戰(zhàn)略環(huán)境影響評價與長株潭“兩型社會”建設

楊成湘

（中南大學商學院，湖南 長沙 410083）

戰(zhàn)略環(huán)境影響評價與長株潭“兩型社會”建設

楊成湘

（中南大學商學院，湖南 長沙 410083）

長株潭城市群作為國家建設“兩型社會”的宏大的改革試驗場，肩負著實踐國家政策的示范和引領重任。戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是 “從源頭和過程控制”戰(zhàn)略思想的集中體現(xiàn)，是長株潭“兩型社會”建設必須利用好的手段和必須抓住的機遇。長株潭推行戰(zhàn)略環(huán)評有其特殊性，同時也面臨著很多的困難。為了推行長株潭城市群的戰(zhàn)略環(huán)評，特提出了具體措施。

戰(zhàn)略環(huán)境影響評價；長株潭；“兩型社會”

Abstract:As the important reform-base of the construction of Chinese two-oriented society,Chang-zhu-tan urban group is a demonstration of practice，and plays an important role in the construction.Strategic environment assessment(SEA)is the intensively expression of the strategic thinking——“to control it from the source and process”,and is a good method to construct Chang-zhu-tan two-oriented society.In the process of construction Chang-zhu-tan two-oriented society,we have many difficulties to solve.To carry out the strategic environment assessment of Chang-zhu-tan urban group,this paper puts forward some concrete suggestions.

Key words:strategic environment assessment;Chang-zhu-tan;two-oriented society

2007年12月14日，經(jīng)國務院同意，國家發(fā)改委正式下文批準，湖南省長沙市、株州市、湘潭市（以下簡稱長株潭）成為“全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)”。這是國家大力促進中部崛起的重大戰(zhàn)略舉措，也是長株潭城市群發(fā)展和湖南富民強省前所未有的重大機遇。所謂“兩型社會”是指 “資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”。資源節(jié)約型社會是指整個社會經(jīng)濟建立在節(jié)約資源的基礎上，建設節(jié)約型社會的核心是節(jié)約資源。環(huán)境友好型社會是一種人與自然和諧共生的社會形態(tài)，其核心內(nèi)涵是人類的生產(chǎn)和消費活動與自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

1 戰(zhàn)略環(huán)評的由來及其內(nèi)涵

1969年美國通過《國家環(huán)境政策法》，首次確立了環(huán)境影響評價（Environmental Impact Assessment，EIA）制度，提出“在對人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的每一項建議或立法建議報告和其他重大聯(lián)邦行動中，均應由負責官員提供關于該行動可能產(chǎn)生的環(huán)境影響說明”。 20世紀70年代中期，歐美其他國家開始將環(huán)境影響評價的應用擴展到戰(zhàn)略層次；80年代末，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價（Strategic Environmental Assessment,SEA）開始被全世界廣泛接受，新的環(huán)境影響評價體系逐漸形成。我國在2003年9月1日開始實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中正式確定了戰(zhàn)略環(huán)評的地位。然而對于究竟什么是戰(zhàn)略環(huán)評，國際上迄今尚未達成共識。學者們分別從不同視角給出不同定義，這些不同的定義實際上關乎SEA的理論內(nèi)涵和實踐導向。根據(jù)Noblel的解釋，SEA是為達到某種目標或目的所采用的各種方法、途徑的選擇，即SEA需對可達到目標的各種方法或途徑進行環(huán)境影響評價，而不是對已確定的某一種方法進行環(huán)評，因此，SEA在評價對象層次、評價的方法、深度等均有所不同，SEA注重方案的選擇和早期的介入［1］。 Sadler、Verheem 等國外學者則指出，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價可定義為“對政策、計劃或規(guī)劃提案的環(huán)境后果實施評價的系統(tǒng)過程，其目的在于，在決策的最早最佳階段，確保既考慮它們的經(jīng)濟和社會后果，同時也考慮它們的環(huán)境后果?！保?］英國曼徹斯特大學環(huán)境影響評價中心的學者Riki Therivel等給出的一個經(jīng)典性的定義：戰(zhàn)略環(huán)境評價是指 “對政策（Policy）、計劃（Plan）、規(guī)劃（Program）及其替代方案的環(huán)境影響進行規(guī)范的、系統(tǒng)的、綜合的評價過程，包括根據(jù)評價結果提交的書面報告和把評價結果應用于決策中”［3］。我國學者尚金城、包存寬指出：戰(zhàn)略環(huán)境評價是“對一項戰(zhàn)略，具體包括法律、政策、計劃、規(guī)劃，以及戰(zhàn)略替代方案的環(huán)境影響進行正式、系統(tǒng)和綜合的評價過程，目的是通過SEA消除或者降低因戰(zhàn)略失效造成的環(huán)境影響，從源頭上控制環(huán)境問題的產(chǎn)生。”［4］我國戰(zhàn)略環(huán)評的積極推動者潘岳給出了一個比較公認的定義：所謂戰(zhàn)略環(huán)評，是 “從源頭和過程控制”戰(zhàn)略思想的集中體現(xiàn)，既是對政策、法規(guī)、規(guī)劃、計劃中的資源環(huán)境承載能力進行深入的分析預測和科學評價，也是采取預防措施或者其他補救措施，從源頭上控制環(huán)境污染［5］。可以說，戰(zhàn)略環(huán)評是人類在真正意義上以積極主動的姿態(tài)，對自身大規(guī)模開發(fā)活動進行事先預測和評價，為決策提供更具宏觀性、全局性、前瞻性的科學依據(jù)。

