城市房屋征收立法沖突與法律保留*

黃輝明

(江蘇省行政學(xué)院 江蘇 南京 210004)

城市房屋征收立法沖突與法律保留*

黃輝明

(江蘇省行政學(xué)院 江蘇 南京 210004)

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程和房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展,拆遷沖突由社會(huì)層面引向法律層面,拆遷條例的立改廢問題成為當(dāng)前的熱點(diǎn)問題。城市房屋征收多元立法主體之間的立法存在立法沖突,嚴(yán)重影響法制統(tǒng)一和權(quán)力分工監(jiān)督。法律保留是法治國(guó)家的一項(xiàng)基本原則,房屋征收屬于法律保留事項(xiàng),應(yīng)該由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定征收法律。

城市房屋征收;立法沖突;絕對(duì)法律保留;相對(duì)法律保留;授權(quán)立法

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程和房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展,由于各方利害關(guān)系復(fù)雜,城市房屋拆遷沖突不斷升級(jí)。在上海閔行區(qū),被拆遷女住戶潘蓉手持自制燃燒瓶阻擋政府的挖土機(jī);在成都市金牛區(qū),唐福珍將自己點(diǎn)燃,用生命向強(qiáng)制拆遷提出了抗訴。在拆與被拆的對(duì)峙中,雙方手中所持法律文本也在對(duì)峙。拆遷方所依據(jù)的是《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,而苦苦支撐的“釘子戶”,則拿著《物權(quán)法》與拆遷官員據(jù)理力爭(zhēng)。毫無疑問,法理上物權(quán)法比拆遷條例效力大,然而現(xiàn)實(shí)中物權(quán)法抗不住拆遷條例的鏟車,反而使雙方對(duì)抗升級(jí);被拆遷方要依法維護(hù)私權(quán)利,拆遷方要依規(guī)行使公權(quán)力,已將拆遷沖突由社會(huì)層面引向法律層面?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》在沒有完成對(duì)房產(chǎn)權(quán)征收之前就準(zhǔn)予拆遷的有關(guān)規(guī)定與《物權(quán)法》的精神相抵觸,并涉嫌違憲。在北大五教授于2009年12月7日向人大常委會(huì)提出對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行審查的建議[1]后,拆遷條例的立改廢問題成為當(dāng)前社會(huì)和法學(xué)界討論的熱點(diǎn)問題。國(guó)務(wù)院亦擬推出新條例。但是,房屋征收的立法權(quán)問題值得探討。

一、城市房屋征收的立法沖突

我國(guó)城市房屋征收的立法主體多元,由于立法的利益考量和時(shí)間不同等多種原因,它們制定的規(guī)范之間存在著沖突。

(一)房地產(chǎn)管理法的授權(quán)規(guī)定與物權(quán)法的沖突

《物權(quán)法》(2007年頒布)第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。……征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn),應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償,維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！?/p>

物權(quán)法規(guī)定房屋征收的三條件:(1)為了公共利益的需要;(2)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序;(3)給予拆遷補(bǔ)償。

《城市房地產(chǎn)管理法》(2007年修正后)第6條規(guī)定:“為了公共利益的需要,國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋,并依法給予拆遷補(bǔ)償,維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?/p>

為了因應(yīng)物權(quán)法的出臺(tái),城市房地產(chǎn)管理法專門作了修改,規(guī)定房屋征收的三條件是:(1)為了公共利益的需要;(2)依照國(guó)務(wù)院規(guī)定;(3)給予補(bǔ)償。

比較物權(quán)法與房地產(chǎn)管理法的規(guī)定,可以看出:房屋征收的實(shí)質(zhì)要件是相同的,即為了公共利益的需要和給予補(bǔ)償;但房屋征收的形式要件卻是不同的,物權(quán)法規(guī)定依據(jù)法律征收,而房地產(chǎn)管理法規(guī)定依據(jù)行政法規(guī)征收。

物權(quán)法規(guī)定征收的依據(jù)是法律實(shí)際上也就間接否定了拆遷條例,同時(shí)把把房產(chǎn)征收立法的任務(wù)交給人大常委會(huì)。然而人大常委會(huì)通過授權(quán)國(guó)務(wù)院制定條例轉(zhuǎn)移了立法權(quán),房地產(chǎn)管理法巧妙地把房屋征收的規(guī)范依據(jù)由法律降格為行政法規(guī)。

