農(nóng)村公共物品供給中存在的問題與對策分析

[收稿日期]2010-04-06

[基金項(xiàng)目]國家社科基金重大項(xiàng)目《地方服務(wù)型政府建構(gòu)路徑與對策研究》(09ZD063)與徐州師范大學(xué)基金項(xiàng)目《》農(nóng)村基層政府公共服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新研究》(xskt2010126)的階段性成果。

?眼作者簡介?演朱榮飛(1988- )，女，江蘇南通人，徐州師范大學(xué)行政管理專業(yè)學(xué)生，研究方向:行政管理;周定財(cái)(1979- )，男，湖北襄樊人，徐州師范大學(xué)講師，碩士，研究方向?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村治理。

摘要

演目前，我國農(nóng)村公共物品供給存在著很多問題，如財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不合理、供需不平衡、供給主體單一、政府低效率等。為此，必須加大財(cái)政支持力度，引入農(nóng)民的需求表達(dá)制度，明確基層政府提供農(nóng)村公共物品的職責(zé)，拓寬農(nóng)村公共物品建設(shè)的融資渠道，建立多元化的供給模式，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立政府與農(nóng)民合作共治的管理體制，以保證農(nóng)村公共物品的有效供給。

關(guān)鍵詞

演農(nóng)村公共物品;公共物品供給

中圖分類號

演D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A?眼文章編號?演 1673-0461(2010)06-0040-03

一、公共物品的含義及農(nóng)村公共物品的范圍

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的成就之一，就是把物品分為私人物品和公共物品兩種形式。私人物品是市場主體為盈利而生產(chǎn)的商品，具有競爭性、盈利性、排他性等特征。公共物品，薩繆爾森((P. A. Samuelson))認(rèn)為，是指“每個(gè)人消費(fèi)這種產(chǎn)品不會導(dǎo)致他人對該產(chǎn)品消費(fèi)的減少”[1]的物品。根據(jù)公共物品排他性、競爭性的狀況，公共物品可以被劃分為純公共物品、準(zhǔn)公共物品和混合物品。純公共物品(pure public goods)在消費(fèi)的方式上具有非排他性和非競爭性?！耙粋€(gè)人的使用并不會使其他人消費(fèi)的數(shù)量減少。換言之，將一個(gè)固定量供應(yīng)給另一個(gè)人的成本為零?！倍遥皩δ撤N特定商品的使用進(jìn)行收費(fèi)也許是不可能的，或者是耗費(fèi)極大的。換言之，將無貢獻(xiàn)者排除在外也許是不可能的?！盵2]準(zhǔn)公共物品(impure public goods)是介于私人物品和純公共物品之間的物品，在性質(zhì)上兼具純公共物品與私人物品的特性。有些準(zhǔn)公共物品出于私益，它在消費(fèi)上可能存在著競爭，物品使用中可能存在著“擁擠效應(yīng)”和“過度使用”的問題。比如地下水資源的開采、河水灌溉、森林采伐等。一部分人的過度使用，會導(dǎo)致其他人的使用不足。[3]還有一些準(zhǔn)公共物品，如果不采用排他性的制度安排，搭便車者將蜂擁而至，勢必造成“擁擠點(diǎn)”的存在，因此，為保證消費(fèi)的質(zhì)量及物品養(yǎng)護(hù)的成本，必須通過付費(fèi)的方式，才能得到物品的消費(fèi)權(quán)。而混合物品(mixed goods)具有私人物品和公共物品兩種屬性。

為了將一般公共以及政治程序也納入定義，有學(xué)者將物品分為三個(gè)典型類型:具有技術(shù)上非排他性的公共物品、政策規(guī)劃作用下產(chǎn)生的公共產(chǎn)品、因人類疏忽導(dǎo)致的公共產(chǎn)品。此類物品中既包括通常公認(rèn)的公共益品(如傳播疾病的控制)，也包括人們公認(rèn)的公共劣品(犯罪、暴力、空氣污染等)。因?yàn)槟承┏龊跻饬系摹⑽丛A(yù)見的情況，它們很可能會成為因人類疏忽而導(dǎo)致的公共物品。例如直到20世紀(jì)70年代，人類才發(fā)布了有關(guān)臭氧層稀釋的報(bào)告。公共劣品的存在還說明，物品不僅可以從公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到私人領(lǐng)域，或者從私人領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到公共領(lǐng)域，而且還有可能被徹底消滅。例如，大規(guī)模殺傷性武器通常就要接受嚴(yán)格的監(jiān)督。因此與公共物品的實(shí)際屬性相關(guān)的一個(gè)補(bǔ)充定義便是:物品一旦具有非唯一性，并可供所有人消費(fèi)，該物品便具備了實(shí)際公共性。該定義明確了:包容性是物品是否具有公共性的主要的決定性因素。公共物品不僅是市場失靈的產(chǎn)物，也不僅僅是政府制造的物品。甚至可以認(rèn)為，政府與市場也是公共物品。市場和政府的情況說明了，消費(fèi)上的競爭性可以提高物品的包容性和公共性。[4]