2 長株潭“兩型社會”建設中推行戰(zhàn)略環(huán)評的必要性和特殊性

2.1 長株潭“兩型社會”建設中推行戰(zhàn)略環(huán)評的必要性

（1）戰(zhàn)略環(huán)評是長株潭“兩型社會”建設中規(guī)避環(huán)境風險的根本手段。過去，我們在制定重大宏觀經(jīng)濟決策時很少考慮隨之可能產(chǎn)生的環(huán)境后果，以至于在執(zhí)行的過程中導致了大面積的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，至今積重難返、遺患無窮［6］。長株潭城市群在發(fā)展的過程中也產(chǎn)生了類似的問題。項目環(huán)評制度的執(zhí)行對控制環(huán)境污染所產(chǎn)生的作用是顯而易見的，但是項目環(huán)評只處于整個決策鏈（戰(zhàn)略、政策、計劃、規(guī)劃等）的末端，所以它只能補救小范圍的環(huán)境損害，并不能影響最初的決策和布局，因而無法從源頭上保護環(huán)境，更不能解決開發(fā)建設活動中產(chǎn)生的宏觀影響、間接影響和累積影響。戰(zhàn)略環(huán)評同“一事一議”式的項目環(huán)評的不同之處在于，前者具有更宏觀的視野，具有鮮明的前瞻性和全局性，以制度性的方法和具有普遍約束力的效力，把環(huán)境因素提升到整個決策鏈的前端來加以考量，從“源頭的源頭”消除環(huán)境污染［6］。

（2）戰(zhàn)略環(huán)評是長株潭“兩型社會”又好又快發(fā)展的重要保證。長株潭城市群人口眾多，資源相對貧乏，生態(tài)環(huán)境較為脆弱。作為國家老工業(yè)基地，長株潭城市群工業(yè)結構以重工業(yè)為主，鋼鐵、有色、化工等資源消耗大、排污量大的產(chǎn)業(yè)比重偏高。若繼續(xù)沿用高投入、高消耗、高污染的粗放型發(fā)展模式，現(xiàn)有資源和能源將無法滿足經(jīng)濟發(fā)展的需求，生態(tài)環(huán)境也無法承受。開展長株潭戰(zhàn)略環(huán)評，其目的是以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經(jīng)濟社會發(fā)展全局，通過對產(chǎn)業(yè)結構、經(jīng)濟規(guī)模與生態(tài)環(huán)境承載力、環(huán)境容量、資源消耗等方面的關系進行綜合分析和科學評估，客觀分析城市群綜合試驗改革建設規(guī)劃的可行性和可支撐性，從宏觀的角度進一步優(yōu)化經(jīng)濟結構，促進產(chǎn)業(yè)結構升級，推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，合理開發(fā)利用資源，保護生態(tài)環(huán)境。推進戰(zhàn)略環(huán)評，合理、科學、統(tǒng)籌解決好發(fā)展與環(huán)境資源問題，是保證城市群按照“兩型社會”建設要求又好又快發(fā)展的重要保證。

