從土地資源安全視角論我國《土地管理法》的修改*

李興國

（江夏學院法學院,福建福州 350000）

從土地資源安全視角論我國《土地管理法》的修改*

李興國

（江夏學院法學院,福建福州 350000）

土地資源安全是國家安全的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié),是維系經(jīng)濟社會平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展的基本保障。當前我國土地資源安全面臨著嚴峻形勢,法律手段是促進土地資源安全的一種可行選擇。然而,作為我國土地法體系之核心的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）對土地資源安全的規(guī)制調(diào)整方面存在不足之處。因此,我國最高立法機關(guān)應(yīng)審時度勢地對現(xiàn)行《土地管理法》從形式和內(nèi)容上進行恰當修改,完善土地資源安全的法律制度,從而達致建立土地資源安全長效機制、推進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展之目標。

土地資源安全;法律;制度;修改

威廉·配第說過一句名言:“勞動系財富之父,土地是財富之母?！蓖恋厥侨祟惿鐣娌?jù)以開展生產(chǎn)活動的基石。對于我們這個擁有十幾億人口的全球第一人口大國而言,祖先所開拓、遺留下來的960萬平方公里國土是我們在這個星球上賴以生存的第一資源。因而,必須不遺余力地保障我國土地資源安全。本文擬對我國土地資源安全形勢作一簡要評述,在此基礎(chǔ)上,重點闡述如何對我國土地法中的核心法律——《土地管理法》進行必要修改,從而達致以法制手段來促進我國土地資源安全之目標。

1 當前我國土地資源安全的嚴峻形勢

“安全是指某一具體系統(tǒng)處于受保護狀態(tài),使其能夠免受危險或能防止和排除危險或?qū)⑽ｋU降至最低程度。[1]”具體到土地資源安全,一般認為系指全部土地資源對實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展所具有穩(wěn)定的供給狀態(tài)和良好的保障能力[2]?？疾焱恋刭Y源安全應(yīng)著眼于兩個方面:一是數(shù)量安全,即土地資源的總量和人均水平能夠滿足基本需要;二是質(zhì)量安全,即確保土地資源對人們具有持續(xù)、穩(wěn)定的生產(chǎn)及其他功用的質(zhì)量水平。我國幅員廣闊,國土面積高居全球第三,但是,由于人口眾多,人為破壞因素過甚,加上土地資源稟賦固有的不足,我國土地資源安全形勢不容樂觀,面臨一系列危機,具體表現(xiàn)如下:

1.1 土地資源數(shù)量安全的危機

我國是世界上人地矛盾最突出的國家之一。從耕地、林地、草地這幾類最有利用價值的土地資源而言,我國均存在人均水平低、后備資源不足這種態(tài)勢。以最為珍貴的耕地為例,據(jù)調(diào)查,2005年全國人均耕地1.4畝,不到世界平均水平的40%。優(yōu)質(zhì)耕地只占全部耕地的 1/3。自 1996年至2004年,短短8年時間凈減少耕地 1.14億畝,而同期人口增加7 599萬人,全國已有666個縣的人均耕地面積低于國際警戒線。全國耕地后備資源潛力約為2億畝左右,60%以上分布在水源不足和生態(tài)脆弱地區(qū),開發(fā)利用的制約因素較多。而據(jù)估計,到2010年和2020年,我國人口總量預期將分別達到13.6億和14.5億,2033年前后達到高峰值15億左右。與此同時,未來20多年我國將迎來工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期?？梢灶A見,土地資源的供需矛盾將愈為突出,土地資源數(shù)量安全日益成為嚴峻問題。

