完善黨代表任期制的幾點思考

邱 熠 莫智力

黨的建設(shè)

完善黨代表任期制的幾點思考

邱 熠 莫智力

作為最早試點的單位之一，臺州在常任制20年的探索中，逐步形成了代表任期制的基本制度體系和運行機制，并在融入常任制的實踐中推進完善了常任制。作為制度性創(chuàng)新成果，黨代表任期制中的有些問題需要進行專題研究，在實踐中不斷規(guī)范和完善，使之成為推進黨內(nèi)民主建設(shè)的著力點。

黨代表；任期制；黨內(nèi)民主

臺州在黨代會常任制試點過程中，逐步形成了代表任期制的制度體系和運行機制。作為制度性創(chuàng)新成果，黨代表任期制許多方面有待進一步改進，特別是對黨代表的結(jié)構(gòu)比例、代表產(chǎn)生、穩(wěn)定性和系統(tǒng)性等問題，需要結(jié)合黨代會常任制試點，循序漸進加以規(guī)范和完善。

一、解決優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)性的問題——要著眼源頭控制

黨代表比例問題既是民主問題，也是科學(xué)性問題?，F(xiàn)行的黨代表構(gòu)成主要有3部分：一是同級黨委委員、候補委員、紀委委員；二是不屬上述委員會成員的黨政部門、群眾團體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府副科以上干部；三是各條戰(zhàn)線的優(yōu)秀黨員代表。第一、二部分都是領(lǐng)導(dǎo)干部，許多地方在實際操作中占到了代表總數(shù)的70%，第三部分僅占30%，代表結(jié)構(gòu)同質(zhì)化問題較為嚴重。

這樣的比例結(jié)構(gòu)更多是從工作權(quán)威上來進行選擇的，對于保證上級黨委的指示起著組織保障作用。從實際效果來說，領(lǐng)導(dǎo)干部黨代表多一些也無可厚非，因為黨代表的干部比例減少后，容易出現(xiàn)整體參政議政能力不足的新問題。有的代表被選上后甚至無所適從，無法表達所代表黨員群眾的意愿。但另一方面，這種比例結(jié)構(gòu)容易使“黨員代表大會”變成“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部代表大會”，一定程度上妨礙了黨內(nèi)不同聲音的表達，也使黨代會決議無法體現(xiàn)大多數(shù)黨員的意志。因此，合理控制各界別代表的比例，特別是適當(dāng)降低黨代表中領(lǐng)導(dǎo)干部的比例，實現(xiàn)不同界別黨代表廣泛性和黨代表素質(zhì)的統(tǒng)一，是當(dāng)前完善黨代表任期制的重要舉措之一。

1.要合理規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部黨代表比例。盡管《黨地方組織選舉工作條例》規(guī)定黨代表中領(lǐng)導(dǎo)干部可占70%，但應(yīng)結(jié)合實際對這一制度進行細化。實踐中，領(lǐng)導(dǎo)干部代表的比例掌握在60%左右為宜，生產(chǎn)一線代表比例不低于20%，婦女代表的比例不少于女黨員占黨員總數(shù)的比例，換屆選舉時新代表的比例不少于代表總數(shù)的25%，代表的連任屆數(shù)不宜超過三屆。同時，考慮非公企業(yè)和外來黨員數(shù)量增多的實際，可適當(dāng)增加這部分代表的名額。如路橋區(qū)第四屆黨代會確定代表結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)性比例為：各級領(lǐng)導(dǎo)干部代表132名，占51%左右，生產(chǎn)一線代表123名，占47%左右，部隊代表5名，占2%左右；婦女代表44名，占17%左右。選舉后，領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例等各項指標均符合指導(dǎo)性結(jié)構(gòu)比例的要求，且比上一屆有所優(yōu)化。

2.要改革候選人推薦提名制度。目前黨代表候選人推薦提名主要有縣（市、區(qū)）委推薦、界別推薦和選舉單位黨員推薦提名3種，容易增加領(lǐng)導(dǎo)干部在代表中的比例。改革的方向是：建立完善以黨員自薦、黨員聯(lián)名推薦、支部推薦為基礎(chǔ)的選區(qū)代表候選人推薦提名制度，縮小縣（市、區(qū)）委提名范圍。同時，要特別劃出婦女、老干部、非公企業(yè)、科教文衛(wèi)等界別，進行專項推薦，并調(diào)整界別提名的比例。如在2006年縣（市、區(qū)）黨委換屆中，路橋區(qū)非公企業(yè)代表、婦女代表的比例分別占代表總數(shù)6%和15%。