按公共物品對農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)所起的作用來劃分，農(nóng)村公共物品應(yīng)包括:可持續(xù)發(fā)展類公共物品，如大江大河的治理、污染、治理水土流失及土地沙化、防護(hù)林建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、計(jì)劃生育、社會福利、基礎(chǔ)教育等;農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類公共物品，如道路、水利設(shè)施、病蟲害防治、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)信息平臺建設(shè)、行政服務(wù)、治安等;農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施類公共物品，如飲水、文化設(shè)施、廣播電視、用電、通信、衛(wèi)生防疫等。

二、農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀及其原因

(一)農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀分析

1.財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不盡合理，城鄉(xiāng)差異大

基層政府在缺乏監(jiān)管的情況下，出于自利，會減少提供公共物品的資金，從而造成農(nóng)村公共物品的短缺，影響農(nóng)民的生活和生產(chǎn)。其次，從對農(nóng)村公共物品的提供看，城鄉(xiāng)差距十分明顯。

2.供需不平衡，浪費(fèi)與匱乏并行

政府在提供公共物品時(shí)常?；加小岸桃暟Y”，導(dǎo)致具有長期效益的公共物品供給不足。一方面，農(nóng)村急需的公共物品如農(nóng)業(yè)新技術(shù)、灌溉設(shè)施等供給嚴(yán)重不足。另一方面一些與政績掛鉤的非生產(chǎn)性公共物品卻顯得有些膨脹，浪費(fèi)嚴(yán)重。例如把新農(nóng)村建設(shè)搞成“別墅化”、“樓房化”的形象工程。[5]

3.供給主體單一，政府供給低效率

政府直接生產(chǎn)的模式，不僅耗費(fèi)大量的財(cái)力，更主要的是使公共物品出于極度短缺的境地。第一，公共物品供給的高成本。這主要是由于我國行政管理支出占財(cái)政支出的比例不斷提高，而在提供公共物品的過程中，又缺乏節(jié)約意識，從而公共支出浪費(fèi)嚴(yán)重。第二，生產(chǎn)低效率。農(nóng)村公共物品供給主體單一，導(dǎo)致政府缺少競爭意識，從而政府只會爭取預(yù)算最大化，而不會考慮效率最大化。第三，產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量低劣。政府提供公共物品一般不用擔(dān)心因產(chǎn)品的質(zhì)量問題而導(dǎo)致產(chǎn)品滯銷，對于市場及消費(fèi)者發(fā)展趨勢和消費(fèi)偏好的變化反應(yīng)遲鈍。[6]

(二)農(nóng)村公共物品供給不足的原因分析

1.社會對公共物品需求的觀念扭曲

在現(xiàn)實(shí)生活中，由于人們錯(cuò)誤的觀念導(dǎo)致對公共物品的盲目需求。這些觀念包括:第一，對政府解決社會病癥寄予厚望。由于市場失靈的理論及實(shí)踐中的不斷傳播，不但使得人們對市場失靈的耐受力顯著降低，也使得人們對政府干預(yù)寄予厚望。第二，對公共物品提供的成本和收益的幻覺。由于政府提供公共物品的成本是分?jǐn)傇诙鄶?shù)人頭上的，且不僅僅以稅收的面目出現(xiàn)，人們認(rèn)為政府是不以盈利為目的的，政府的服務(wù)必然物有所值。[7]第三，盡可能搭便車的心理。

2.融資體制不健全

我國金融總政策仍然體現(xiàn)“農(nóng)村支持城市，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的局面。由于缺乏農(nóng)民信用體系，農(nóng)民很難從銀行取得貸款，農(nóng)民存入銀行的資金大部分流人城市，使農(nóng)村的公共物品的供給更缺乏資金來源。同時(shí)各級政府對公共行業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)制，尤其是在一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，本可引進(jìn)社會資源的投入，但由于政府設(shè)置了重重關(guān)卡，使得這些資源不能順利進(jìn)入，造成大量社會資金閑置，而另一方面農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施由于缺乏資金而難以得到配置。

3.現(xiàn)行農(nóng)村公共物品決策機(jī)制、管理機(jī)制混亂

我國農(nóng)村公共物品供給決策機(jī)制，采取兩種方式的供給模式:一是物質(zhì)成本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度外收入“三提五統(tǒng)”及“一事一議’的各項(xiàng)臨時(shí)收費(fèi)、攤派來分擔(dān);二是人力成本由農(nóng)民的義務(wù)勞動來補(bǔ)償。這種供給決策機(jī)制不能真正反映農(nóng)村公共需求狀況，農(nóng)民不能在公共物品提供的公共決策過程中顯示自身的偏好和行使監(jiān)督的權(quán)利，農(nóng)民繳納的統(tǒng)籌、提留費(fèi)用因監(jiān)督不利而使之效率低下。同時(shí)，在許多鄉(xiāng)村，農(nóng)民繳納的統(tǒng)籌、提留被用作人頭費(fèi)開支，形成日益膨脹的公共機(jī)構(gòu)。

4.地方政府職能“越位”、“缺位”與“錯(cuò)位”