（3）長株潭“兩型社會”建設中推行戰(zhàn)略環(huán)評是適應全國環(huán)評工作形勢的需要。自從2003年《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》實施以來，我國已經(jīng)開展了一系列的戰(zhàn)略環(huán)評工作。2006年6月，我國首個省級行政區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評——內(nèi)蒙古自治區(qū)“十一五”規(guī)劃綱要戰(zhàn)略環(huán)評——通過國家環(huán)?？偩值脑u審。同年8月，我國首個城市總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)評——武漢市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年總體規(guī)劃綱要戰(zhàn)略環(huán)評——通過專家評審。為了進一步推進戰(zhàn)略環(huán)評，2007年6月22日國家環(huán)?？偩纸M建了由16名院士與23名教授組成的戰(zhàn)略環(huán)評專家咨詢委員會。天津市、上海市、河北省、山東省等許多省市出臺了多項地方性的規(guī)章制度，有力地推動了戰(zhàn)略環(huán)評的實施。2009年4月，德陽成為西南地區(qū)首個完成戰(zhàn)略環(huán)評試點的城市?？梢哉f，從國家到地方，從東部到西部，戰(zhàn)略環(huán)評工作已經(jīng)全面鋪開。作為國家建設“兩型社會”改革試驗場的長株潭城市群就更應該跟上時代步伐，適應全國環(huán)境影響評價工作形勢的需要，積極開展戰(zhàn)略環(huán)評。

2.2 長株潭“兩型社會”建設中推行戰(zhàn)略環(huán)評的特殊性

長株潭推行戰(zhàn)略環(huán)評是在 “全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)”背景下進行的，因而它與一般意義上的戰(zhàn)略環(huán)評相比而言具有特殊性，這主要體現(xiàn)在：

（1）環(huán)評要求更高。國家布局在長株潭開展“兩型社會”試驗，就是希望長株潭在保持較快發(fā)展速度的同時，通過體制機制創(chuàng)新，避免走傳統(tǒng)的工業(yè)化、城市化老路，就是希望長株潭加快改革創(chuàng)新力度，率先探索出具有全國示范意義和借鑒價值的新體制機制，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)［7］。長株潭作為國家建設“兩型社會”的改革試驗場，積極推行戰(zhàn)略環(huán)評顯然具有特殊的示范和帶動作用，環(huán)評效果和要求自然也將更高。

（2）環(huán)評難度更大。戰(zhàn)略環(huán)評本身就是對人們經(jīng)濟行為的重新調(diào)整，是對社會資源的再分配，其將引發(fā)的利益沖突是在所難免的，而長株潭“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區(qū)與國家此前批復的上海浦東、天津濱海新區(qū)不同，也與重慶、成都等西部試驗區(qū)不同，它將不再享有更多的政策優(yōu)惠和資金投入。長株潭目前處于工業(yè)化中期的初始階段，正處于快速成長期，量能擴張壓力很大。因此，在長株潭“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區(qū)開展戰(zhàn)略環(huán)評所面臨的資金壓力和利益沖突將更大，難度也將更大。

（3）環(huán)評重點更集中。在一定意義上來說，戰(zhàn)略環(huán)評相當于長株潭“兩型社會”建設的“過濾器”，就是要將那些不符合“兩型社會”建設要求的政策、計劃、規(guī)劃等過濾掉，而將那些符合“兩型社會”建設要求的加以保留并發(fā)展起來，從而推動“兩型社會”建設的健康穩(wěn)定發(fā)展。所以，與一般地區(qū)的戰(zhàn)略環(huán)評相比而言，長株潭“兩型社會”建設中的戰(zhàn)略環(huán)評將更多地集中在戰(zhàn)略定位、產(chǎn)業(yè)結構、主體功能規(guī)劃、循環(huán)經(jīng)濟等方面。