3.要嚴格黨代表的任職資格。在強調(diào)改善和優(yōu)化黨代表結(jié)構(gòu)的同時，不能為實現(xiàn)構(gòu)成比例而降低代表的基本條件。因此，要嚴格黨代表的任職資格，比如要有良好的政治素質(zhì)、積極的工作熱情、較強的參政議政能力等，更加突出黨代表的利益表達能力、利益綜合能力和溝通協(xié)調(diào)能力，尤其是不能讓不按黨性原則辦事、不嚴守黨的紀律，以及參政議政能力不強的黨員進入黨代表隊伍。

二、解決提高代表產(chǎn)生競爭性的問題——要突出制度設(shè)計

在“黨員(選舉)—黨代表(選舉)—黨的代表大會(選舉)—黨委會(選舉)—常委會”授權(quán)鏈中，黨員與黨代表之間的授權(quán)關(guān)系，是理順黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系的邏輯起點。黨代表任期制一方面使黨代表的權(quán)力和影響力擴大，代表選舉的吸引力增加；另一方面對代表的素質(zhì)提出了更高要求，必須在選舉中得到篩選驗證，這就需要提高代表產(chǎn)生的競爭性。因此，要改進代表產(chǎn)生方式，從制度設(shè)計和程序安排上充分保障黨員的意愿，強化代表選舉的群眾基礎(chǔ)。

1.要合理劃分選舉單位。改變大選舉單位中產(chǎn)生黨代表的做法，根據(jù)黨員數(shù)量、行業(yè)特點、居住區(qū)域、黨組織設(shè)置情況劃分選舉單位，如縣（市、區(qū)）直屬部門可將選舉單位劃小到部門基層黨組織，農(nóng)村可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為單位。具體實踐中，每個選舉單位正式黨員數(shù)100—300名為宜，分配的黨代表名額一般不多于5名，每增加100名黨員可考慮增加1名代表名額。選舉單位規(guī)模相對劃小后，便于黨員對代表的了解監(jiān)督，以及代表與黨員群眾的聯(lián)系。

2.要保持必要的差額比例?！饵h地方組織選舉工作條例》要求候選人差額比例不少于20%，最高差額比例沒有規(guī)定。一般認為，差額越大越有競爭性，但差額比例過大可能導(dǎo)致選舉分散，候選人均得不到法定的得票數(shù)。結(jié)合臺州實踐，黨代表候選人的差額比例為30%-50%比較合適。如路橋區(qū)兩次黨代表直選的平均差額比例分別達到33.7%和45.6%，較好提高了選舉的競爭性。

3.要組織開展競職演說。在正式選舉時，可組織黨代表候選人進行競選演說，黨員就組織推薦、候選人自我鑒定和競職演說等方面提出問題，由代表候選人作出回答。候選人競選承諾，事前應(yīng)由選舉單位對承諾內(nèi)容進行審查。競職演說有利于加深對候選人的了解，提高選舉的競爭性，也有利于增強黨代表的代表意識。路橋區(qū)在直選中，全部區(qū)級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部均到基層選舉單位參加選舉，與其他候選人一起上臺進行競選承諾，黨員群眾普遍反映較好。

4.要積極引入直選制度。黨代表直選是指黨代表由廣大黨員以“差額選舉”的辦法，直接投票選舉產(chǎn)生。2005年以來，路橋區(qū)按照自主參選、平等競選、差額直選、公開運作的方式，兩次試行了黨代表直選，并進行了屆中直選補選。直選既解決了代表產(chǎn)生的合法性問題，建立了黨代會的權(quán)威，也增強了候選人的競爭意識，激發(fā)了黨員的參與熱情，同時還優(yōu)化了代表結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，一要進一步完善直選制度。對直選進行科學(xué)的制度安排和合理的程序設(shè)計，不斷完善具體做法。如規(guī)范不計入應(yīng)到會黨員對象的確認程序，制定黨員要求改變候選人的處理辦法，建立選舉監(jiān)督制度以規(guī)范競選人、選舉人和選舉工作人員的行為等，妥善處理出現(xiàn)的新問題，做到科學(xué)、民主、依法、穩(wěn)妥。二要進一步擴大直選范圍。在直選、直選+確認、確認三種黨代表產(chǎn)生模式中，直選符合民主改革的基本價值取向，是完善黨代表任期制的重要突破口，在市、縣（市、區(qū)）層面推行具有可行性，尤其是在黨代會常任制試點的縣（市、區(qū)），能夠保證民主進程在可調(diào)控的范圍內(nèi)，理應(yīng)大膽實踐。一則相對全黨及省一級而言，層面較低、難度較小。從技術(shù)操作的層面看，具有可操作性。二則在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下進行有序選舉。從減少風(fēng)險的角度看，具有可控性。第三，黨員和黨代表的權(quán)力授受關(guān)系在授權(quán)鏈中處于基礎(chǔ)地位，從直選黨代表開始并逐步推進，有利于代表任期制的順利實施。從黨代會常任制試點的進程看，也具有延續(xù)性。

