金融中央商務(wù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資研究

摘 要：中央商務(wù)區(qū)是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)水平的象征。中央商務(wù)區(qū)的建設(shè)，首先要開(kāi)發(fā)其基本的基礎(chǔ)設(shè)施，如電力、交通、通信、科技設(shè)施、基礎(chǔ)教育、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施與排污、園林綠化等，大規(guī)模發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須有充足的資金作為支撐。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖取得了顯著的成就，但還存在諸如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入資金缺口較大、投融資主體單一、投資不平衡、基礎(chǔ)設(shè)施商品性體現(xiàn)不充分、資金使用效率不高、設(shè)施維護(hù)運(yùn)作不合理等種種問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了新時(shí)期我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的進(jìn)程和質(zhì)量。本課題將結(jié)合近年來(lái)我國(guó)棚戶區(qū)改造創(chuàng)新資金運(yùn)作模式，通過(guò)具體的投融資案例說(shuō)明我國(guó)中央商務(wù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)模式，探索出適合我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資路徑。

關(guān)鍵詞：中央商務(wù)區(qū)（CBD）；基礎(chǔ)設(shè)施；投融資

中圖分類號(hào)：F830.59 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4428（2016）07-77 -03

一、我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資主體

（一）政府類投融資主體

政府類投融資主體是由政府部門(mén)衍生出來(lái)的，以政府信用為基礎(chǔ)，其主要以政府融資平臺(tái)、政府信用擔(dān)保、土地財(cái)政以及地方債發(fā)行為主要存在方式。在我國(guó)，政府類投融資主體主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，政府類融資主體的融資模式較為單一。一般情況下，這類融資主體的資金主要由政府財(cái)政和銀行信貸提供，各種融資金融工具運(yùn)用較少，特別是在一些發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展較好的股權(quán)融資和債券融資比例很低，一些近幾年快速發(fā)展的信托融資、資產(chǎn)證券化融資、風(fēng)險(xiǎn)投資基金、融資租賃等融資工具在政府類投融資中發(fā)展滯后。近十年來(lái)，中西部地區(qū)政府類融資主體融資渠道和融資模式單一的狀況已開(kāi)始逐漸改善，但力度與范圍和東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比還存在一定差距。第二，土地財(cái)政難以為繼。1994年分稅制改革后，地方政府財(cái)力明顯不足，建設(shè)性支出幾乎要靠一般預(yù)算收入以外的其他資金來(lái)源，其中，最重要的是國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓金收入。但是由于土地具有稀缺性，一次性的土地批租收入在實(shí)際操作過(guò)程中弊端非常明顯，具有不可持續(xù)性。第三，地方政府融資平臺(tái)弊端日益明顯。一方面表現(xiàn)為融資規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，形成巨量隱性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這些融資平臺(tái)的債務(wù)能否及時(shí)得到償還存在著制度風(fēng)險(xiǎn)；此外有些融資平臺(tái)公司設(shè)立條件不夠嚴(yán)格，其運(yùn)行也缺乏有效約束，管理人員缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)防范常識(shí)，公司治理結(jié)構(gòu)不合理，在融資過(guò)程中較易發(fā)生決策失誤。

（二）民間投資主體

民間投資主體是指不依賴于政府信用的民營(yíng)企業(yè)和個(gè)人投資等投資主體。民間投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在我國(guó)增長(zhǎng)潛力巨大，投資效率也較高。20世紀(jì)90年代初開(kāi)始，西方開(kāi)始嘗試探索民間資本參與國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，但是從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，民間投資所占比重較小，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域發(fā)展前景很廣。因此，在政策方面應(yīng)該改革現(xiàn)有規(guī)章制度，掃除對(duì)國(guó)內(nèi)民間投資所設(shè)置的障礙，采取積極鼓勵(lì)措施來(lái)激活民間投資潛力；同時(shí)可以將已建成的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通過(guò)轉(zhuǎn)讓給民間投資者或者通過(guò)收購(gòu)、兼并、控股、租賃等方式來(lái)盤(pán)活資產(chǎn)存量，籌集新的建設(shè)資金。

（三）外資類投資主體

國(guó)際資本正以極大的興趣關(guān)注著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。通常，在健全的投融資體制中可從外國(guó)政府、國(guó)際金融組織、國(guó)外民間資本等渠道直接投資獲得國(guó)際資本。利用外資的成本較低，如利用德國(guó)政府軟貸款，年利率只有0.75%，還款期40年，還可寬限10年。但是利用外資，國(guó)內(nèi)審批程序較為復(fù)雜，與外國(guó)政府談判及咨詢?cè)u(píng)審周期較長(zhǎng)，不確定因素較多，因此地方政府應(yīng)在中央政府許可下積極主動(dòng)與外資方聯(lián)系，而且這種融資方式適合我國(guó)各地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（四）公司合作（PPP）投資模式

