新公共管理視角下公安社會管理創(chuàng)新

黃新偉

(廣東警官學院，廣東 廣州 510230)

深入推進社會管理創(chuàng)新，逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應的社會管理體系，是中共中央、國務院為適應國內外新形勢的發(fā)展，構建社會主義和諧社會所做出的又一重大戰(zhàn)略部署。公安機關作為黨中央維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)執(zhí)政黨目標的重要工具，作為政府社會管理的重要力量，其擔負著極其重要的社會管理職能，是政府社會管理的重要策劃者和執(zhí)行人。在推進社會管理創(chuàng)新的事業(yè)中，公安機關要努力爭當先鋒，為我國社會管理創(chuàng)新摸索路子，積累經驗。公安機關要進行社會管理創(chuàng)新，就必須找到有效的理論依據(jù)。而現(xiàn)在正在世界范圍內，特別是西方發(fā)達國家興起盛行的新公共管理理論無疑能給公安機關社會管理創(chuàng)新提供有益的借鑒和參考。從新公共管理理論出發(fā)來研究公安社會管理創(chuàng)新的問題相信對時下的公安社會管理創(chuàng)新運動具有積極的理論意義和實踐價值。

一、以新公共管理理論拓展公安社會管理的創(chuàng)新思辯

在我國經濟社會不斷發(fā)展的新形勢下，公安社會管理應當與時俱進，積極尋求新的理論依據(jù)進行拓展創(chuàng)新。而國際社會近三十年來廣泛興起并被多個國家應用到實踐中并取得巨大成功的新公共管理理論，相信可以豐富并拓展新世紀我國公安社會管理的創(chuàng)新思辯。

(一)新公共管理理論的內涵及主要觀點

新公共管理理論產生于20世紀80年代的美國，是以戴維·奧斯本與特德·蓋伯勒為代表的管理學家為解決傳統(tǒng)公共行政所無法解決的政府失靈問題而提出的一種新的公共行政理論和管理模式。其是一個比較松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征和思想主張。新公共管理理論的觀點主要集中在以下幾個方面:

1．在政府與社會間關系上，重新對政府與社會關系進行定位:強調“顧客導向”，即政府不再是高高在上的官僚機構，政府人員應是負責任的“企業(yè)經理和管理人員”，社會公眾是因向政府納稅而享受服務的“顧客”，政府應以社會公眾的需求為導向，建立一個“企業(yè)型政府”。政府必須學會提供回應性服務，采取有效措施實現(xiàn)公眾的需求和利益。

2．在政府的管理職能上，強調政府應是“掌舵”而不是“劃槳”。新公共管理主張政府在行政管理活動中應該主要從事公共行政管理的政策制定。在新公共管理看來有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執(zhí)行”的政府，而是一個能夠“治理”并且善于實行“治理”的政府。

3．在管理方式上，主張政府適當運用私營部門成功的管理手段和經驗，并采用授權或分權的方式進行管理。新公共管理認為，政府應根據(jù)服務內容和性質的不同，采取不同的供給方式。一方面政府可以采用私營部門的管理辦法，如采用短期勞動合同、開發(fā)合作方案、簽訂績效合同以及推行服務承諾制等;另一方面，政府應注重培養(yǎng)好大批健康的非營利組織，以提供部分政府不便或不易提供的公共服務。

4．在制度安排上，主張引入競爭機制。新公共管理強調應該廣泛引進競爭機制，讓不同的行業(yè)和部門有機會加入到提供服務的行列中，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給通過將競爭機制引入到政府公共管理中來，從而提高服務供給的質量和效率。

5．在組織運行層面，主張政府放松的行政規(guī)制，實施明確的績效目標控制。新公共管理反對過去公共行政重遵守法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制，實行績效目標管理控制。

(二)在公安社會管理創(chuàng)新融入新公共管理主張的可行性

新公共管理運動自興起以來就得到社會的高度關注，其三十年來的實踐已經證明其指導公共管理活動的有效性。在公安社會管理創(chuàng)新事業(yè)中借鑒新公共管理理論，我們認為是可行的。

1．公安社會管理創(chuàng)新需要科學理論的指引。從公安管理的發(fā)展過程來看，任何一個時期的公安改革運動總是以某一理論的指引為前提的。當前，我國提出要大力加強和改進社會建設，提出要進行公安社會管理創(chuàng)新，摸索公安社會管理的新途徑，這是不斷深化公安管理改革的又一關鍵階段。而這一創(chuàng)新活動急需理論的支持，而新公共管理理論在理論上的成熟和在實踐中的成功嘗試無疑證明其足以作為指導公安社會管理創(chuàng)新的重要理論。