1.2 土地資源質(zhì)量安全的危機

我國土地資源面臨的另一嚴峻挑戰(zhàn)是質(zhì)量安全的危機。據(jù)統(tǒng)計,目前我國中低產(chǎn)田占耕地總量的79%,全國耕地平均有機質(zhì)含量已降到1%,低于歐美國家的 2.5%～4%;號稱中國“北大倉”的東北黑土地,土壤有機質(zhì)含量由開墾時的8%～10%降為目前的1%～5%。據(jù)專家估計,如不扭轉(zhuǎn),東北黑土層50年內(nèi)將被剝蝕殆盡。2005年全國水土流失面積達35 600萬公頃,占國土面積的37.1%;退化、沙化、堿化草地面積達13 500萬公頃,占國土面積的14.1%。一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)用地布局混亂,土地污染嚴重,城市周邊和部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金屬與有機污染物嚴重超標。全國遭受工業(yè)“三廢”污染的農(nóng)田達700萬公頃,使糧食每年減產(chǎn)約百億公斤,并潛伏著嚴峻的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量危機。

2 我國現(xiàn)行《土地管理法》對土地資源安全的調(diào)整及不足

土地資源安全是一國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大戰(zhàn)略問題,具有全局性的影響。在市場經(jīng)濟條件下,推行法治、以法律來規(guī)制調(diào)整重大社會問題已成為各國廣泛采用的治理模式?！皼]有合適的法律制度,市場就不會產(chǎn)生體現(xiàn)任何價值最大化意義上的效率。[3]”因而,世界上不少國家已通過制定相關(guān)法律對土地資源安全進行規(guī)制調(diào)整。我國截至目前未有專門的土地資源安全法,關(guān)乎土地資源安全的法律條款主要體現(xiàn)在《土地管理法》這部土地領(lǐng)域的核心法律之中?！锻恋毓芾矸ā酚?986年6月25日經(jīng)六屆全國人大常委會第十六次會議通過,1988年12月29日七屆全國人大常委會第五次會議作了第一次修正,1998年8月29日九屆全國人大常委會第四次會議作了較大幅度的修訂,2004年8月28日十屆全國人大會常委會第十一次會議又對之作了第二次修正?，F(xiàn)行的《土地管理法》共計86個條款。該法未直接出現(xiàn)“土地資源安全”的字眼,但在其中的一些章節(jié)及條款中實際上體現(xiàn)了保障國家土地資源安全的立法追求。比如,該法的第四章為“耕地保護”,共計12個條款,規(guī)定的就是至為重要的耕地資源安全法律保護制度。然而,作為反映既往社會生活關(guān)系的“游戲規(guī)則”,任何已頒行的法律均存在保守性、滯后性的缺陷。從新時期切實有效促進土地資源安全這一視角來審視現(xiàn)行的《土地管理法》,會發(fā)覺其存在不盡完善之處:首先,土地資源安全是一個系統(tǒng)性的問題,涉及土地行政管理、產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)業(yè)政策等諸多環(huán)節(jié),關(guān)乎公法領(lǐng)域和私法領(lǐng)域。而現(xiàn)行《土地管理法》側(cè)重于土地行政管理環(huán)節(jié),缺乏對土地資源安全的全局性規(guī)制。其次,現(xiàn)行《土地管理法》雖然有些章節(jié)和條款規(guī)定了土地資源安全的相關(guān)內(nèi)容,但這些規(guī)定顯得片面、單薄,不夠具體,與現(xiàn)時情勢存在較大差距。最后,在保障土地資源安全的執(zhí)法監(jiān)督檢查及法律責任追究方面,現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定仍不夠明晰,缺乏執(zhí)行力、威懾力及可操作性。

3 對修訂《土地管理法》從而促進土地資源安全的具體建議

土地資源安全對于國家經(jīng)濟安全具有基礎(chǔ)性的支撐作用。而如前所述,作為我國土地法體系中核心法律的《土地管理法》在對土地資源安全的調(diào)整方面仍顯粗疏,對一些重要問題界定不夠明晰?！胺杀仨毷欠€(wěn)定的,但不可一成不變。[4]”針對前述不足,筆者以為,應(yīng)對現(xiàn)行《土地管理法》進行與時俱進的修訂,籍此健全我國土地資源安全的法律制度。以下是筆者的一些具體建議:

3.1 形式上:將《土地管理法》更名為《土地法》

現(xiàn)行《土地管理法》自 20世紀80年代出臺以來,雖已歷經(jīng)四次修改,然綜觀之,其調(diào)整范圍仍然偏窄,不能起到作為土地法體系中核心法律的應(yīng)有作用。從其名稱就可看出,該法主要側(cè)重界定土地行政管理法律關(guān)系,具有明顯的公法特征。而事實上,諸如土地資源安全在內(nèi)的土地法律關(guān)系牽涉面甚廣,其既有大量的公法關(guān)系,亦有諸多在市場經(jīng)濟條件下相當重要的私法關(guān)系,現(xiàn)行的《土地管理法》鑒于其法律性質(zhì)定位難以對這類重大問題進行全面調(diào)整。在新時期,我們有必要總結(jié)以往經(jīng)驗,以更高遠的視野對現(xiàn)行《土地管理法》作出全面修訂。正所謂“名不正則言不順”。為了理順關(guān)系,首先在形式上宜將修訂后的法律名稱相應(yīng)改為《土地法》,以彰顯其作為土地法典的特性,從而更為全面地對包括土地資源安全在內(nèi)的一系列問題進行規(guī)定。

3.2 內(nèi)容上:在法律的總則和分則中明晰界定土地資源安全的相關(guān)規(guī)范

3.2.1 在總則中將促進土地資源安全界定為立法目標

現(xiàn)行《土地管理法》第一條是這樣規(guī)定的:“為了加強土地管理,維護土地的社會主義公有制,保護、開發(fā)土地資源,合理利用土地,切實保護耕地,促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,根據(jù)憲法,制定本法?！惫P者以為,鑒于土地資源安全在我國現(xiàn)代化建設(shè)中的重要性,為了以國家立法意志對這一共識加以宣示,發(fā)揮法律的教育、指引功能,在擬出臺的《中華人民共和國土地法》（以下簡稱《土地法》）中,應(yīng)將“保護、開發(fā)土地資源,合理利用土地,促進土地資源安全,推動社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展”作為立法目標寫進總則條款中。這樣做,可以充分凸顯土地資源安全的重要性,增進全社會對土地資源安全重要性的認識,明確立法目標,為涉及土地資源安全的其他立法條款提供依據(jù)。

3.2.2 在分則相關(guān)章節(jié)中對土地資源安全法律制度作出具體規(guī)定

我國土地資源總體上可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)等其他用地。相應(yīng)地,土地資源安全亦可細化為上述三個層面的安全。依新制度經(jīng)濟學家之觀點,“制度是一個社會的游戲規(guī)則或形式上是人為設(shè)計的構(gòu)造人類行為互動的約束”[5],“制度建立的基本規(guī)則支配著所有公共和私人的行動,即從個人財產(chǎn)權(quán)利到社會處理公共物品的方式”[5],法律是制度的重要組成部分。因而,在擬出臺的《土地法》分則相關(guān)章節(jié)中,可吸納現(xiàn)行《土地管理法》和其他已有行政措施的可行做法,有針對性地作出如下制度界定:

1）農(nóng)用地資源安全

對于我們這個十幾億的人口大國而言,土地資源安全的第一要義在于保障以耕地資源為核心的農(nóng)用地安全,這可謂生存之基、安邦之本。農(nóng)用地資源安全在立法中應(yīng)涉及如下:

①數(shù)量安全。首先,通過立法確?？偭坎粶p少。為此,應(yīng)在《土地法》中將“國家耕地保有總量不得低于18億畝,基本農(nóng)田不得低于15.6億畝且總量不得減少?！边@一保護紅線明確寫進該法有關(guān)條款之中,使這一反復宣講的耕地保護紅線由官方政策上升為具有強制約束力的法律,并授權(quán)國務(wù)院制定具體的實施條例,將這一指標分解為各省級行政區(qū)域的具體保護數(shù)量要求。同時明確規(guī)定,國務(wù)院總理對上述保護紅線負總責,各省級行政區(qū)域的行政首長對本區(qū)域內(nèi)所分解的耕地保護數(shù)量指標負相應(yīng)行政責任。如耕地保有數(shù)量降至上述指標值之內(nèi),各層級的行政首長要承擔被降級、免職等法律責任。其次,應(yīng)在《土地法》中規(guī)定實行最嚴格的耕地占用審批和事后督察制度,審批權(quán)限應(yīng)向省級以上政府集中,實行“誰審批誰負責到底”的責任追究制度,防止有權(quán)審批者事前濫批、事后不管的輕漫現(xiàn)象。同時,強化土地督察制度,對批準占用的每一處耕地,均應(yīng)由國土資源管理部門督察之后確認符合審批要求才能辦理相應(yīng)產(chǎn)權(quán)登記等法律手續(xù)。

②質(zhì)量安全。對于農(nóng)用地資源安全而言,更具決定意義的是質(zhì)量安全。就我國現(xiàn)時情勢而言,農(nóng)用地資源安全更深層的威脅在于其質(zhì)量的劣化下降?，F(xiàn)行《土地管理法》第四章雖名為“耕地保護”（共包括第 31條至第 42條,計 12個條款）,但這些條款主要涉及耕地用途管制,只有在第41條有這樣原則性規(guī)定:“國家鼓勵土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,按照土地利用總體規(guī)劃,對田、水、路、林、村綜合整治,提高耕地質(zhì)量,增加有效耕地面積,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。地方各級人民政府應(yīng)當采取措施,改造中、低產(chǎn)田,整治閑散地和廢棄地?！鄙鲜鲆?guī)定較為空泛,缺乏具體可操作性和執(zhí)行約束力。因而,應(yīng)在擬出臺的《土地法》中,以詳盡的條款對耕地等農(nóng)用地質(zhì)量維護建設(shè)作如下規(guī)定:

其一,建立耕地質(zhì)量保護臺賬管理制度。通過這一制度,明確每處耕地的面積、質(zhì)量等級,確定由縣一級人民政府正職領(lǐng)導人作為保護耕地質(zhì)量的行政負責人,耕地產(chǎn)權(quán)人為具體負責人,各級農(nóng)業(yè)主管部門為耕地質(zhì)量的具體監(jiān)管部門。

其二,規(guī)定扶持耕地質(zhì)量改良的舉措。應(yīng)在國家支農(nóng)財政資金中劃出專項基金,用于中低產(chǎn)田改造、土壤肥力培育、水土保持工程建設(shè),著力提升耕地可持續(xù)綜合生產(chǎn)能力。鼓勵耕地產(chǎn)權(quán)人、管理人投入資金用于耕地質(zhì)量維護和建設(shè),對這些投入資金可在遵循法定程序的基礎(chǔ)上予以財政補貼、政策性金融扶持及稅收優(yōu)惠。

其三,禁止對耕地進行破壞性開發(fā)利用。規(guī)定由各級農(nóng)業(yè)主管部門作為監(jiān)管機關(guān),對農(nóng)資企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者進行適當監(jiān)管,限制劇毒農(nóng)藥、有損土壤可持續(xù)肥力的化肥的生產(chǎn)和使用,杜絕對耕地的污染和土壤肥力的破壞。推廣測土施肥與精準施肥技術(shù),推廣使用復合肥、有機肥,使用無毒、低殘留農(nóng)藥。大力推廣節(jié)水抗旱等各類先進澆灌技術(shù),防止不當?shù)氖┧绞皆斐蓛?yōu)質(zhì)土壤流失。

