行政化和自治性：村級(jí)治理中的兩股力量的沖突與耦合*

◎劉香玲 馬愛萍

一、引言

村級(jí)治理指的是多個(gè)主體基于一定的治理規(guī)則和治理邏輯對(duì)村莊場(chǎng)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和文明等方面事務(wù)進(jìn)行的協(xié)同行動(dòng)過程。它是一個(gè)綜合性、系統(tǒng)性的治理概念，是基層治理的重要組成部分，是反映現(xiàn)代化治理水平和治理能力的一個(gè)重要維度。由于村級(jí)治理賴以存在的實(shí)踐場(chǎng)域是村莊土地這一公共資源，其上刻有社會(huì)主義集體公有制的印記，因此，村級(jí)治理離不開集體土地所有權(quán)制度這一核心命題。村級(jí)治理從某一層面來看，就是圍繞集體土地所有權(quán)運(yùn)行規(guī)律和內(nèi)在特征的多元主體行動(dòng)過程。正是集體土地所有權(quán)天然的公私二重的屬性，決定了在農(nóng)村集體土地上存在行政化和自治性兩股權(quán)力的力量，且通常來講，這兩股力量處于一種分庭抗禮的狀態(tài)之下，或是行政公權(quán)力“綁架”自治私權(quán)，成為主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的主要力量，或是自治私權(quán)的呼聲蓋過行政公權(quán)力，聲稱要在鄉(xiāng)村依靠自治行動(dòng)實(shí)現(xiàn)自我管理。也就是說，在大多數(shù)時(shí)候行政化和自治性的這兩股村級(jí)治理力量是沖突或是對(duì)立的，難以形成耦合協(xié)同的合力，為鄉(xiāng)村治理提供規(guī)范化、秩序化的力量供給。為此，本文試圖在對(duì)鄉(xiāng)村治理中的這兩股力量的特質(zhì)進(jìn)行解析的基礎(chǔ)上，提出一種具有耦合協(xié)同的“行政化-自治性”的村級(jí)治理協(xié)同路徑，為提升鄉(xiāng)村治理能力和現(xiàn)代化水平助力。

二、行政化的組織為村級(jí)治理提供穩(wěn)定的公法秩序

農(nóng)村集體土地所有權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體農(nóng)村土地公有制的政治目的而設(shè)立的一種產(chǎn)權(quán)制度安排。它體現(xiàn)了國(guó)家層面的公權(quán)力意志，是國(guó)家公權(quán)力介入、深入甚至滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)其進(jìn)行控制的一種產(chǎn)權(quán)制度安排。盡管現(xiàn)在中央政府已經(jīng)完成了向地方政府的分權(quán)，尤其是對(duì)于農(nóng)村基層社會(huì)還給予了一定的自治空間，但是只要集體土地上存在公有的性質(zhì)，就必然少不了公權(quán)力的適度干預(yù)。因此，行政化的組織在農(nóng)村社會(huì)得以存在并維持穩(wěn)定的公法秩序也就有了正當(dāng)性。具體來講，行政化的組織從黨的意識(shí)形態(tài)和指導(dǎo)方針、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給以及處理公共事務(wù)的糾紛等三個(gè)方面來維持鄉(xiāng)村社會(huì)治理的公法秩序。