(二)房地產(chǎn)管理法的授權(quán)規(guī)定不僅與物權(quán)法的規(guī)定發(fā)生了沖突,也與憲法第13條相抵觸

憲法規(guī)定國(guó)家保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán),但私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是有限的,國(guó)家可以征收,同時(shí)為防止行政權(quán)力的濫用,嚴(yán)格限制征收條件。

《憲法》(2004年修正后)第13條規(guī)定:“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

從憲法這條規(guī)定可以看出,私有財(cái)產(chǎn)征收的條件有三:(1)為了公共利益的需要;(2)依照法律規(guī)定;(3)給予補(bǔ)償。

由此可見,物權(quán)法的規(guī)定與憲法規(guī)定相一致,因此物權(quán)法是合憲的;而房地產(chǎn)管理法的授權(quán)規(guī)定不僅與物權(quán)法相沖突,也與憲法不一致,因此涉嫌違憲。

(三)城市房屋征收立法沖突嚴(yán)重影響法制統(tǒng)一和權(quán)力分工制約

房地產(chǎn)管理法的授權(quán)規(guī)定與物權(quán)法及憲法相沖突,損害了法制統(tǒng)一和憲法的權(quán)威。本來在憲法2004年修改和物權(quán)法2007年出臺(tái)以后,《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》就涉嫌違憲違法而無效,而城市房地產(chǎn)法的授權(quán)規(guī)定卻把制定修改規(guī)則的權(quán)力交給了國(guó)務(wù)院,變相復(fù)活了拆遷條例,據(jù)此,《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》在物權(quán)法出臺(tái)后得以繼續(xù)有效施行。2007年后中國(guó)房屋拆遷沖突突然加劇,就是物權(quán)法與房屋拆遷條例的沖突的現(xiàn)實(shí)上演,為什么物權(quán)法抵擋不住拆遷條例,究其法律根源還在城市房地產(chǎn)管理法為房屋拆遷條例保駕護(hù)航。因?yàn)檎魇找?guī)則的制定修改權(quán)已掌握在國(guó)務(wù)院手里,地方政府有阻力,作為頂頭上司的國(guó)務(wù)院不得不考慮他們的要求而延緩修改條例。立法沖突損害法制統(tǒng)一,人們選擇性遵守法律,法院不知如何適用法律,從而反過來加劇了社會(huì)沖突。

法治政府原則要求權(quán)力分工和監(jiān)督制約。立法權(quán)與行政權(quán)的分工是為了防止行政權(quán)的濫用以保護(hù)公民的基本人權(quán)。如果兩者集中到一身,那就將公民的權(quán)利置于危險(xiǎn)的境地。立法機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)起自己的立法責(zé)任,化解法律沖突,并監(jiān)督政府的行為是否違法。

二、法律保留原則

依據(jù)憲政分權(quán)原理,立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)應(yīng)該分屬不同的國(guó)家機(jī)關(guān),不得僭越。啟蒙大師孟德斯鳩曾經(jīng)指出:“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手,自由便不復(fù)存在了,因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國(guó)王或議會(huì)制定暴虐的法律,并暴虐地執(zhí)行這些法律。”[2]立法權(quán)屬于國(guó)家立法機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)只能來自法律的明確授予,而法律保留是對(duì)授權(quán)立法的限制,它是建立法治政府的重要原則。