2）建設(shè)用地安全

在建設(shè)用地安全方面,我國今后應(yīng)強調(diào)“內(nèi)涵式”發(fā)展,即嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模,科學配置城鎮(zhèn)工礦用地,整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地,保障必要基礎(chǔ)設(shè)施用地,優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局,加強建設(shè)用地空間管制,進而實現(xiàn)建設(shè)用地集約優(yōu)化使用且國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展、人們居住生活環(huán)境日臻改善的和諧目標。為此,在擬出臺的《土地法》中應(yīng)規(guī)定如下內(nèi)容:

①鼓勵創(chuàng)新土地利用模式,深入挖潛,精打細算,合理增加建設(shè)用地規(guī)模。我國的制約性國情是人多地狹,在優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)用地的前提下,可利用的建設(shè)用地較為有限,尤其在東部發(fā)達地區(qū),更是“捉襟見肘”。然而,隨著經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)的發(fā)展、城市化的推進以及人居環(huán)境的改善,需占用的建設(shè)用地無可避免趨于增多。因而,必須在建設(shè)用地的“開源”上下足功夫。為此,在擬出臺的《土地法》中,應(yīng)鼓勵創(chuàng)新土地利用模式,深入挖潛,合理增加建設(shè)占用耕地規(guī)模。而為了達致這一目標,立法中可規(guī)定如下具體舉措:

其一,在土地利用總體規(guī)劃中劃定的建設(shè)用地,應(yīng)盡量采用統(tǒng)一連片整理,增加可供建設(shè)的面積。對已被關(guān)停、廢棄的舊有工礦建設(shè)項目占地,應(yīng)由所在地國土資源主管部門及時組織拆建、翻新、整理,從存量舊地中挖潛增加建設(shè)供地。

其二,積極拓展建設(shè)用地新空煎,在不破壞生態(tài)環(huán)境并符合建設(shè)安全的前提下,優(yōu)先開發(fā)緩坡丘陵地、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用地和廢棄地,引導城鄉(xiāng)建設(shè)向地上、地下、海上發(fā)展,形成科學合理的立體建設(shè)用地新空間。

②推廣各類建設(shè)節(jié)地技術(shù)和模式,促進各項建設(shè)節(jié)約集約用地?；诋斍拔覈ㄔO(shè)資源節(jié)約型社會的大背景,在保障建設(shè)用地安全上,“節(jié)流”乃是更為關(guān)鍵的解決途徑。因此,在擬出臺的《土地法》中,可作如下規(guī)定:

其一,授權(quán)國務(wù)院制定建設(shè)項目用地控制標準并定期調(diào)整,國土資源等主管部門在審批建設(shè)用地占用指標時,嚴格參照標準來進行把關(guān)審核,禁止粗放型圈占建設(shè)用地。

其二,任何建設(shè)開發(fā)項目在將進行可行性調(diào)研、擬定可行性報告時,應(yīng)將占地數(shù)額作為指標之一進行檢視考量,超占土地的將被視為不可行。對建設(shè)占地所涉及土地稅費采用超額累進計征制,占地越多適用的稅費率越高。

其三,研究和推廣各類建設(shè)節(jié)地技術(shù)和模式。除礦山、軍事等個別項目用地外,從嚴從緊控制獨立選址項目的數(shù)量和用地規(guī)模。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、集約高效的要求,推進工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民住宅向城鎮(zhèn)集中、城鎮(zhèn)建設(shè)分功能組團布局,通過集中開發(fā)建設(shè)提高用地效率。

3）生態(tài)等其他用地安全

在我國土地資源構(gòu)成中,除了農(nóng)用地、建設(shè)用地之外,還有很大一部分是未用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及建設(shè)事業(yè)的生態(tài)等其他用地,包括沙漠、戈壁、雪山、沼澤、灘涂、濕地、未利用的天然森林、草原等。其在我國土地資源總量中所占的份額最大,對我國維護生態(tài)安全、建設(shè)環(huán)境友好型社會、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義?，F(xiàn)行《土地管理法》對這一部分較少涉及。為了實現(xiàn)對這一占比最大的國土資源的有效保護和合理利用,實現(xiàn)土地資源安全的全局目標,筆者認為,應(yīng)在擬出臺的《土地法》中有針對性地作出如下規(guī)定:

①授權(quán)國務(wù)院組織專門力量進行檢測勘定,將對國家生態(tài)安全具有重大意義的雪山、冰川、濕地、天然森林、草地劃為禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域。這些區(qū)域?qū)ξ覈B(yǎng)水源、保持水土、維護生態(tài)平衡和多樣性等具有不可替代的作用。因此,應(yīng)根據(jù)國土主體功能定位的不同,對上述區(qū)域分門別類地進行劃定。對劃定為禁止開發(fā)區(qū)域的,嚴禁人類各種開發(fā)活動,盡量保持原生狀態(tài);對劃定為限制開發(fā)區(qū)域的,只能進行科考、有限的生態(tài)式開發(fā)利用,嚴禁進行大規(guī)模的工礦業(yè)活動。對已劃定的上述區(qū)域,由各級地方政府組織國土、林業(yè)、公安等行政部門進行監(jiān)管并承擔相應(yīng)法律責任。

②對可開發(fā)利用的沙漠、戈壁、沙化地、荒地,在尊重自然生態(tài)規(guī)律的前提下,充分借助現(xiàn)代科技手段,調(diào)動各種力量進行治理。當前,對我國土地資源安全造成重大危害和威脅的因素是我國存在大量沙漠、戈壁、沙化地,這些退化劣變的土地會侵蝕現(xiàn)有的綠洲、草原、耕地,嚴重危害人們的生產(chǎn)生活秩序。所以,應(yīng)動員各種力量進行科學治理。“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關(guān)。[6]”在市場經(jīng)濟環(huán)境下,除了強調(diào)政府作為公共部門對前述劣化土地的治理職責外,還應(yīng)發(fā)揮市場規(guī)律和利益調(diào)節(jié)機制功能,調(diào)動企業(yè)、個人等民間社會力量治理劣化土地的積極性,進而形成治理劣化土地的系列產(chǎn)業(yè)。法律“不過是表明和記載經(jīng)濟關(guān)系的要求而已”[6]。為此,在擬出臺的《土地法》中,應(yīng)以詳盡條款規(guī)定對民間社會力量治理劣化土地的扶持措施。這些扶持措施包括:在符合國家確定的開發(fā)治理規(guī)劃的前提下,對民間治理者進行治理所改良而得的土地,享有70年以上的長期使用權(quán);對治理所需要的資金,予以財政補貼和政策性金融扶持;對治理中所需要的技術(shù)咨詢指導,由政府部門牽頭組織相應(yīng)科技機構(gòu)予以幫助。對治理后進行開發(fā)所涉及的土地稅、流轉(zhuǎn)稅、所得稅等稅費,由國務(wù)院財政部門確定予以減免。

3.2.3 完善涉及土地利用總體規(guī)劃的法律制度

土地利用總體規(guī)劃是我國彌足珍貴的土地資源有序開發(fā)利用的框架指導,是保障土地資源安全的重要手段。我國原有的《土地管理法》已用專門一章對土地利用總體規(guī)劃相關(guān)制度作了規(guī)定。不過,為了更好地發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的應(yīng)有效用,筆者以為,在擬出臺的《土地法》中,除了吸收原有的合理規(guī)定之外,還應(yīng)在涉及該部分內(nèi)容的條款中體現(xiàn)如下要求:

1）完善土地利用總體規(guī)劃制定程序,增強規(guī)劃的民主性、科學性。土地系財富之母,某一地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃系當?shù)赝恋乩盟{圖,是其他建設(shè)事業(yè)規(guī)劃之基軸。因而,確定這一茲體事大的規(guī)劃,必須遵循正當程序,保證其民主性、科學性。所以,在擬出臺的《土地法》中,應(yīng)要求在制定各級土地利用總體規(guī)劃時,由相應(yīng)的本級人民政府組織,成立有廣泛代表性的規(guī)劃專家委員會負責實施,建立和完善規(guī)劃修編部門協(xié)調(diào)機制,加強規(guī)劃的協(xié)調(diào)、咨詢和論證等工作。同時,按照“法律應(yīng)該讓人民照應(yīng)各自的利益”[7]之要求,建立健全公眾參與制度,制定各級土地利用總體規(guī)劃要擴大公眾參與,通過報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒介廣泛聽取公眾意見,對最終定稿之前的土地利用總體規(guī)劃草案應(yīng)提前公示,并設(shè)定相應(yīng)公示期限供公眾提出意見,以此增強規(guī)劃的公開性和透明度。最后,經(jīng)批準的土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當依法予以公告,接受公眾監(jiān)督?？傊?適應(yīng)構(gòu)建和諧社會要求,通過立法明確界定土地利用總體規(guī)劃的制定程序,籍此提高規(guī)劃的科學化和民主化水平。

2）強化土地利用總體規(guī)劃的法律效力。我國現(xiàn)存的土地利用總體規(guī)劃法律地位較為模糊,從其制定淵源來看,可謂一種行政規(guī)范性文件。為了提升其法律地位,增強其權(quán)威性和約束力,籍此來調(diào)控土地開發(fā)行為,進而保障土地資源安全。筆者以為,在擬出臺的《土地法》中,可規(guī)定地方各級土地利用總體規(guī)劃由本級人民政府負責制定,但制定出來后應(yīng)經(jīng)同級人大審議通過之后才能提交上級政府審批。對于國務(wù)院制定的全國土地利用總體規(guī)劃,應(yīng)經(jīng)全國人民代表大會審議之后才能頒布生效。同樣,對某一級土地利用總體規(guī)劃的修改,也應(yīng)經(jīng)本級人大常設(shè)機關(guān)審議通過后才能生效。這樣做,就賦予全國土地利用總體規(guī)劃及地方各級土地利用總體規(guī)劃更高的法律地位,具備更具權(quán)威性和約束力的基礎(chǔ),從而使業(yè)經(jīng)法定程序制定出來的規(guī)劃不被輕易更動,為保障土地資源安全提供框架指引。

3）健全土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督檢查機制。土地利用總體規(guī)劃的制定僅是為土地利用描繪了一紙框圖,然而,至關(guān)重要的是這些規(guī)劃要得到不折不扣的遵守和執(zhí)行,而非規(guī)劃一套,實際甩手干的又是另一套?！胺⒍恍?與無法等”[8]。當前,極為突出的現(xiàn)象是一些地方政府部門及官員,為了政績及其他目的,無視土地規(guī)劃而濫批地、賣地。因而,在擬出臺的《土地法》中,應(yīng)規(guī)定較為健全的土地利用規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督檢查機制。具體可要求各級政府應(yīng)在每年年初開本級人代會時向大會報告土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行的具體情況并接受審查,另一方面,更為重要的是,中央和省級國土資源部門應(yīng)建立健全土地監(jiān)察機構(gòu)及執(zhí)法人員,由這些相對獨立的機構(gòu)及人員對下級土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行情況定期進行監(jiān)督檢查,并出具體現(xiàn)責任承擔的檢查結(jié)論。通過這些監(jiān)督檢查機制,來保障土地利用總體規(guī)劃得到確實遵守執(zhí)行,進而引導土地開發(fā)利用的有序進行,促進土地資源安全。