（一）黨的組織在村上領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理

在鄉(xiāng)村社會(huì)中，黨的組織一直存在。無(wú)論是政社合一的人民公社時(shí)期，發(fā)揮對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)全面控制、高度集中的人民公社本就是一個(gè)具有強(qiáng)烈而濃厚政治色彩、體現(xiàn)黨的意志的組織，還是在實(shí)行家庭承包的土地集體化時(shí)期，村民委員會(huì)和村級(jí)黨支部都是實(shí)在的發(fā)揮黨的宣傳領(lǐng)導(dǎo)和工作部署的基層黨組織。可以說，黨的組織一直在鄉(xiāng)村社會(huì)中發(fā)揮經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生等各個(gè)方面的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用。也正是因?yàn)樗拇嬖?，上?jí)黨組織有關(guān)鄉(xiāng)村發(fā)展的指導(dǎo)方針都能夠逐級(jí)傳達(dá)到鄉(xiāng)村社會(huì)，成為鄉(xiāng)村治理的核心指導(dǎo)思想和行動(dòng)指南。新時(shí)期，國(guó)家更加重視鄉(xiāng)村社會(huì)的黨的組織建設(shè)和制度完善，明確了村級(jí)黨組織在鄉(xiāng)村治理中的重要地位，要求不斷加強(qiáng)組織建設(shè)，特別是能夠從返鄉(xiāng)大學(xué)生、鄉(xiāng)賢能人以及外出經(jīng)商人士中選拔優(yōu)秀的黨組織隊(duì)伍人員，完善黨組織內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)力量的素質(zhì)，發(fā)揮其集中力量做好鄉(xiāng)村治理工作的人力資源隊(duì)伍建設(shè)?？梢哉f，黨的組織建立在村上是一項(xiàng)要求長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷完善制度建設(shè)的政治任務(wù)，是鄉(xiāng)村治理全面系統(tǒng)工作的重要保障。沒有黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，也就無(wú)謂具有中國(guó)特色和社會(huì)主義公有制性質(zhì)的鄉(xiāng)村治理。

（二）村民委員會(huì)或村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社為鄉(xiāng)村治理提供基本服務(wù)

對(duì)于一些鄉(xiāng)村來講，由于集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)，在政社分離之后，只建立了村民委員會(huì)而并沒有建立村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社。這一點(diǎn)也可以從法律關(guān)于集體土地所有權(quán)的行使規(guī)定上得到證明。對(duì)于全部的鄉(xiāng)村來講，村民委員會(huì)是一個(gè)具有政治意義和發(fā)揮公法價(jià)值的基層自治組織，以全部具有農(nóng)村戶籍的村民作為其成員，發(fā)揮村民自治的民主功效。但它首先被定位為一個(gè)維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定和提供公共服務(wù)的村級(jí)行政組織。從集體土地所有權(quán)制度形成的那天起，農(nóng)民不再是土地的私人所有者，他們被組織起來在一個(gè)特定的地域進(jìn)行生產(chǎn)生活，交出去的私人土地所有權(quán)換回的是各自的村集體成員身份，能夠憑借其成員身份資格享有在這個(gè)“小社會(huì)”中的基本服務(wù)。因此，集體土地所有權(quán)制度設(shè)計(jì)的初衷被理解為是為全體村民提供了一個(gè)以集體土地為基本資源，為其生產(chǎn)生活提供衣食住行等基本服務(wù)的“差序格局”的產(chǎn)權(quán)制度安排。

具體來講，所有的農(nóng)民被安排在這樣一個(gè)特定的地域范圍內(nèi)，由村民委員會(huì)或者村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織為其提供承包地、宅基地以滿足耕有其田、住有所居的生活，此外，還包括在集體內(nèi)部的公共用地上建立科教文衛(wèi)的生產(chǎn)生活設(shè)施，甚至包括來自政府補(bǔ)貼并有村民委員會(huì)或者村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社管理的各項(xiàng)用于生產(chǎn)生活的福利金等。這些資源的分配無(wú)不以村民的成員身份資格為前提。村民委員會(huì)或者村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社不過是一個(gè)將這些數(shù)量龐大的村民有機(jī)、有序地組織起來，便于生產(chǎn)生活管理和提供公共服務(wù)的政治組織，對(duì)于這些資源的分配其并沒有自主的決定權(quán)，相反是一種必須完成的政治任務(wù)和基本職責(zé)。