(一)法律保留的概念

法律保留的思想產(chǎn)生于19世紀(jì)初,最早提出該概念的是德國(guó)行政法學(xué)之父奧托·邁耶。根據(jù)邁耶的經(jīng)典定義,法律保留是指在特定范圍內(nèi)對(duì)行政自行作用的排除。[3]換言之,法律保留原則就是指凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項(xiàng),則只能由法律規(guī)定或者必須在法律有明確授權(quán)的情況下,才能由行政機(jī)關(guān)作出規(guī)定。自法治國(guó)家思想興起以來,法律保留原則便是一個(gè)備受矚目的課題,其旨在維持法律規(guī)范效力,避免行政行為侵犯立法機(jī)關(guān)之權(quán)限,同時(shí)亦防范立法機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)、放任行政機(jī)關(guān)之作為。[4]也就是說,法律保留不僅防止行政權(quán)僭越立法權(quán),同時(shí)也防止立法權(quán)不作為。法律保留原則嚴(yán)格區(qū)分國(guó)家立法權(quán)與行政立法權(quán),是法治在行政立法領(lǐng)域的當(dāng)然要求,其根本目的在于保證國(guó)家立法的至上性,劃定了立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在創(chuàng)制規(guī)范方面的權(quán)限秩序。[5]

(二)絕對(duì)的法律保留與相對(duì)的法律保留

法律保留原則起源于19世紀(jì)的法治國(guó)思想和“干涉行政”,是19世紀(jì)作為憲政工具而發(fā)展起來的一項(xiàng)重要原則。其最初的意義或稱經(jīng)典意義是指行政機(jī)關(guān)如果要對(duì)私人的財(cái)產(chǎn)和自由進(jìn)行干預(yù),必須得到議會(huì)所制定的法律的明確授權(quán),否則就構(gòu)成違法。由于這時(shí)的政府奉行“管得最少的政府就是最好的政府”之理念,政府主要是充當(dāng)“警察局”、“守夜人”之角色,其職能主要是從外部保障經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)的私法秩序,而且這種為保障市民社會(huì)私法秩序的行政也被議會(huì)以法律限定在必要的最小的限度內(nèi),以盡可能減少對(duì)市民社會(huì)的侵害。

20世紀(jì)特別是第二次世界大戰(zhàn)以后,隨著自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的結(jié)束,行政權(quán)之膨脹化的特征日益明顯,行政權(quán)的不斷擴(kuò)張使得法律對(duì)行政的控制面臨新的挑戰(zhàn)。這樣對(duì)行政權(quán)予以法律規(guī)制的經(jīng)典意義上的法律保留原則必然遇到現(xiàn)代行政中的法律保留原則的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)的核心是法律能在多大的范圍以及在何等程度上對(duì)行政進(jìn)行統(tǒng)制。

在不突破憲政的分權(quán)框架下,授權(quán)立法應(yīng)運(yùn)而生?，F(xiàn)代行政權(quán)的膨脹化、技術(shù)化之特征使得原有立法機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)遲緩與飛速發(fā)展的行政管理實(shí)踐之間不可避免地發(fā)生了矛盾,而解決這一矛盾的出路就是行政機(jī)關(guān)通過議會(huì)的授權(quán)獲得了相應(yīng)的立法權(quán),此即所謂的授權(quán)立法或稱行政立法。這樣行政機(jī)關(guān)原來的只能依照議會(huì)所立之法行事的機(jī)械的依法行政,就發(fā)展為也能依據(jù)自己的立法行政。在現(xiàn)代社會(huì)“不承認(rèn)行政立法就意味著把當(dāng)事人置于無權(quán)利保護(hù)的境地。”[6]那么,授權(quán)立法不是與法律保留原則矛盾嗎?其實(shí),現(xiàn)代行政法治解決這一矛盾的出路是通過區(qū)分絕對(duì)的法律保留與相對(duì)的法律保留事項(xiàng)來實(shí)現(xiàn)的。

第一,絕對(duì)的法律保留。法律保留原則要求某些事項(xiàng)只能由議會(huì)法律規(guī)定,任何行政機(jī)關(guān)絕對(duì)不可涉及,即國(guó)會(huì)保留或者稱之為絕對(duì)保留,這是法律保留的核心?，F(xiàn)代各國(guó)一般都強(qiáng)調(diào)在影響到公民、法人或其他組織的基本權(quán)利時(shí),必須由議會(huì)制定的法律予以規(guī)定,行政機(jī)關(guān)在任何情況下都不能染指,并將這一規(guī)則通過憲法或者其他憲法性法律予以確認(rèn)。