3 長株潭“兩型社會”建設中推行戰(zhàn)略環(huán)評的困難

長株潭雖然已經(jīng)開展了一系列環(huán)境評價工作，但評價對象層次很低，評價范圍很窄，僅集中在項目環(huán)評方面。對于在更大范圍、更高層次上進行生態(tài)環(huán)境承載力分析，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和優(yōu)化升級，環(huán)境容量和總量控制，跨區(qū)域協(xié)調(diào)解決環(huán)境問題等還沒有實行環(huán)境影響評價，即長株潭的戰(zhàn)略環(huán)評工作還沒有真正展開。

3.1 利益和觀念沖突的壓力

戰(zhàn)略環(huán)評所關注的是宏觀利益、全局利益和長遠利益，這往往容易同微觀利益、地方利益和短期利益發(fā)生沖突，從而導致很多部門對這項工作不支持，并以種種理由來逃避戰(zhàn)略環(huán)評的責任。同時，當今社會是個價值多元化的社會，各種不同價值觀念相互沖突和碰撞，共同作用于經(jīng)濟社會發(fā)展。當前，經(jīng)濟價值觀和生態(tài)價值觀的沖突，就是制約戰(zhàn)略環(huán)評工作順利推進的重大障礙。以經(jīng)濟發(fā)展為中心的經(jīng)濟價值觀有著經(jīng)濟增長至上的偏好，而以人與自然和諧相處為中心的生態(tài)價值觀則注重處理好經(jīng)濟發(fā)展與資源利用和生態(tài)保護之間的關系，努力實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。我們的發(fā)展一直是“重經(jīng)濟、輕環(huán)?！保?jīng)濟價值觀長期處于強勢地位，“GDP崇拜”等觀念仍廣泛存在。這種觀念，將嚴重制約長株潭戰(zhàn)略環(huán)評工作的推行。

3.2 戰(zhàn)略環(huán)評理論和技術方法的不足

與項目環(huán)評相比，戰(zhàn)略環(huán)評更接近于決策，所以它所面對的是一個高度復雜的不確定性系統(tǒng)。國內(nèi)外理論研究的重點主要限于戰(zhàn)略環(huán)評框架內(nèi)，基礎性研究較少，都沒有明確將不同類型的規(guī)劃作為評價的對象。同時，開展戰(zhàn)略環(huán)評的方法體系尚不完善。與傳統(tǒng)的項目環(huán)評相比，戰(zhàn)略環(huán)評中難以進行定量分析。目前是以定性方法為主，實用的定量評價方法還很不成熟。

3.3 戰(zhàn)略環(huán)評人才的缺乏

環(huán)保部門是個專業(yè)性很強的部門，環(huán)境影響評價工作是一項技術性、專業(yè)性很強的工作。接近于決策層次的戰(zhàn)略環(huán)評對人才的能力和素質(zhì)有更高的要求。但是，現(xiàn)在環(huán)境保護部門的人員結構卻很難適應這種要求。在環(huán)境保護部門的人員安置和錄用上，考慮更多的是關系需要，而非專業(yè)需要。這樣一來，一方面，專業(yè)人才如果沒社會背景，很難進入環(huán)保部門，即使進了通常也是其下屬企事業(yè)單位；另一方面，一些有社會背景的非專業(yè)人員卻被安排進了環(huán)保部門［8］。環(huán)保人才的缺乏，特別是戰(zhàn)略環(huán)評人才的缺乏，將嚴重阻礙長株潭戰(zhàn)略環(huán)評工作的順利開展。

4 積極推行長株潭“兩型社會”建設中的戰(zhàn)略環(huán)評

4.1 長株潭“兩型社會”建設中推行戰(zhàn)略環(huán)評的任務

（1）長株潭戰(zhàn)略環(huán)評的對象。戰(zhàn)略環(huán)評的對象應立足于2008年12月國務院批復的 《長株潭城市群“兩型社會”建設改革試驗總體方案》和《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》，并結合相關國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃等。