（三）鄉(xiāng)政府為處理鄉(xiāng)村自治行動(dòng)中的公共事務(wù)糾紛提供糾正機(jī)制

村民自治是一項(xiàng)村民委員會(huì)組織法中規(guī)范確立并長(zhǎng)期發(fā)揮民主決策和民主監(jiān)督價(jià)值的基層實(shí)踐制度?？梢哉f，鄉(xiāng)村治理行動(dòng)中關(guān)于村民共同利益的事項(xiàng)都是通過村民自治制度來實(shí)現(xiàn)全體村民在利益分配上的公平與效率。這是鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中常見的一種民主決策和監(jiān)督方式。然而，即便如此，依靠這種村民自治來對(duì)村民共同利益的事項(xiàng)進(jìn)行決策和監(jiān)督的私法手段，仍可能對(duì)部分村民的利益造成侵害。原因在于，每一位村民都是經(jīng)濟(jì)理性的自然人，都有趨利的天然內(nèi)在追求，尤其是自治中采用的少數(shù)服從多數(shù)的機(jī)制很可能以大多數(shù)人的贊成比例通過了一項(xiàng)對(duì)少數(shù)特定群體利益侵害的事項(xiàng)。在村民自治程序正當(dāng)?shù)珱Q策內(nèi)容違法的情況下，顯然無(wú)法完全依靠少數(shù)利益受到侵害的群體的自力救濟(jì)來解決這一問題。這時(shí)候就不得不傾向于從外部的行政力量中獲得公力救濟(jì)。具體來講，這種糾正機(jī)制的發(fā)揮要求受到侵害的村民以正當(dāng)合法的程序向鄉(xiāng)政府提出為啟動(dòng)，原則上采取的是“不告不理”的模式。因?yàn)椋l(xiāng)政府作為外部公權(quán)力主體，原則上來講沒有義務(wù)也沒有可能主動(dòng)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中基層自治活動(dòng)的展開情況。

三、自治性的村民集體民主決策和監(jiān)督實(shí)現(xiàn)良性的集體行動(dòng)

村民以民主決策和監(jiān)督的方式，基于一定的自治規(guī)則對(duì)鄉(xiāng)村內(nèi)部公共事務(wù)進(jìn)行治理的集體行動(dòng)，是鄉(xiāng)村治理活動(dòng)中的主要力量。這種集體行動(dòng)能夠充分發(fā)揮村民的凝聚力和向心力，關(guān)心鄉(xiāng)村治理中的各項(xiàng)活動(dòng)，形成主動(dòng)性和自覺性。集體行動(dòng)要求適格的村民能夠以一定的自治規(guī)則即符合參與人數(shù)比例和表決通過比例對(duì)公共事務(wù)展開充分的意見表達(dá)，做到最大限度地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)每一位村民的意見，以滿足村民之間利益的均衡實(shí)現(xiàn)。

（一）確定進(jìn)行村民自治的民主決策基本方案

所謂村民自治的民主決策基本方案指的是每一位村民參與決策的公共事務(wù)擁有一個(gè)基礎(chǔ)框架，這個(gè)框架是法律為其設(shè)定的一種剛性邊界。例如，關(guān)于農(nóng)村承包地、宅基地的分配，無(wú)論是土地承包法還是土地管理法，都已經(jīng)對(duì)此有了一些基本的規(guī)則的規(guī)定。所有的自治活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)按照法定的框架來形成民主決策，而法律已經(jīng)給定的基礎(chǔ)框架就是民主決策的基本方案，是不能為自治所突破的。通常來講，這種民主決策的基本方案是由村民委員會(huì)或者是村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社的組成人員或者主要負(fù)責(zé)人按照法定框架形成的。這是交由村民自治的基本方案。全體村民能夠最大限度地發(fā)表各自的意見，充分表達(dá)自己的利益訴求，都在這一法定的基本方案之內(nèi)。

（二）一人一票的平等決策方式保證每一個(gè)村民參與

村級(jí)治理建立在農(nóng)村集體土地之上，而集體土地所有權(quán)制度最根本的價(jià)值就在于平等性。但凡是集體的成員，每一位成員都基于平等的身份資格平等行使權(quán)利。這與資本自由結(jié)合形成的其他股份合作社有著明顯的區(qū)別，后者完全是以資本的多寡來決定成員在合作社內(nèi)部的決策的權(quán)重。每一位村民都是一票，平等地參與村民自治活動(dòng)，這樣就保證了集體行動(dòng)中的每一位村民充分的參與權(quán)，最為典型的就是在實(shí)踐中集體土地征收程序前置的村民同意制度，只要有一位村民不同意政府的征收行為，后續(xù)程序就要按下暫停鍵。土地征收中的釘子戶現(xiàn)象就是每一位村民平等參與自治的最好詮釋。