2．公安社會管理具有公共管理活動的共同屬性。公安機關的社會管理職能，是國家公共管理職能的重要組成部分，包括戶政管理、國籍管理、出入境與外國人管理、邊防國 (邊)境管理、道路交通管理、消防監(jiān)督管理、特種行業(yè)管理、公共秩序管理、危險物品管理等10多個方面。其作為政府公共管理的組成部分，同樣具有一般公共管理活動的共同屬性。而新公共管理的主張就是針對改革政府的公共管理活動而提出的，無疑兩者在內容上接近，具有相融性。

3．新公共管理理論在西方警務改革的成功實踐提供了例證。20世紀80年代以來興起的新公共管理改革被西方國家廣泛運用到政府的改革之中，其中也包括運用新公共管理理論來引導警務改革。以英國為例，英國的第四次警務改革主要采取了以下辦法:第一、義務競標、向外承包。通過市場的方法，將原來屬于警察的一些職能的具體操作轉移給社會團體或者私營企業(yè)，但警察仍然對這些職能負有責任。第二、職能移交。將一些附帶職能交由非警察機構去完成?！恫ㄉ{查》列出了37項之多，包括停車管理、護送超大型道路運輸物品等這些原來由警察完成的任務完全交由私營企業(yè)承擔。第三、授權社區(qū)。將警務工作的一部分回歸社區(qū)，通過對社區(qū)授權，警察和社區(qū)互動，共同完成原由警察獨立完成的工作。在新公共管理理論指導下的英國警務改革效果顯著，其警務工作效率和質量大大提高。這無疑給我國的公安管理創(chuàng)新活動提供了很好的例證。

二、新公共管理指引下公安社會管理創(chuàng)新的方向選擇

胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出，我們要完善的社會管理，就是要最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素。這個論調為新時期公安社會管理創(chuàng)新指明了前進的方向。以新公共管理理論為指引，新時期公安社會管理創(chuàng)新可從以下方面尋求發(fā)展創(chuàng)新的方向。

(一)管理理念上，由“控制管理”轉變?yōu)椤胺展芾硪惑w”

理念創(chuàng)新，這是公安機關社會管理創(chuàng)新的首要環(huán)節(jié)。沒有管理理念上的更新，公安社會管理創(chuàng)新就無法走出新的路子。只有與時俱進，不斷更新公安社會管理理念，公安社會管理創(chuàng)新才能取得實效。

傳統(tǒng)公安社會管理主要是建立在“控制管理”理念指引下的一種管理，企圖通過對社會大眾和社會事件等進行強有力的控制來達到管理的目的，社會大眾被公安看成控制的對象，這種理念指引下的公安社會管理必然走向僵化死板，甚至漠視人權和法治的境地。新公共管理理論對政府與社會關系“顧客導向”的定位告訴我們政府必須回應顧客需求，提供回應性服務，采取有效措施來實現(xiàn)公眾的需求和利益。以新公共理論為啟示，結合當前我國的社會現(xiàn)實和公眾的素質程度，在新時期的公安社會管理應當樹立“服務管理一體”的理念，公安社會管理不僅僅是管理行為，同時也是服務行為，要在“管理中提供有效服務，在服務中實現(xiàn)良性管理”。公安社會管理應該積極回應人民群眾的新期待，努力滿足人民群眾的新需求。

(二)管理主體上，由單一型管理轉變?yōu)槎嘣献餍凸芾?/h3>

創(chuàng)新公安社會管理主體，實現(xiàn)管理主體由單一型管理向多元合作型管理的轉變，這是當前和今后很長一段時期公安社會管理創(chuàng)新的關鍵環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)公安社會管理的主體為公安一家，且常以具有強制命令性的行政、法律手段為主，旨在通過對社會的強力管控來維護社會穩(wěn)定，因而常常會將自身置于社會的對立面上，成為社會矛盾攻擊的對象，這不僅對良好警民關系的營造無益，而且長期下去也不利于社會治安秩序穩(wěn)定。

新公共管理理論強調應該廣泛引進競爭機制，讓不同的行業(yè)和部門有機會加入到提供服務的行列中，并主張政府采用授權或分權的方式進行管理。這無疑給我們提供了很好的思路。因此，新時期的公安社會管理除了公安組織本身來從事這項工作外，更應當更多地創(chuàng)造機會，提供平臺，讓更多的社會組織參與到公安社會管理的事業(yè)中來，強調各類社會組織通過自愿平等合作來參與管理，實現(xiàn)公安社會管理主體由公安單一型管理向公安、企業(yè)、社會組織等多元主體合作形管理的轉變。

(三)管控模式上，由直接微觀式管理轉變?yōu)橹苯娱g接相結合，宏觀微觀相統(tǒng)一式管理

管控模式創(chuàng)新，這是公安社會管理創(chuàng)新的重要內容。傳統(tǒng)的公安社會管理依靠直接、微觀的管控模式，管理的內容多而復雜，公安事必躬親，難度大，要求高。而實際上，管得過多過細，一方面，大大壓縮了社會大眾的自由空間，對和諧社會構建和國民素質的提升不利;另一方面，使現(xiàn)有的警力不堪重負，公安苦不堪言，效果并不突出，結果就是公安該管好的沒管好，想管好又經常力不從心。