第二,相對(duì)的法律保留。相對(duì)法律保留是通過授權(quán)立法來完成的。某些可以由特定行政機(jī)關(guān)立法的事項(xiàng),事先也必須有議會(huì)的授權(quán),即相對(duì)法律保留;另外,對(duì)法律尚未作出規(guī)定而又不屬于法律保留的事項(xiàng),也屬于相對(duì)的法律保留,默許行政機(jī)關(guān)可以立法,不過,在行政機(jī)關(guān)對(duì)其作了規(guī)定后,一旦有了法律的規(guī)定,則必須立即對(duì)行政立法進(jìn)行廢、改、立,以求得與法律的一致。

通過以上這些途徑使得行政立法始終處于議會(huì)的監(jiān)控之下。因此,行政立法行為的性質(zhì)雖然有別于具體行政行為,但是歸根到底仍然是執(zhí)行性質(zhì)的行政行為,而不是獨(dú)立自主的立法行為。從而維護(hù)憲政分權(quán)原理,維護(hù)人民代表的立法權(quán)力,維護(hù)公民的基本權(quán)利,維護(hù)法制的統(tǒng)一。

(三)絕對(duì)法律保留構(gòu)成授權(quán)立法的界限

依據(jù)憲政分權(quán)原理,立法權(quán)只能有立法機(jī)關(guān)專門行使,但隨著羅斯福新政以來,政府日益干預(yù)社會(huì)生活,守夜人國(guó)家轉(zhuǎn)變成福利國(guó)家,行政職能不斷擴(kuò)張,授權(quán)立法變得不可避免。授權(quán)立法既有長(zhǎng)處,也有危險(xiǎn)。它能節(jié)省議會(huì)的時(shí)間,適用于那些要依靠專家意見解決的技術(shù)性問題。對(duì)于那些由于初具可能性而其全部后果無法預(yù)見的改革方案,它可能是必不可少的。英國(guó)部長(zhǎng)權(quán)力委員會(huì)的報(bào)告指出:“事實(shí)是,如果議會(huì)不愿意授予立法權(quán),議會(huì)就無法通過近代公眾輿論所要求的大量的立法?！盵7]

濰北凹陷主要發(fā)育4種成藏模式：近源自生自儲(chǔ)成藏模式，近源下生上儲(chǔ)成藏模式，遠(yuǎn)源階梯狀輸導(dǎo)成藏模式和新生古儲(chǔ)成藏模式（圖4）。

授權(quán)立法的危險(xiǎn)在于它構(gòu)成對(duì)分權(quán)原則某種程度的破壞,可能威脅到憲政體制,損害公民的基本權(quán)利。授權(quán)立法的出現(xiàn)是以憲政分權(quán)原則為其基本前提的,但是,授權(quán)立法本身又是對(duì)分權(quán)原則的反動(dòng)。議會(huì)將其所享有的部分立法權(quán)授予行政部門,這樣行政部門既執(zhí)行法律,又制定法律規(guī)范,將立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)集于一身,因而導(dǎo)致了行政集權(quán),也使得政府權(quán)力的中心由民選的議會(huì)向行政部門轉(zhuǎn)移,危害權(quán)力分立的憲政體制。20世紀(jì)以前,美國(guó)的憲政體制還被學(xué)者描述為“議會(huì)制政府”,到了20世紀(jì)30年代以后,人們將美國(guó)政府改稱為“總統(tǒng)制政府”,總統(tǒng)的權(quán)力不斷擴(kuò)張,“最直接和最明顯地與從議會(huì)制政府到總統(tǒng)制政府有關(guān)的因素是自愿自覺地把立法權(quán)力賦予總統(tǒng),從而也就是賦予行政機(jī)構(gòu)。我把這一過程稱為‘立法滅絕’”[8]過程。而且,由于行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,而制定行政法規(guī),由于數(shù)量太多、時(shí)效性等原因而往往起草輕率,討論、通過、公布等程序簡(jiǎn)單,往往造成在行政首長(zhǎng)的授意下快速制定或修改,所以行政首長(zhǎng)的意志在行政管理體制的作用下往往左右著立法工作,甚至出現(xiàn)不民主的專橫立法。在這種情況下,打著法制旗號(hào)的新的專制主義難免會(huì)出現(xiàn)。