（三）差異化的決策通過比例凸顯決策事項(xiàng)的權(quán)重差別

對(duì)于關(guān)系到全體村民共同利益的公共事務(wù)，客觀上也存在重要性程度的差異。例如，對(duì)于土地收益分配來講，由于涉及的資金數(shù)額較為可觀，自然受到村民的足夠關(guān)注和重視，分配尤其需要謹(jǐn)慎。此時(shí)，對(duì)于土地收益分配方案來講，原則上需要最大限度、最大可能地兼顧全部村民之間的利益，做到村民之間的利益的協(xié)調(diào)，自然也就需要占有村民人數(shù)更大比例的決策通過，才能形成最終的土地收益分配方案。相反，對(duì)于重要性程度不那么高的公共事務(wù)的決策，原則上表決通過的比例可以設(shè)定得低一點(diǎn)。但是，由于村民自治遵循的基本原則是少數(shù)人服從多數(shù)的一種多數(shù)決定原則，因此，按照一般化的要求，只有超過半數(shù)的比例才能視為多數(shù)人同意。

在具體的決策通過比例上，一般存在過半數(shù)、三分之二以上、四分之三以上以及五分之四以上這幾個(gè)通常的比例。對(duì)于重要性程度較高的公共事務(wù)的決策，顯然應(yīng)當(dāng)選擇四分之三以上甚至五分之四以上這樣的表決通過比例，以體現(xiàn)絕大多數(shù)村民的利益訴求，反映絕大多數(shù)村民的共同意志。讓絕大多數(shù)村民的共同意志代表全體村民的共同意志，至于少數(shù)村民的意見則自然被絕大多數(shù)村民的意見所吸收，最終也應(yīng)當(dāng)接受以絕大多數(shù)村民的意志而形成的決策方案。這就是多數(shù)決原則的體現(xiàn)。唯有如此，才能高效地形成最終的決策方案，否則，強(qiáng)行要求全部村民都作出完全一致的決策，期望達(dá)成全票通過的比例，既不現(xiàn)實(shí)又耗費(fèi)成本，最終也必然使得自治活動(dòng)難以持續(xù)下去。

需要說明的是，這種差異化的決策通過比例的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)要考慮鄉(xiāng)村社會(huì)的具體現(xiàn)實(shí)，例如，對(duì)于一些人口外流的城郊村或者城中村，由于在本村長(zhǎng)期固定生活，以土地為基本保障的村民已經(jīng)不多，對(duì)此則不應(yīng)當(dāng)設(shè)置過高的表決通過比例，否則很可能因?yàn)閷?shí)際參與決策的村民基數(shù)較小而造成難以通過決策。

四、行政化和自治性的沖突表現(xiàn)及耦合路徑

在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐過程中，行政化組織提供穩(wěn)定的公法秩序，而自治性的村民決策則以有效的集體行動(dòng)參與公共事務(wù)方案的形成，兩者本來是相互融合和促進(jìn)的。然而，在鄉(xiāng)村治理中，時(shí)常發(fā)生村民委員會(huì)借著其作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府代理人的身份對(duì)于鄉(xiāng)村事務(wù)進(jìn)行過度干涉，從而使得村民自治沒有發(fā)揮的空間，村干部說了算就直接決定鄉(xiāng)村公共資源和收益的分配，嚴(yán)重侵害了村民的合法權(quán)益。對(duì)此，在承認(rèn)兩者各自的重要價(jià)值的基礎(chǔ)上，有必要尋求耦合的破解之道。