三、解決保持代表穩(wěn)定性的問題——要堅持多管齊下

黨代表任期制的主要特征之一是黨代表的職務(wù)是常任的，黨代表在屆期內(nèi)是穩(wěn)定的。但由于黨委任期一屆五年，期間領(lǐng)導(dǎo)干部黨代表的交流、職務(wù)調(diào)整和崗位變動等，不可避免存在代表調(diào)離后，難以再經(jīng)常性聽取和反映原選舉單位黨員的意見及要求，造成原選舉單位代表性不足。此外，個別黨代表任期內(nèi)因違法違紀問題被查處，也不再具備黨代表資格。這些都對黨代表的結(jié)構(gòu)比例、行業(yè)分布和代表性產(chǎn)生很大影響。對此，應(yīng)該采取多種措施，保持屆期內(nèi)黨代表的相對穩(wěn)定，以保證黨代表先進性、廣泛性與代表性的有機統(tǒng)一。

1.要合理調(diào)配干部，減少屆期內(nèi)黨代表的頻繁流動。要保持任期內(nèi)干部的相對穩(wěn)定，一般應(yīng)當(dāng)任滿5年。要科學(xué)制定屆內(nèi)干部的調(diào)整規(guī)劃，對調(diào)整比例作出若干定性和定量的限定；在對個別任期不滿3年，或一些特殊選區(qū)、單位的領(lǐng)導(dǎo)干部黨代表進行調(diào)配時，要充分考慮其黨代表的身份，盡量減少干部調(diào)配導(dǎo)致的黨代表流動性問題。

2.要建立黨代表辭職、罷免制度，暢通出口關(guān)。任期內(nèi)黨代表工作調(diào)離選舉單位的，應(yīng)自動終止代表資格；任期內(nèi)黨代表因健康、工作崗位變動以及評議時不稱職票超過實際到會黨員1/3以上的，應(yīng)主動提出辭去代表職務(wù)；選舉單位黨員認為黨代表不能正常履行代表職責(zé)或不再適合擔(dān)任代表職務(wù)的，有權(quán)罷免該黨代表，罷免申請應(yīng)由選舉單位1/3以上黨員聯(lián)名提出，提交選舉單位黨員大會表決，半數(shù)以上黨員通過方為有效。代表辭職和罷免避免了因人事變動而出現(xiàn)的代表不足現(xiàn)象，也有利于解決“代表職務(wù)行政化”和“代表誰”等問題，應(yīng)該規(guī)范化、制度化并真正執(zhí)行落實，而不僅僅是停留在書面文件上。

3.要探索實行黨代表席位制，加強代表管理。根據(jù)選舉單位黨員數(shù)量和結(jié)構(gòu)要求，劃分代表席位，每個選舉單位不少于1名。席位應(yīng)保持相對穩(wěn)定，任期內(nèi)代表因職務(wù)變動或工作調(diào)動等離開原選舉單位，代表資格隨之終止，由原選舉單位及時進行補選。補選黨代表由選舉單位黨委提出，經(jīng)縣（市、區(qū)）委批準后，由所在選舉單位按規(guī)定程序選舉產(chǎn)生黨代表。如路橋區(qū)2009年底開展了屆中代表辭職、補選和述職評議工作，21名不符合代表結(jié)構(gòu)要求的對象辭去代表職務(wù)，通過差額直選補選出黨代表44名。采用代表席位制，能防止代表名額的隨意性和非代表性，也加強了代表與選舉單位黨員群眾的關(guān)聯(lián)度，從而進一步提高了代表隊伍的穩(wěn)定性和代表性。