（2）長株潭戰(zhàn)略環(huán)評的范圍。評價范圍以長株潭城市群為主，兼顧岳陽、衡陽、常德、益陽、婁底等市（以下簡稱“3+5”城市群帶）。具體時間是：近期到“十二五規(guī)劃”的開局之年（2011年），遠期到完成“兩型社會”建設綜合配套改革主要任務的2020年。

（3）長株潭戰(zhàn)略環(huán)評的重點。一是生態(tài)環(huán)境承載力分析，開展戰(zhàn)略環(huán)評就要分析土地資源、能源和水資源對長株潭未來社會經(jīng)濟發(fā)展的可支撐性，并綜合分析評估長株潭的發(fā)展是否與環(huán)境資源相協(xié)調(diào)。二是核心區(qū)域空間規(guī)劃和“3+5”城市群帶在環(huán)境保護方面的協(xié)調(diào)性，在分析長株潭生態(tài)環(huán)境承載力的基礎上，分析區(qū)域發(fā)展的生態(tài)適宜性，實行分類開發(fā)，對長株潭城市群核心區(qū)進行環(huán)境影響評價。同時，從長株潭與周邊岳陽、衡陽、常德、益陽、婁底等市協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟一體化視角出發(fā),分析長株潭發(fā)展戰(zhàn)略與周邊五市在環(huán)境保護方面的協(xié)調(diào)性。三是環(huán)境容量和總量控制，科學確定主要污染物的環(huán)境容量，預測環(huán)境空氣質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量等環(huán)境要素發(fā)展變化趨勢，并提出合理的污染物排放總量控制方案。四是循環(huán)經(jīng)濟評價，分析評價長株潭單位產(chǎn)值的能耗、資源消耗、污染物排放量以及主導產(chǎn)業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟水平［9］。五是以“兩型”為主導的產(chǎn)業(yè)支撐工程發(fā)展戰(zhàn)略分析，分析長株潭經(jīng)濟結構調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的發(fā)展方向，建立以 “兩型”為主導的新型產(chǎn)業(yè)體系。

4.2 長株潭“兩型社會”建設中推行戰(zhàn)略環(huán)評的措施

（1）貫徹落實科學發(fā)展觀，加強環(huán)評體制機制建設。科學發(fā)展觀的提出，為我們消除利益沖突，推進戰(zhàn)略環(huán)評，加強環(huán)境保護工作，提供了正確的思想指導。在科學發(fā)展觀的指導下，實現(xiàn)從注重部門利益、短期利益向注重全局利益、長遠利益轉(zhuǎn)變，從重經(jīng)濟增長輕環(huán)境保護向保護環(huán)境與經(jīng)濟增長并重轉(zhuǎn)變，從環(huán)境保護滯后于經(jīng)濟發(fā)展向環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展同步的轉(zhuǎn)變，這是發(fā)展之必需，是推進我國戰(zhàn)略環(huán)評工作的關鍵所在［8］。這就要求我們在科學發(fā)展觀的指導下，加強體制機制建設：第一、建立健全部門聯(lián)動機制，加強各部門之間的協(xié)調(diào)與合作，建議成立長株潭環(huán)保委員會，副廳（局）級機構，隸屬于湖南省環(huán)保局，在業(yè)務上實行省環(huán)保局和長株潭“兩型辦”的雙重管理，集中力量抓好長株潭城市群的環(huán)保工作；第二、創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護體制機制，推動環(huán)境稅、生態(tài)補償、主要污染物排污權交易、綠色保險、環(huán)保信貸、環(huán)保監(jiān)控等環(huán)保經(jīng)濟政策在長株潭城市群的先行先試，逐步建立起湘江流域綜合治理體制機制、區(qū)域性生態(tài)環(huán)境補償機制和城市群環(huán)境治理一體化體制機制，促進城市群內(nèi)“保護—開發(fā)—補償”的良性循環(huán)。