（一）合理劃定行政介入鄉(xiāng)村治理的邊界

行政介入鄉(xiāng)村治理提供穩(wěn)定的公法秩序是必然的，但不得主動(dòng)干預(yù)村民自治的合法空間。只有當(dāng)村民自治中產(chǎn)生侵害村民利益的法律后果時(shí)，經(jīng)過相關(guān)利益人的主動(dòng)救濟(jì)，行政力量才能夠被動(dòng)介入。因此，為了防止行政公權(quán)力對(duì)于私法自治的過度干預(yù)，應(yīng)當(dāng)為行政介入鄉(xiāng)村治理劃定合理的邊界。這是一條剛性的邊界，一經(jīng)劃定就具有法定的效力，不得任意變動(dòng)。例如，在土地承包的事務(wù)中，行政公權(quán)力僅僅具有對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社管理和維護(hù)農(nóng)村土地承包的監(jiān)督權(quán)力，要求村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社在職能范圍內(nèi)盡到相應(yīng)的義務(wù)，對(duì)于內(nèi)部的承包地分配辦法則沒有權(quán)力進(jìn)行干預(yù)。這是村民自治自己的事情，理應(yīng)交由自治進(jìn)行民主決策。但同時(shí)，在村民自治中出現(xiàn)侵害部分村民合法權(quán)益的情形時(shí)，如在確定承包地面積時(shí)不將外村嫁入的婦女作為有效人口計(jì)算時(shí)，則顯然使得這部分群體的合法承包權(quán)利排除在外，行政公權(quán)力又必須加以介入對(duì)此進(jìn)行糾正。

總的來講，行政介入鄉(xiāng)村治理的邊界是法定的、剛性的，需要由相關(guān)的立法加以明確，以規(guī)范行政權(quán)的適用和行使，保證行政權(quán)不會(huì)以其強(qiáng)勢(shì)的地位超越鄉(xiāng)村自治，成為獨(dú)斷專橫的鄉(xiāng)村治理手段。

（二）明確行政手段和私法自治的作用順位

既然行政手段和私法自治作為鄉(xiāng)村治理的兩股力量，均對(duì)鄉(xiāng)村秩序的規(guī)范有序運(yùn)行是不可或缺的，那么兩者在鄉(xiāng)村社會(huì)場(chǎng)域發(fā)揮作用必然有其出場(chǎng)先后順序。也即是說，兩者有先后適用的嚴(yán)格規(guī)定。例如，對(duì)于農(nóng)村土地征收問題，按照法定程序需要先經(jīng)過村民的全體同意，爾后才能動(dòng)用征收權(quán)這一行政公權(quán)力的工具，但凡是有一位村民不同意征收事項(xiàng)，都不得啟動(dòng)征收程序。因此，在土地征收事項(xiàng)上，以全體村民自治形成對(duì)征收事項(xiàng)的一致同意后，行政公權(quán)力才能介入鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)具體的土地進(jìn)行征收。行政手段和私法自治順位的明確有利于保證鄉(xiāng)村治理的良好秩序，程序法定才能保證每位村民的合法權(quán)益不受侵害。對(duì)于兩者作用順位的規(guī)定應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)中予以明確，以體現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的程序正當(dāng)性和嚴(yán)肅性。

（三）規(guī)范村民自治的法定程序和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

村民自治作為最早在鄉(xiāng)村社會(huì)自發(fā)形成并逐漸獲得立法承認(rèn)的一項(xiàng)基層實(shí)踐制度，在解決鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)的矛盾和沖突中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。在提升鄉(xiāng)村治理能力和治理效率的背景下，村民自治的法程序和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步規(guī)范，以防止私法領(lǐng)域內(nèi)個(gè)別人憑借其先賦性的資源優(yōu)勢(shì)操控整個(gè)自治環(huán)節(jié)或被強(qiáng)勢(shì)性的公權(quán)力侵害村民合法權(quán)益。在法定程序設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確村民自治適用的場(chǎng)景、時(shí)間、階段等，確立村民自治形成的決策方案對(duì)于全部村民都具有法定的約束力，村民實(shí)現(xiàn)自身的合法權(quán)益均得依據(jù)村民自治形成的方案，任何村民不得尋求異于其他人的額外利益。而實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)上，村民自治則應(yīng)當(dāng)聚焦對(duì)于具體決策的公共事務(wù)中資源和收益分配的具體規(guī)則設(shè)計(jì)，在不同范圍、不同程度上設(shè)定相應(yīng)的參考值，嚴(yán)格按照這一實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)為村民分配資源和收益，特別是當(dāng)部分村民的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，這一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于村民行使救濟(jì)具有重要的意義。