20世紀(jì)90年代后，一種嶄新的融資模式PPP模式，即“公共部門(mén)—私人企業(yè)—合作”的模式，在西方特別是歐洲國(guó)家流行起來(lái)。PPP投資模式的參與方包括政府部門(mén)和私人部門(mén)，特別是在一些大型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比如公路、鐵路、地鐵等一次性的建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。公司合作模式主要有特許經(jīng)營(yíng)、外包、私有化等三種類型。這種投資模式一方面兼顧了私人投資部門(mén)的盈利要求同時(shí)又能高效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。比如在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府可以與民營(yíng)企業(yè)通過(guò)出售、租賃、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)合同承包等形式來(lái)合作，政府向民營(yíng)企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)證進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，這種模式提高了基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率；此外，對(duì)于已經(jīng)建成和改造的基礎(chǔ)設(shè)施，可以通過(guò)LBO模式（租賃—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)）、BBO（購(gòu)買—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)）或者外圍建設(shè)等形式與民營(yíng)企業(yè)合作。這種公司合作模式加快了基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)改造的速度，一方面提高了基礎(chǔ)設(shè)施功能，另一方面也為新建設(shè)施提供了一定資金。

二、基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀及存在的突出問(wèn)題

（一）基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀

北京CBD最近幾年人口、產(chǎn)業(yè)加速聚集，公共服務(wù)建設(shè)也有待完善，基礎(chǔ)設(shè)施水平明顯提高，但交通環(huán)境仍不盡如人意。目前，在北京CBD區(qū)域內(nèi)，平時(shí)90%以上的道路處于飽和狀態(tài)，尤其是CBD的核心地段，由于道路稀疏、人車混流等因素引起的交通擁堵問(wèn)題更為嚴(yán)重。再加上CBD區(qū)位特殊、房?jī)r(jià)上漲迅速、道路拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償價(jià)格等因素的影響，導(dǎo)致拆遷居民對(duì)拆遷補(bǔ)償價(jià)格的期望值普遍較高，而可以用于拆遷的土地出讓金總額又已相對(duì)固定，致使拆遷難度大已經(jīng)成為制約區(qū)域開(kāi)發(fā)特別是道路建設(shè)速度快慢的主要因素。

充足的資金來(lái)源是大規(guī)模發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要條件，資金就如同城市建設(shè)組織體系中流動(dòng)的血液一樣，若供血不足，很可能造成整個(gè)系統(tǒng)缺乏活力，甚至崩潰。從投資結(jié)構(gòu)看，我國(guó)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源主要有以下幾種：財(cái)政撥款、銀行貸款、債券投資、自籌資金、外資及民營(yíng)資本等，多元化的融資渠道有力地緩解了現(xiàn)階段基礎(chǔ)設(shè)施新建、擴(kuò)建所帶來(lái)的資金緊缺壓力。根據(jù)2013年城市市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資資金來(lái)源統(tǒng)計(jì)資料，財(cái)政撥款占投資總額的24.58%，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重要的資金來(lái)源，其中地方政府財(cái)政承擔(dān)著城市建設(shè)的大任，且政府財(cái)政投資的主體地位并未隨著市場(chǎng)化的融資方式的開(kāi)展而動(dòng)搖。此外，國(guó)內(nèi)貸款和自籌資金（包括單位自有資金）也占據(jù)著相當(dāng)大的比重，自籌資金因其成本小、使用靈活、風(fēng)險(xiǎn)低等特點(diǎn)，成為籌資主體十分青睞的資金來(lái)源之一。相對(duì)而言，利用外資和債券籌資僅占0.41%和0.27%，尚未發(fā)揮其應(yīng)有的市場(chǎng)化融資功能。因而，在我國(guó)資本市場(chǎng)不完善、投融資政策及監(jiān)管環(huán)境不利的條件下，亟須開(kāi)發(fā)亟需開(kāi)發(fā)多樣化、多層次的融資渠道，以彌補(bǔ)現(xiàn)有融資結(jié)構(gòu)的不足。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施投融資存在的突出問(wèn)題

1.政府在投融資體制中的公共職能不清

中央商務(wù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有公共性和企業(yè)性的雙重特質(zhì)。一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)受政府控制，處于政府的監(jiān)管之下，具有壟斷性，行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻高，需得到政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；另一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理又具有一定的自主性，按照獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、收支平衡的原則進(jìn)行日常經(jīng)營(yíng)。這樣的雙重性質(zhì)使城市基礎(chǔ)設(shè)施的營(yíng)運(yùn)管理較單一性質(zhì)的政府行政或民間企業(yè)都更為復(fù)雜。政府既是企業(yè)所有者，又是社會(huì)管理者和市場(chǎng)管理者，因而存在嚴(yán)重的角色沖突。而政府職能界定不清，往往會(huì)導(dǎo)致投資運(yùn)營(yíng)中責(zé)、權(quán)、利無(wú)法統(tǒng)一，企業(yè)籌資的市場(chǎng)化道路也遭遇阻礙。