新公共管理強調“政府應該是掌舵而不劃槳”，強調一個有效的政府并不是一個“實干執(zhí)行”的政府，而是一個能夠“治理”并且善于實行“治理”的政府。因此，新時期的公安社會管理創(chuàng)新，應該努力轉變傳統(tǒng)的公安社會管理管控模式，讓公安從繁亂復雜的日常事務中解脫出來，實行直接間接相結合，宏觀微觀相統(tǒng)一的管理模式。在公安的專業(yè)領域，公安要一手抓，要直接且微觀;而在可以由社會組織承擔的領域，公安機關要讓渡出來，實行間接宏觀式管理，公安機關主要是起到一個規(guī)劃者、協(xié)調者、監(jiān)督者的作用。

(四)控制機制上，由重執(zhí)行弱結果向過程與結果并重轉變

強化對公安社會管理創(chuàng)新工作的跟蹤和監(jiān)督控制，這是衡量公安社會管理創(chuàng)新是否取得成效的重要指標，是公安社會管理創(chuàng)新體系中不可缺少的一個組成部分。傳統(tǒng)公安機關在社會管理上，比較注重政策有沒有執(zhí)行，過程怎么樣，而沒有樹立一個良好的控制反饋機制，而使公安社會管理工作的成效難以評估，因而也就難以總結出存在的不足，提出創(chuàng)新的方向。

新公共管理理論特別注重實行績效目標管理控制，即確定組織和個人的具體目標，并根據(jù)績效目標對完成情況進行測量和評估。這對新時期公安社會管理創(chuàng)新活動來說也是一個很好的借鑒。新時期的公安社會管理創(chuàng)新既要注重管理過程中對政策法律制度的維護，也要注重對結果的關注，要努力通過構建一套科學的運行控制機制，使公安社會管理活動的成效能夠評估。

三、新公共管理引導下創(chuàng)新公安社會管理的具體措施

公安社會管理創(chuàng)新工作不是一個階段性的工作，而是一個長期性的工作，需要黨委、政府、公安機關以及其他社會組織采取得力措施去推動，并且根據(jù)不同時期的情況調整相應措施。

(一)強化對公安民警的服務理念教育和執(zhí)法活動監(jiān)督

強大的國家和民族是靠教育出來的，同樣，要轉變公安民警的理念，讓其樹立起與“服務管理相統(tǒng)一”的執(zhí)法理念，同樣需要靠教育。沒有公安民警觀念的更變，就不可能建立其真正的公安社會管理創(chuàng)新。對此，從中央到地方的各級黨委和政府、公安機關要采取相應措施，引導和教育公安民警樹立起服務理念和法治觀念。

首先，要強化對公安民警服務理念的教育，特別是對公安領導干部的教育引導。要充分利用警察訓練、警銜晉升、專題講座等機會和載體，對公安領導干部和廣大民警進行教育和引導。轉變其執(zhí)法觀念，堅持執(zhí)法為民，服務與管理相統(tǒng)一。在服務和管理統(tǒng)一理念的引領下，讓廣大干部和民警樹立嚴格依法履行職責、法律面前人人平等、尊重和保障人權的觀念，把打擊犯罪與保護人權、追求效率與實現(xiàn)公正、嚴格執(zhí)法與熱情服務有機地統(tǒng)一起來。

其次，要強化對公安社會管理工作的監(jiān)督，建立起完善的監(jiān)督制約機制。這可以從以下幾個方面著手:(1)大力推進警務公開，讓公安社會管理活動在陽關下運行，自覺接受社會各界的監(jiān)督;(2)大力推進警務規(guī)范化，通過制度規(guī)定把公安社會管理活動納入到規(guī)范化的軌道，使公安社會管理活動沿著正確的方向前進;(3)強化對公安社會管理活動的監(jiān)督。監(jiān)察督察部門要強化對公安社會管理活動的全程監(jiān)督，對管理活動中不符合規(guī)范化要求的公安民警進行教育和懲罰。

(二)大力推進公安社會管理工作社會化改革

多元合作警務，是新公共管理理論對公安社會管理工作創(chuàng)新的重要啟示。在公安社會管理創(chuàng)新中，積極探索，努力推進公安社會管理工作走向社會化，這是公安社會管理創(chuàng)新難度最大也最關鍵的環(huán)節(jié)。我們要結合我國國情和各地警務的具體情況，根據(jù)各地其他社會主體的能力和水平所達到的程度，逐步探索和推進我國公安社會管理工作社會化之路。當前，可以從以下幾個方面進行探索和嘗試:

1．業(yè)務轉移。如在安保業(yè)務方面，公安機關可以考慮逐步退出非公益性大型活動的安全保衛(wèi)，如營利性體育比賽、娛樂活動、文藝演出、展覽會等。政府和公安機關可以通過依法強化組織單位承擔安全保衛(wèi)責任，通過市場競爭等方式由保安公司或其他類似組織承包，公安機關只負責指導和監(jiān)督。

2．競爭外包。如在車輛管理方面，可以通過實行資格認定、公開招標等方式將機動車安全檢測交給企業(yè)負責，公安機關通過日常交通管理監(jiān)督企業(yè)嚴格按規(guī)定執(zhí)行。再如在消防管理方面，可以通過落實消防安全責任制，推動消防工作社會化，探索保險公司介人消防工作的新舉措。又如在戶籍管理方面，可以培育專門的公司來承擔這一塊的工作，公安機關負責制定規(guī)則，并對其運行管理進行監(jiān)督。

3．授權基層。如在基層治安保衛(wèi)委員會的職能方面，我們可以通過法律或制度授權，擴大治保會的工作范圍，在大力強化治保會建設的前提下，授權其在幫教受刑事處罰人員、流動人口管理等方面的工作權限。公安機關在這個過程中主要是指導監(jiān)管。

(三)努力構建多元主體參與的社會治安防控體系

維護社會公共安全是公安社會管理工作的重要目標。隨著建設社會主義和諧社會的向前推進，構建具有時代特征的多元主體參與的社會治安防控體系，是公安社會管理創(chuàng)新的重要體現(xiàn)，是實現(xiàn)公安社會管理由單一主體向多元主體轉化，由直接管理向間接管理轉化的重要舉措。

構建具有時代特征的多元主體參與的社會治安防控體系，要求公安機關在黨委、政府的統(tǒng)一領導下，運用社會控制理論和系統(tǒng)工程方法，合理配置警力資源并且整合一切社會防控資源，以群防群治為依托，以技術防控為支持，形成統(tǒng)一指揮、信息共享、反應靈活、協(xié)調有序的“打防管控一體化”的工作系統(tǒng)和運行機制。為此，要從以下方面努力:(1)打造整體防控網(wǎng)絡。要適應各種資源流動的市場環(huán)境，改革警種配置，讓警力下沉、充實基層、立足實戰(zhàn)。同時指導社會防控力量的建設，形成防控的合力，共同打造一個全方位的整體防控網(wǎng)絡。(2)構建開放式防控體系。在防控體系中，除要充分發(fā)揮公安機關的職能作用以外，還應當動員、指導全社會的防控力量參與，特別是遵循市場經濟條件下的公共安全多樣化需求和價值規(guī)律，按照“市場化、專業(yè)化、企業(yè)化”的思路，穩(wěn)步實現(xiàn)治安防控的產業(yè)規(guī)模效益。

(四)全力建設一個完整的公安社會管理評價機制

公安社會管理創(chuàng)新的最終目的是追求公安工作的效率和效益，不講效益的公安改革是毫無意義的。衡量一個國家警務工作機制是否科學，關鍵要看其警務工作效益是否最大化。有了效益的意識，公安工作自然會朝著更加科學的方向發(fā)展。我們要進行的公安社會管理創(chuàng)新，就是要追求公安社會管理工作整體社會效益的提升。因此，要全力建設一個完整的公安社會管理評價機制，來對公安社會管理創(chuàng)新活動的成效進行跟蹤和評估，階段性地總結創(chuàng)新的成效，提出改進的方向和措施，使公安社會管理創(chuàng)新始終能演著科學正確的方向前進。

因此，要針對公安機關社會管理工作的實際情況，在充分研究論證的基礎上，對社會管理創(chuàng)新實施前和實施后公安工作的成效進行評估，根據(jù)投入和產出的比率進行評比，對未達到創(chuàng)新目標要求的，認真分析各方面原因，摸索改進措施;對達到目標并取得良好成效的，要總結經驗并進行推廣。

［1］歐文·E·休斯．公共管理導論［M］．北京:中國人民大學出版社，2007．

［2］孫浩波．新公共管理理論對重塑中國政府行為的啟［J］．管理世界，2009，(5)．

［3］陳振明．政府再造—公共部門管理改革的戰(zhàn)略與戰(zhàn)術［J］．東南學術，2002，(5)．

［4］曾維和．新公共管理的局限性及改進路徑［J］．東北大學學報，2009，(3)．

［5］賈廣元．關注民生視角下的公安社會管理創(chuàng)新 ［J］．北京人民警察學院學報，2008，(3)

［6］董少平．公共安全管理的一種新范式 ［J］．江西社會科學，2003，(2)