四、解決增強制度系統(tǒng)性的問題——要注重配套完整

頒布制度是為運行，而運行需要相關(guān)機制的配套，并要形成機制之間環(huán)環(huán)相扣、相輔相成的協(xié)同效應(yīng)。黨代表任期制縱向包括代表產(chǎn)生方式、代表權(quán)利職責(zé)、代表如何行權(quán)、代表行權(quán)保障、代表監(jiān)督管理等，橫向注重制度設(shè)計的可行性、科學(xué)性、實效性，以及外界社會對制度的評價監(jiān)督機制，形成“多維一體”的系統(tǒng)制度形態(tài)。以履職行權(quán)保障問題為例，除了《任期制暫行條例》提到的培訓(xùn)黨代表、提供活動經(jīng)費、保證活動時間和成立聯(lián)絡(luò)機構(gòu)外，還可在以下方面進行探索。

1.要構(gòu)建黨代表的履職行權(quán)平臺。作為一種代議制民主方式，常任制的實現(xiàn)形式是黨代會年會制，實現(xiàn)主體是任期制下的黨代表，其合理性、合法性及功能的發(fā)揮，與代表任期制是直接銜接的。特別是年會制的實施，使黨代表作用發(fā)揮有了制度保證。臺州的實踐表明，試行黨代會常任制，更能夠發(fā)揮任期內(nèi)黨代表的民主決策和監(jiān)督作用，使黨代表任期制充滿活力。因此，應(yīng)該同步構(gòu)建黨代會常任制，以之作為黨代表履行職責(zé)和實現(xiàn)黨內(nèi)民主的重要平臺。未實施常任制的地區(qū)，在屆中要至少召開一次代表大會，或每年召開一次代表例會，或定期召開一些會議，并要把代表團作為代表參與黨內(nèi)事務(wù)的重要組織形式，對黨代表進行合理編組（團）。如將黨代表按專業(yè)領(lǐng)域分成若干委員會，每個委員會在1名縣（市、區(qū)）委常委領(lǐng)導(dǎo)下，就重大問題調(diào)研、議政，實現(xiàn)對黨內(nèi)事務(wù)和黨的工作的廣泛參與、有效管理和切實監(jiān)督。

2.要建立言論豁免和人身安全保障制度。為保證黨代表大膽履行職責(zé)，可參照《人大代表法》第29條至第39條之規(guī)定，出臺相應(yīng)的黨內(nèi)條規(guī)，特別是明確代表在黨代會（年會）和黨代表會議上的發(fā)言和表決，不受黨規(guī)黨紀追究；紀委、司法機關(guān)因黨代表違紀違法而需對其采取限制人身自由的強制措施時，必須報經(jīng)同級黨委全委會批準。建立黨代表行使職權(quán)的保護機制，對于激發(fā)黨代表履行職責(zé)的積極性、主動性，防止打擊報復(fù)，都非常有必要。

3.要探索推行代表身份專任?！度纹谥茣盒袟l例》對代表身份保障作了規(guī)定：黨代表大會可以為同級代表制發(fā)代表證，這是任期制條件下黨代表活動和發(fā)揮作用的身份性和象征性要素。在此基礎(chǔ)上，為保證黨代表能夠集中精力履行好職責(zé)，應(yīng)結(jié)合各級人大、政協(xié)換屆，統(tǒng)籌安排，盡量減少黨代表與人大代表、政協(xié)委員的交叉任職，除領(lǐng)導(dǎo)干部外，可探索試行黨代表專任，使黨代表資格專業(yè)化，讓其成為代表資格與代表職務(wù)的統(tǒng)一體，并最終形成一支優(yōu)秀黨員組成的專任黨代表隊伍。

[1]張北根.黨代表在黨代表大會常任制條件下發(fā)揮作用問題研究[J].云南行政學(xué)院學(xué)報,2009(3).

[2]張萌.黨代會常任制的黨代表問題研究綜述[J].黨政干部學(xué)刊,2007(2).

[3]中共浙江省臺州市委組織部.縣市區(qū)黨代表大會常任制工作參考讀本[M].北京:黨建讀物出版社,2008.

[4]蔡偉.區(qū)(縣)級黨代表直選制度建設(shè)的實踐與思考[J].黨建,2008(9).

責(zé)任編輯 謝培麗

2010-08-03

D262

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1008-679（2010）05-0008-03

作者及單位：邱熠，臺州職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，紀委（監(jiān)察）辦公室副主任（主持工作）。莫智力，中共臺州市路橋區(qū)委組織部綜合調(diào)研科。（浙江臺州，318050）