2.融資渠道狹窄，融資結(jié)構(gòu)欠合理

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投入規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)成本（建設(shè)維護(hù)和維修費(fèi)用等）高、資金回收慢等特點(diǎn)，需要穩(wěn)定的、長(zhǎng)期的、低成本的融資渠道與之相匹配。而目前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠有限的政府撥款、短期銀行貸款和難以持續(xù)的土地經(jīng)營(yíng)集中渠道，利用債券、股票、基金等市場(chǎng)手段籌集的資金對(duì)巨大的資金需求卻是杯水車薪。狹窄的融資渠道使地方政府成為建設(shè)資金的主要的甚至唯一的投資主體，在財(cái)政入不敷出、預(yù)算內(nèi)資金極為有限的情況下，地方政府用于CBD基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要來(lái)源于預(yù)算外收入及基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)稅，但資金總量很小。而且為了吸引外資，常常減免對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)的征收，使本來(lái)有限的資金變得更加微不足道。

3.項(xiàng)目資金運(yùn)行低效，資金浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重

地方政府投融資平臺(tái)作為一種重要的籌資途徑，在支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。但從另一面看，又存在多種問(wèn)題，例如不進(jìn)行實(shí)際調(diào)查而盲目作出投資決策，不同性質(zhì)的投資項(xiàng)目捆綁運(yùn)作，缺乏相互制衡又權(quán)責(zé)分明的法人治理機(jī)構(gòu)，監(jiān)管不力等，導(dǎo)致融資平臺(tái)內(nèi)部資產(chǎn)收益率低下，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模小、質(zhì)量差，項(xiàng)目延期、中斷、維修頻繁等情況經(jīng)常發(fā)生。另外，由于國(guó)內(nèi)各城市沒(méi)有系統(tǒng)地學(xué)習(xí)CBD相關(guān)的理論知識(shí)以及實(shí)證案例研究較少，對(duì)CBD的內(nèi)涵并未真正理解，常常將CBD與城市商業(yè)中心混為一談，“形象工程”“政績(jī)工程”被搬上建設(shè)日程，資金投入成千上萬(wàn)，最終導(dǎo)致“竹籃打水一場(chǎng)空”，不僅造成重復(fù)建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，而且浪費(fèi)了大量物力財(cái)力，無(wú)形中加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這將阻礙CBD的長(zhǎng)期發(fā)展步伐，降低城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的活力。

三、我國(guó)中央商務(wù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式與探索

棚戶區(qū)改造是我國(guó)政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項(xiàng)民心工程。2013年7月12日國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》，指出要通過(guò)采取增加財(cái)政補(bǔ)助、加大銀行信貸支持、吸引民間資本參與、擴(kuò)大債券融資、企業(yè)和群眾自籌等辦法籌集棚改資金，但大部分城市仍然面臨融資渠道窄、資金缺口較大等難題。2015年9月16日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于做好城市棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》表示，2015年全國(guó)城市棚戶區(qū)改造目標(biāo)任務(wù)為540萬(wàn)套，資金壓力順勢(shì)劇增。在全國(guó)棚戶區(qū)改造經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上，部分地區(qū)提出創(chuàng)新性的棚改融資策略，表現(xiàn)出了強(qiáng)大的動(dòng)員各方面資金投入到棚戶區(qū)改造的能力。