（2）加強人才隊伍建設，推進戰(zhàn)略環(huán)評理論和技術方法創(chuàng)新。加強環(huán)保專業(yè)技術人才隊伍建設，培養(yǎng)和造就一支高素質(zhì)人才隊伍，是長株潭“兩型社會”建設中推行戰(zhàn)略環(huán)評的迫切需要。要把握環(huán)保人才工作的正確方向，調(diào)動一切積極因素，不拘一格選拔錄用一批政治素質(zhì)高、專業(yè)素養(yǎng)好、綜合能力強的復合型環(huán)保人才；要堅持學歷教育與職業(yè)教育并重、長期培訓與短期培訓并重的原則，不斷改進培訓方式，建立終生教育制度。同時，要從政策、法規(guī)、規(guī)劃、計劃等不同層次，從生態(tài)環(huán)境承載力到產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級等不同方面進行研究，建立系統(tǒng)的戰(zhàn)略環(huán)評理論體系；在環(huán)評技術方法上要有突破和創(chuàng)新，在完善定性評價方法的同時，要重點加強定量評價方法的創(chuàng)新，加大層次分析法等數(shù)學方法的應用和推廣。

（3）從資源節(jié)約、環(huán)境友好的角度審視長株潭城市群的戰(zhàn)略定位及其發(fā)展規(guī)模。長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃（2008—2020年）指出長株潭城市群的戰(zhàn)略定位是:全國“兩型”社會建設的示范區(qū)，中部崛起的重要增長極，全省新型城市化、新型工業(yè)化和新農(nóng)村建設的引領區(qū)、具有國際品質(zhì)的現(xiàn)代化生態(tài)型城市群。到2010年，試驗區(qū)建設全面啟動。到2015年，試驗區(qū)建設縱深推進，人均CDP達到6.7萬元，總?cè)丝?600萬人，城市化水平高于70%，單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗比2007年降低35%，城市空氣質(zhì)量達標率93%以上，飲用水源達標率為98%、水功能區(qū)水質(zhì)達標率為95%，主要污染物排放量大幅削減。到2020年，“兩型”社會建設綜合配套改革主要任務基本完成，地區(qū)人均GDP達到11萬元，三市總?cè)丝?800萬人，城市化水平80%以上。長株潭城市群的發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境影響評價將分析該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境承載能力，從戰(zhàn)略層次和資源節(jié)約、環(huán)境友好的角度審視長株潭城市群戰(zhàn)略定位及發(fā)展規(guī)模的合理性和可行性，并對長株潭城市群的發(fā)展方向進行優(yōu)化調(diào)控［9］。

（4）從全局角度出發(fā)對長株潭城市群核心區(qū)的主體功能區(qū)進行合理規(guī)劃和環(huán)境影響評價。搞好主體功能區(qū)規(guī)劃，并進行環(huán)境影響評價，是推進長株潭“兩型社會”配套改革試驗區(qū)建設的有效途徑。長株潭城市群核心區(qū)的空間范圍涵蓋長沙、株洲、湘潭市區(qū)，望城縣全境，瀏陽市、醴陵市、韶山市、湘鄉(xiāng)市、寧鄉(xiāng)縣、長沙縣、株洲縣、湘潭縣、赫山區(qū)、云溪區(qū)、湘陰縣、淚羅市、屈原管理區(qū)的一部分，總面積8448.18平方公里。立足集約發(fā)展，長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃（2008—2020年）將長株潭城市群核心區(qū)劃分禁止開發(fā)地區(qū)、限制開發(fā)地區(qū)、優(yōu)化開發(fā)地區(qū)、重點開發(fā)地區(qū)四類功能區(qū)。長株潭城市群發(fā)展的戰(zhàn)略環(huán)境評價工作是將這四類功能區(qū)作為一個整體進行考慮，從全局高度進行環(huán)境影響評價。戰(zhàn)略環(huán)境評價將根據(jù)長株潭城市群核心區(qū)的資源環(huán)境承載能力、國土開發(fā)密度、未來發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩貙λ念愔黧w功能區(qū)進行合理評價和調(diào)整，并制定相應環(huán)境準入政策。這將有利于規(guī)范長株潭城市群核心區(qū)的空間開發(fā)秩序，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，保護區(qū)域生態(tài)功能［9］。 特別是要對限制開發(fā)地區(qū)、重點開發(fā)地區(qū)進行嚴格的環(huán)境影響評價。限制開發(fā)區(qū)分布在城市群組團之間，呈斑塊狀分布。該功能區(qū)資源環(huán)境承載力較弱，關系到城市群整體生態(tài)安全格局，同時由于受政績觀和地方利益的驅(qū)動，該類功能區(qū)往往容易因過度開發(fā)而導致生態(tài)破壞和環(huán)境污染，所以對該功能區(qū)的限制開發(fā)行為要進行嚴格的環(huán)境影響評價，要切實堅持保護優(yōu)先、適度開發(fā)的原則。重點開發(fā)地區(qū)的資源環(huán)境承載力較強，經(jīng)濟和人口集聚條件較好，是城市群發(fā)展的主要增量空間。在開發(fā)過程中，城鄉(xiāng)建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要占用一定的土地資源，消耗一定的資源能源，這樣勢必會加大對生態(tài)環(huán)境的壓力。如果不注意環(huán)境保護，那將造成大面積的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，所以對該功能區(qū)的開發(fā)更應該進行嚴格的環(huán)境影響評價，從源頭上杜絕和消除環(huán)境污染。