而且,授權(quán)立法由于立法主體的多元化,必然影響法制的統(tǒng)一性。另外,基于行政部門政策的多變性也很難保證法規(guī)的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。授權(quán)立法還可能侵害公民的基本人權(quán)和自由。“二戰(zhàn)后,西方逐步走向一場(chǎng)新的‘議會(huì)民主危機(jī)’。這場(chǎng)危機(jī)的最顯著特征是‘立法機(jī)構(gòu)衰退,而行政機(jī)構(gòu)(權(quán)力)增長(zhǎng)’,這一發(fā)展所帶來的必然后果是公民政治參與權(quán)受到侵害,法治與人治的矛盾更加突出。這場(chǎng)危機(jī)60年代中期進(jìn)一步加深,隨著時(shí)間的推移,公民要求改變政治現(xiàn)狀的心理越來越強(qiáng)烈?！盵9]西方各國(guó)政府經(jīng)議會(huì)授權(quán)而制定的行政法規(guī)泛濫,深入社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域,以致限制了人民的基本權(quán)利和自由。

因此,為了維護(hù)民主憲政體制,為了保障公民的基本權(quán)利,必須對(duì)授權(quán)立法加以限制,這就是絕對(duì)的法律保留的功能。即對(duì)有關(guān)公民的基本人權(quán)的事項(xiàng),規(guī)定只能由立法機(jī)關(guān)制定法律,且立法權(quán)不可轉(zhuǎn)讓給行政機(jī)關(guān)。

所以,雖然現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)通過授權(quán)立法取得了行政立法權(quán),但授權(quán)立法本身也是有限制的,即絕對(duì)保留事項(xiàng)不在授權(quán)立法之列,它是國(guó)會(huì)的應(yīng)有立法義務(wù),國(guó)會(huì)不得怠于行使該項(xiàng)保留權(quán)力而將它授予行政部門。因此,即使授予,亦屬無效。

三、房屋征收立法屬于絕對(duì)法律保留事項(xiàng)

法律保留本質(zhì)上決定著立法權(quán)與行政權(quán)的界限,從而也決定著行政自主性的大小。行政權(quán)在我國(guó)的權(quán)力體制中歷來獨(dú)大,而且行政活動(dòng)往往重視“效率”、“政績(jī)”而忽視“合法性”的拘束,立法權(quán)雖然在法律上高于行政權(quán),但我國(guó)立法權(quán)往往主動(dòng)讓位,把自己的重要立法權(quán)其實(shí)也是對(duì)國(guó)民的責(zé)任通過授權(quán)立法讓位給作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的政府,使其自己為自己立法,而法律保留構(gòu)成對(duì)授權(quán)立法的約束。

(一)我國(guó)的法律保留與授權(quán)立法

我國(guó)憲法、行政許可法、行政處罰法等法律都規(guī)定了法律保留,但集中體現(xiàn)在立法法的規(guī)定中。那么,人大常委會(huì)到底有沒有權(quán)力授權(quán)國(guó)務(wù)院制定房屋征收條例呢?我們來看《立法法》有關(guān)法律保留的規(guī)定:

《立法法》(2000年)第8條規(guī)定:下列事項(xiàng)只能制定法律:

(一)國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng);

(二)各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán);

(三)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度;

(四)犯罪和刑罰;

(五)對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰;

(六)對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收;

(七)民事基本制度;

(八)基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度;

(九)訴訟和仲裁制度;

(十)必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。

立法法第8條規(guī)定了10項(xiàng)法律保留的事項(xiàng),這些都是涉及公民基本權(quán)利、國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力和司法制度等重大事項(xiàng)。私人房屋的征收屬于其中第(六)項(xiàng),只能制定法律,也就是說不可以制定行政法規(guī),可見立法法對(duì)私人所有權(quán)立法的重視。也許有人會(huì)說,你斷章取義,沒有看接下來的第9條的授權(quán)立法。不錯(cuò),還要看第9條:

第9條補(bǔ)充規(guī)定:本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的,全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定,授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要,對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī),但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。