（一）青島棚戶區(qū)創(chuàng)新資金運(yùn)作模式

為加快棚戶區(qū)改造進(jìn)度，把老城區(qū)“做優(yōu)做美”，青島市提出設(shè)立棚戶區(qū)改造專項(xiàng)基金，實(shí)行專戶管理制度，對(duì)棚改資金專戶儲(chǔ)存、專款專用、專賬核算、封閉運(yùn)行，其棚改兩級(jí)共管基金運(yùn)作籌資模式與全國(guó)同類城市相比屬于首創(chuàng)。建立兩級(jí)棚戶區(qū)改造基金，即市級(jí)、區(qū)級(jí)棚戶區(qū)改造基金，其資金來(lái)源包括公共財(cái)政預(yù)算安排、土地儲(chǔ)備增值收益、市級(jí)轉(zhuǎn)移支付、返還原屬市級(jí)土地收益等，并在財(cái)政預(yù)算安排、土地收益返還、項(xiàng)目貸款之間實(shí)行年度動(dòng)態(tài)調(diào)控，以確保棚戶區(qū)改造資金盈虧平衡。同時(shí)，政府還建立了全過(guò)程的監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行部門(mén)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管制度和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控制度，一方面對(duì)項(xiàng)目改造實(shí)施方案、征收補(bǔ)償費(fèi)用等各個(gè)成本控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)，另一方面對(duì)區(qū)級(jí)棚改貸款資金實(shí)行額度管理，防范政府償債風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)政府信譽(yù)。此外，國(guó)開(kāi)行青島分行以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量為著眼點(diǎn)，進(jìn)一步發(fā)揮在地方棚戶區(qū)改造領(lǐng)域的先鋒先導(dǎo)和骨干支撐作用，積極探索“市帶縣”融資模式，推動(dòng)創(chuàng)新金融產(chǎn)品先行先試，主動(dòng)引導(dǎo)保險(xiǎn)、社保等社會(huì)資金和設(shè)立棚戶區(qū)改造專項(xiàng)基金以拓寬資金來(lái)源，繼續(xù)為青島市加快建設(shè)宜居幸福現(xiàn)代化國(guó)際城市貢獻(xiàn)力量。

（二）投融資平臺(tái)發(fā)債的城投債模式

一般而言，債券融資適用于具有公益性強(qiáng)、回報(bào)周期長(zhǎng)、融資需求大等特點(diǎn)的市政公用類項(xiàng)目。地方融資平臺(tái)公司通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券籌集資金，一方面按照募集資金投向，可以推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)體制改革，改善城市生活條件，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面按照規(guī)范、公開(kāi)、透明的要求，還能提高企業(yè)直接融資比重、降低融資風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)債券市場(chǎng)發(fā)展。地方政府投融資平臺(tái)發(fā)行債券的模式，需要地方政府上報(bào)，中央審批，但因資金成本較低，發(fā)行數(shù)額較大，是當(dāng)前主要的地方建設(shè)融資手段之一。城投公司的組建模式主要有兩類，絕大部分是以土地、房產(chǎn)及市政資產(chǎn)（自來(lái)水、供電供熱）等注資成立平臺(tái)公司，其后期管理及運(yùn)作以當(dāng)?shù)刎?cái)政局為核心，有明顯的第二財(cái)政色彩。其次是以國(guó)有資產(chǎn)注資，以當(dāng)?shù)貒?guó)資委為核心開(kāi)展運(yùn)營(yíng)管理，這種模式組建的公司或多或少是按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則運(yùn)行的。城投債模式雖然有效緩解了政府公共投入的資金壓力，但也助長(zhǎng)了地方政府的投資沖動(dòng)，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)限膨脹。因此，隨著信貸投融資比重的不斷提高，政府融資主體應(yīng)當(dāng)向規(guī)范化方向發(fā)展。特別是不能盲目擴(kuò)大城投公司的融資能力，選擇真正有實(shí)力的融資主體運(yùn)營(yíng)，通過(guò)規(guī)劃規(guī)范在前、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)跟進(jìn)的方式打造區(qū)域融資主體，防止政府陷入更加嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。

（三）政府引導(dǎo)性發(fā)展投資基金模式

對(duì)于項(xiàng)目資金不足問(wèn)題，可參照青島創(chuàng)新資金運(yùn)作模式，通過(guò)政府引導(dǎo)建立中央商務(wù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)基金，吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程。專項(xiàng)發(fā)展基金模式是典型的市政府引導(dǎo)下設(shè)立的股權(quán)投資基金，在運(yùn)作方式上有一定的市場(chǎng)化特征，通過(guò)政府的資本導(dǎo)向驅(qū)動(dòng)民間資本來(lái)參與，將風(fēng)險(xiǎn)和收益向民間資本分散，緩解地方政府的財(cái)政直接投資壓力。在具體的項(xiàng)目運(yùn)作上，政府投融資平臺(tái)為項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)主體，基金對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安置房建設(shè)、物業(yè)經(jīng)營(yíng)等項(xiàng)目進(jìn)行股權(quán)投資或提供債權(quán)融資，以股權(quán)投資為主，政府投融資平臺(tái)對(duì)發(fā)展投資基金承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)；其他投資人以其投資金額承擔(dān)有限責(zé)任；基金以所持股權(quán)對(duì)所投資企業(yè)承擔(dān)有限責(zé)任。該模式充分利用了地方政府、社會(huì)企業(yè)和銀行三方的力量，通過(guò)市場(chǎng)化手段吸引社會(huì)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將政府和市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，共同建立CBD發(fā)展基金，對(duì)中央商務(wù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)融資操作。由于通常資金來(lái)源充足穩(wěn)定，有助于形成合力，實(shí)現(xiàn)多方共贏聯(lián)動(dòng)。

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作者簡(jiǎn)介：

茍濟(jì)帆，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院，研究方向：國(guó)際金融。