（5）從宏觀高度出發(fā)，統(tǒng)籌考慮“3+5”城市群帶的環(huán)境保護問題，促進區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?！?＋5”城市群的國土面積近10萬平方公里，人口4000多萬，經(jīng)濟總量占全省的75.3%。長株潭位于“3+5”城市群帶的中心位置，與其他城市的經(jīng)濟社會發(fā)展相互影響、相互補充。在環(huán)境上二者是相互影響、相互依存的關系。環(huán)境污染具有向外擴散的自然屬性，一個地區(qū)的環(huán)境污染的影響必然會波及到其他地區(qū)，任何地區(qū)都不可避免地受區(qū)域性甚至全球性環(huán)境問題的影響。例如，在湘江流域，上游居民對生態(tài)的保護狀況會直接影響下游居民的利益；湘江水質(zhì)在上游郴州段、中游衡陽段時就已經(jīng)被嚴重污染，僅僅關注長株潭等下游地區(qū)而不從全流域的角度進行統(tǒng)籌安排，那是不可能解決好湘江流域水污染問題的。要打造一個環(huán)境友好型的長株潭，不能只考慮長株潭8448平方公里的核心區(qū)，也不能只考慮長株潭三市2.8萬平方公里的行政轄區(qū)，而要在更大范圍內(nèi)進行跨部門、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)和合作。戰(zhàn)略環(huán)境評價將站在宏觀高度，統(tǒng)籌考慮“3+5”城市群帶的自然資源總量與利用方式，考慮跨區(qū)域的環(huán)境保護問題，增強群域生態(tài)自我保護和調(diào)節(jié)能力，促進區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（6）把促進產(chǎn)業(yè)結構升級作為戰(zhàn)略環(huán)評的出發(fā)點和落腳點，發(fā)展低碳經(jīng)濟，建立以“兩型”為主導的新型產(chǎn)業(yè)體系。產(chǎn)業(yè)構成、行業(yè)構成對一個經(jīng)濟體的資源消耗強度、污染物的排放規(guī)模起著決定性作用。只有高消耗、高排放的產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結構中的比重逐漸降低，才能從根本上減少資源消耗和廢棄物排放。盡快擺脫產(chǎn)業(yè)結構低度化、促進產(chǎn)業(yè)結構升級，是從源頭治理環(huán)境污染的最有效的戰(zhàn)略性措施，也是建立我國環(huán)保長效機制的根本保證［10］。 2006年，長株潭三市的三次產(chǎn)業(yè)結構比例為9.2﹕45.8﹕45.0，同期全省為17.8﹕41.7﹕40.5。這說明長株潭三市的第二、第三產(chǎn)業(yè)相對全省而言是比較發(fā)達的，但是同發(fā)達地區(qū)相比，長株潭三市的產(chǎn)業(yè)結構層次還是偏低的。工業(yè)產(chǎn)業(yè)層次較低，科技含量高、附加值較高的產(chǎn)品少。第三產(chǎn)業(yè)層次也偏低。目前三市的第三產(chǎn)業(yè)主要是為居民生活服務的各種行業(yè)，其中餐飲業(yè)占第三產(chǎn)業(yè)增加值比重就高達40%左右，而較高層次的為生產(chǎn)服務的金融、保險、信息、咨詢、物流等新興服務業(yè)還不發(fā)達，比重偏低［11］。三市產(chǎn)業(yè)有所趨同，關聯(lián)度不高，除電子信息外，其余均為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，主導產(chǎn)業(yè)鏈條短，帶動作用不明顯。湘江流域工業(yè)污染主要來自化工、有色、鋼鐵三大行業(yè)，這三大行業(yè)廢水排放占長株潭三市廢水排放總量的73%。雖然污染嚴重，但這些產(chǎn)業(yè)在長株潭產(chǎn)業(yè)結構中所占比重很大。以株洲和湘潭為例，化工、冶金等重污染行業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)產(chǎn)值比重分別達到52%和63%，其中大部分污染嚴重的大型企業(yè)均為國家 “一五”、“二五”期間建成。長株潭正處在工業(yè)化中期的初始階段，正處于高速成長期，量的擴張還有待充分釋放。這就必須積極推進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，加速推進新型工業(yè)化，積極發(fā)展低碳經(jīng)濟。試驗區(qū)建設要按照“兩型社會”的要求，適應科學跨越發(fā)展的需要，對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)以及將要發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)積極開展戰(zhàn)略環(huán)評，充分利用產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢與發(fā)展條件，加強自主創(chuàng)新，抓好先導區(qū)建設，促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，加快淘汰落后產(chǎn)能，發(fā)展低碳經(jīng)濟，構建以“兩型”產(chǎn)業(yè)為核心，高新技術產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)各盡其職的新型產(chǎn)業(yè)體系。