立法的魅力和狡計(jì)總是在但書,法律通常有例外規(guī)定,以應(yīng)付各種非常情況。第8條是原則,第9條卻開了口子。依據(jù)第9條,通過授權(quán)立法措施規(guī)定了法律保留的例外,人大常委會(huì)可以將本應(yīng)該由自己制定法律的部分事項(xiàng)立法權(quán)授予國(guó)務(wù)院;但開口的同時(shí),又規(guī)定了法律保留的例外之例外,也就是絕對(duì)的法律保留,即第(四)、(五)、(九)項(xiàng)只能制定法律,也就是絕對(duì)的法律保留。第(六)項(xiàng)不在絕對(duì)法律保留之列,因此,人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定房屋征收法規(guī)是合乎立法法的。

(二)房地產(chǎn)管理法的授權(quán)規(guī)定合乎立法法并沒有消除其與物權(quán)法及憲法的沖突

但是,必須指出,房地產(chǎn)管理法的授權(quán)規(guī)定合乎立法法并沒有消除其與物權(quán)法的沖突,只是轉(zhuǎn)移了這種沖突,變成了立法法與物權(quán)法的沖突。物權(quán)法第42條規(guī)定了房屋征收的絕對(duì)法律保留,實(shí)際上已經(jīng)修改了立法法第9條的規(guī)定,即增加了一項(xiàng)法律保留例外之例外,但立法法未作相應(yīng)修改,因而與物權(quán)法構(gòu)成沖突。

立法法的這條規(guī)定不僅與物權(quán)法相沖突,也同樣涉嫌違憲。憲法修改后,規(guī)定了私有財(cái)產(chǎn)征收的絕對(duì)法律保留,而立法法未作相應(yīng)修改,故該條款與憲法相抵觸,已涉嫌違憲。

立法法與物權(quán)法都是全國(guó)人大制定的法律,其效力等級(jí)相同,因此,依據(jù)特別法優(yōu)于一般法或新法優(yōu)于舊法,房屋征收立法應(yīng)以物權(quán)法的規(guī)定為準(zhǔn),即應(yīng)該制定法律而不是行政法規(guī)。所以,立法法不能消除房地產(chǎn)管理法與物權(quán)法的沖突,更不用說其與憲法的沖突。

在憲法修正和物權(quán)法出臺(tái)后,立法法的法律保留例外之例外應(yīng)該增加第(六)項(xiàng)——對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收,才能消除其與物權(quán)法及憲法的沖突。新法的出臺(tái)往往與舊法構(gòu)成沖突,特別是在憲法修改后,有關(guān)立法包括立法法都應(yīng)該做相應(yīng)修改,以減少法律沖突維護(hù)法制統(tǒng)一。

從憲法修改和物權(quán)法出臺(tái)的立法目的來看,也是旨在加強(qiáng)對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù),因而要求制定征收法律。近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和法律的進(jìn)步,人權(quán)意識(shí)得到加強(qiáng),憲法作了重要修改,規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是人權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容,故國(guó)家“保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”。物權(quán)法的出臺(tái),也正是在這種社會(huì)背景下因應(yīng)憲法的修改而隆重推出的一部保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要法律。憲法和物權(quán)法在保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的同時(shí),也要平衡私有財(cái)產(chǎn)與公共利益的關(guān)系,一方面規(guī)定為了公共利益的需要可以征收私有財(cái)產(chǎn),另一方面又嚴(yán)格限制公益征收的條件?？紤]到政府作為征收當(dāng)事人,自己為自己立法是不適宜的,所以意在通過國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定法律來界定公共利益的范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征收程序,以防止政府濫用其權(quán)力,借口公共利益侵犯合法的私有財(cái)產(chǎn)。因此,房屋征收的絕對(duì)法律保留是符合憲法修改和物權(quán)法出臺(tái)的立法目的的。

綜上所述,房屋征收立法屬于絕對(duì)法律保留項(xiàng)目,應(yīng)該由人大或常委會(huì)制定法律,授權(quán)立法不能違背絕對(duì)法律保留,常委會(huì)無權(quán)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定房屋征收行政法規(guī)。房地產(chǎn)管理法的授權(quán)規(guī)定與物權(quán)法及憲法的規(guī)定相抵觸,依據(jù)法理實(shí)屬無效,應(yīng)該由人大常委會(huì)自己加以修改或人大予以撤銷。