3.2.4 細化違反《土地法》的法律責任規(guī)定

法律責任系依據(jù)一定的法律標準對違法行為所作的否定性評價。從法理角度而言,一部完整的法律必須具有罰則條款即涉及法律責任的規(guī)定,以確保其執(zhí)行力,進而實現(xiàn)其社會控制功能——“我們的時代期待于法律的不僅是要它建立秩序,而且是想通過新的法律手段多少從根本上改造社會。[9]”我國現(xiàn)行的《土地管理法》第七章已用了專門一章共計12個條款對法律責任作了界定,這些條款主要涉及行政法律責任,總體來說已較為全面,但有些規(guī)定仍顯得過于原則,缺乏具體可操作性。因此,在擬出臺的《土地法》中,應(yīng)對違反《土地法》行為的責任主體、追究機關(guān)及追究期限、應(yīng)承擔的民事責任及行政責任具體種類、申訴途徑作出具體細致的規(guī)定,從而使得涉及土地的各類違法行為能夠得到確實有效的處理,維護該法所具有的強制約束力和威懾力,真正使之起到引導土地合理開發(fā)利用、促進土地資源安全的作用。

4 結(jié)束語

土地資源安全是我國實現(xiàn)科學發(fā)展、逐步推進現(xiàn)代化的根本保障,是市場經(jīng)濟條件下國家經(jīng)濟安全的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。通過立法將關(guān)乎土地資源安全的合理舉措確定為法律,并以法律固有的實施機制來推行之,是一種促進土地資源安全較為有效的途徑。作為我國土地法體系之核心的現(xiàn)行《土地管理法》對土地資源安全的規(guī)制調(diào)整方面存在不足?；诂F(xiàn)時情勢,我國最高法機關(guān)應(yīng)與時俱進地對現(xiàn)行的《土地管理法》從形式和內(nèi)容上進行恰當修改,完善土地資源安全的法律制度,進而達致建立土地資源安全長效機制、推進經(jīng)濟社會平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展之目標。

[1][俄]A.X.沙瓦耶夫.國家安全新論[M].魏世舉,石陸原,譯.北京:軍事誼文出版社,2002:15.

[2]劉彥隨.保障我國土地資源安全的若干戰(zhàn)略思考[EB/OL].http://www.southcn.com/nflr/zhongxinzu/ckzl/200611020491.htm.

[3][美]布坎南.自由市場和國家[M].北京:北京經(jīng)濟學院出版社,1985:89.

[4][美]博登海默.法理學——法哲學及其方法[M].北京:華夏出版社,1987:311.

[5][美]道格拉斯.C.諾斯.經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M].上海:上海三聯(lián)書店,上海人民出版社,1994:225.

[6]馬克思.馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京:人民出版社,1956:82.

[7][英]亞當·斯密.國民財富的性質(zhì)和原因的研究[M].北京:商務(wù)印務(wù)館,1972:102.

[8]沈家本.歷代刑法考[M].北京:中華書局,1985:34.

[9][法]勒內(nèi)·達維德.當代世界主要法律體系[M].上海:上海譯文出版社,2002:12.

On the Revision of China’s″Land Administration Law″from the Perspective of Land Resource Security

LI Xingguo
（School of Law,Institute of Jiangxia,Fuzhou 350000,China）

Land resource security is the basis of national security and the fundmental guarantee of maintaining the sustainable economic and social development.At present China’s land resource security is faced with grim situations,and legal methods are one feasible chioce of promoting land resource security.However,the current″L and A dministration L aw″,which acts as the core of China’s land law system,is inadequate on the regulations of land resource security.Therefore,China’s highest legislative body should get a clear understanding of the current situation and make right revisions from such aspects as form and contents to perfect legal systems of land resource security,so as to achieve the goals of establishing a long-term mechanism of land resource security and promoting sustainable economic and social development.

land resource security;law;system;revision

D912.3

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2010.05.003

1673-1646（2010）05-0019-06

2009-12-27

李興國（1974-）,男,講師,碩士,從事專業(yè):經(jīng)濟法。