（7）落實節(jié)能減排措施，搞好循環(huán)經(jīng)濟評價，推動具有國際品質(zhì)的現(xiàn)代化生態(tài)型宜居城市群建設。根據(jù)《長株潭城市群“兩型社會”建設改革試驗總體方案》，到2015年，單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗比2007年降低35%，化學需氧量、二氧化硫排放量分別比2007年削減23%和12%。節(jié)能減排是宏觀調(diào)控的重要目標,也是調(diào)整經(jīng)濟結構、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實現(xiàn)科學發(fā)展的突破口和重要抓手［9］。戰(zhàn)略環(huán)評將重點考慮國家的環(huán)保政策以及將長株潭建設成具有國際品質(zhì)的生態(tài)宜居城市群目標，將節(jié)能減排和生態(tài)宜居城市群的目標、指標納入評價的目標、指標，進行循環(huán)經(jīng)濟評價。加快發(fā)展株洲清水塘、湘潭竹埠港等區(qū)域的循環(huán)經(jīng)濟，突出抓好重點產(chǎn)業(yè)、重點企業(yè)的生態(tài)化再造，大力促進節(jié)能減排，切實提高資源循環(huán)利用效率，打造全國循環(huán)經(jīng)濟的樣板區(qū)［7］。在分析基于節(jié)能減排的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略時，要避免高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)進入長株潭城市群，積極發(fā)揮城市群“綠心”功能，保障長株潭城市群適宜居住。

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（責任編輯胡瓊靜）

Strategic Environment Assessment and the Construction of Chang-zhu-tan Two-oriented Society

Yang Chengxiang
（School of Business,Central South University,Changsha 410083,China）

X22

A

湖南省社科規(guī)劃課題與湖南省財政學會重點調(diào)研課題（項目批準號：HNCZ2008006）。

2010-03-18

楊成湘（1977-），男，湖南隆回人，中南大學商學院博士研究生，中共湖南省委黨校講師。研究方向：可持續(xù)發(fā)展、技術經(jīng)濟研究。