四、關(guān)于城市房屋征收的立法建議

新條例的制定目的是好的,雖然還有爭(zhēng)議,但大體解決了舊條例與物權(quán)法及憲法的實(shí)體沖突。首先明確界定了公共利益的范圍限于七種情形,其次明確了征收補(bǔ)償是拆遷的前置程序,其次明確規(guī)定補(bǔ)償金不得低于征收時(shí)市價(jià),再次規(guī)定了商業(yè)拆遷不得強(qiáng)拆等等。所有這些規(guī)定,意在限制公權(quán)力的濫用,保護(hù)被征收人的合法權(quán)益,因而與物權(quán)法及憲法的精神基本一致。但是,實(shí)體沖突的消除并沒有解決形式的沖突。新條例的制定權(quán)依據(jù)仍然存在沖突。

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見稿)》第一條:為了規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng),維護(hù)公共利益,保障被征收人的合法權(quán)益,根據(jù)《物權(quán)法》和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法〉的決定》,制定本條例。

新條例的制定依據(jù)恰恰是《物權(quán)法》和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法〉的決定》(即前述房地產(chǎn)管理法第6條),正如我們前面的分析,這兩者是沖突的,而且《決定》的授權(quán)涉嫌違憲,故該《決定》授予國(guó)務(wù)院的新條例制定權(quán)是無效的。因此,新條例將難以取得準(zhǔn)生證,新條例產(chǎn)生之后,仍然會(huì)面臨違憲質(zhì)疑。雖然新條例起草內(nèi)容較之舊條例有了很大進(jìn)步,但我們不難想象,由于各方利益攸關(guān),由于政府既是征收人又是土地所有者,土地開發(fā)升值又依靠開發(fā)商,政府與開發(fā)商利益的捆綁而與民分利從根本上決定了難以消除拆遷沖突,將來難免會(huì)再次上演被征收人拿物權(quán)法當(dāng)護(hù)身符與新條例對(duì)抗,重新引發(fā)法律沖突。

變通的做法是:人大常委會(huì)修改上述《決定》收回授權(quán),由國(guó)務(wù)院向人大常委會(huì)提出房屋征收與補(bǔ)償法律案,由人大常委會(huì)審議通過,上升為國(guó)家意志即法律,然后再由國(guó)務(wù)院根據(jù)法律實(shí)施的社會(huì)效果,制定實(shí)施條例加以細(xì)化和完善,這樣才能消除有關(guān)立法沖突。因此,當(dāng)前要做的是盡快制定法律,而不是急于推出新條例。那么,法律出臺(tái)之前如何應(yīng)付時(shí)勢(shì)的需要?舊條例雖然涉嫌違憲,但還未被有權(quán)機(jī)關(guān)宣布違憲,未被撤銷或廢除,因此從立法程序上看,還是暫時(shí)有效的。

總之,當(dāng)前拆遷沖突的矛頭直指政府,首先是作為利益當(dāng)事人的地方政府,然后指向中央政府的拆遷條例,嚴(yán)重影響政府和群眾的關(guān)系。拆遷沖突已由社會(huì)沖突引向立法沖突,演變成《拆遷條例》與《物權(quán)法》的沖突,房屋征收立法事關(guān)公共利益與私權(quán)保護(hù),屬于重大立法事項(xiàng),于理于法都應(yīng)該制定法律來加以規(guī)范。因此國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)適當(dāng)回避而由人大常委會(huì)出面通過民主程序制定法律,國(guó)務(wù)院執(zhí)行法律,能夠有效化解房屋拆遷的社會(huì)沖突與立法沖突,化解拆遷沖突的司法困境,建設(shè)和諧社會(huì)和法治社會(huì),維護(hù)法制的統(tǒng)一。

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(責(zé)任編輯:木 秦)

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1672-1071(2010)05-0091-06

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黃輝明(1968-),男,安徽安慶人,江蘇省行政學(xué)院法政部講師,法學(xué)博士,主要研究法理學(xué)與憲政、民法。