一般來說，滿足全體國民需要的公共物品，應(yīng)由中央政府提供;滿足地方性需要的公共物品，應(yīng)由地方政府提供。民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育、基礎(chǔ)教育等關(guān)系到全國人民的共同利益，屬于全國性公共物品，理應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)，中央政府向地方轉(zhuǎn)移后事權(quán)后，卻沒有下放相應(yīng)的財(cái)權(quán)，增加了縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難。[8]

三、完善農(nóng)村公共物品供給的對策分析

1.加大財(cái)政支持力度，拓寬資金來源

多渠道的投資資金供給是公共物品生產(chǎn)的根本保障，要獲得穩(wěn)定的資金來源，就應(yīng)介入多元投資主體，開辟多種投資渠道。這些渠道包括:第一，中央和地方政府的財(cái)政投資。農(nóng)村公共物品中有相當(dāng)一部分是純“公共物品”，具有完全的非競爭性和非排他性，它們必須由政府來投資，這是市場經(jīng)濟(jì)中政府職能的一個(gè)重要方面。第二，政府和銀行的低息貸款及發(fā)行債券籌資。努力爭取政府財(cái)政貸款低息貸款，這對于約束公共企業(yè)經(jīng)營和管理也具有一定的積極意義。第三，大力引進(jìn)外資。第四，建立投資基金制度。近年來，我國農(nóng)村儲蓄總額呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長的勢頭。儲蓄總額的增長，為公共物品投資資金面的拓寬和量的遞增提供了條件，也為投資基金制度的實(shí)施提供了可能。 [9]

2.轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

完善包括教育體系、公共衛(wèi)生體系、公共文化服務(wù)體系、社會福利體系等在內(nèi)的社會公共服務(wù)體系。政府要轉(zhuǎn)變解決農(nóng)民、農(nóng)村問題的指導(dǎo)思想，制定各項(xiàng)有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會全面發(fā)展的制度，讓農(nóng)民有其利、有其權(quán)、有其教。要廢除一切與民奪利的政策，建立支持和保護(hù)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的法律政策體系，通過補(bǔ)農(nóng)、助農(nóng)、護(hù)農(nóng)，讓農(nóng)民擁有財(cái)富，享受不斷提高的現(xiàn)代物質(zhì)文化生活，保持發(fā)展經(jīng)濟(jì)的活力。[10]要培養(yǎng)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，使他們具備競爭意識，高瞻遠(yuǎn)矚提供長期效益公共物品而不再只是著眼短期利益。同時(shí)，政府要適度放權(quán)，鼓勵和引導(dǎo)其他主體加入公共物品的提供行列。

3.建立多元化供給模式，尋求社會、市場、國家三維動態(tài)平衡

政府供給、自愿供給與市場供給的有機(jī)組合才是對農(nóng)村發(fā)展最優(yōu)的模式。政府更多在宏觀環(huán)境上、基礎(chǔ)設(shè)施上進(jìn)行供給;同時(shí)積極創(chuàng)造條件推動自愿供給，引進(jìn)市場供給。重視農(nóng)村非正式組織的作用，將農(nóng)民組織起來，進(jìn)行有序自治，是自愿供給的前提，也是政府合法性的基礎(chǔ)。這種公共物品的供給則是一種雙贏的結(jié)局。 [11]

4.拓寬融資渠道，完善農(nóng)村公共物品的籌資制度

公共物品具有外部性，理應(yīng)由政府提供，但是，我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村的公共物品的需求規(guī)模較大，而政府財(cái)力有限，但靠財(cái)政資金解決農(nóng)村公共物品的供給不大現(xiàn)實(shí)。一方面，對于一些農(nóng)民生產(chǎn)生活所需要的準(zhǔn)公共物品，可以鼓勵農(nóng)民自己提供，并通過收取一定的費(fèi)用來取得投資回報(bào)。另一方面，對于農(nóng)村的一些基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，通過特許經(jīng)營的方法由市場力量來提供。[12]

5.建立政府與農(nóng)民合作共治的管理體制

在我國人民是國家的主人，作為農(nóng)村公共物品的直接當(dāng)事人——農(nóng)民，除了根據(jù)自己的需要向政府提出要求，還應(yīng)該加強(qiáng)主人翁意識，對政府的行為進(jìn)行監(jiān)督。首先，政府了解到的只是靜態(tài)的需要，農(nóng)民自己反映的動態(tài)需要，既能最大限度滿足自己的需要，也減少了資源浪費(fèi);其次，農(nóng)民參與監(jiān)督管理，有利于減少分配中的腐敗現(xiàn)象，提高分配的效率。政府應(yīng)該積極主動地接受和尋求農(nóng)民的監(jiān)督和建議，以便更好地了解農(nóng)民的需求和發(fā)現(xiàn)供給中存在的問題，尋求一種合理高效的供給途徑。

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Problems of and Solutions to the Supply of Rural Public Goods

Zhu Rongfei，Zhou Dingcai

(Xuzhou Normal University，Xuzhou 221009，China)

Abstract: There are some issues in the existing supply， such as a shortage of funds， the imbalance between supply and demand， a single supply channel， the low efficiency of government. So we must build up a sound public finance system， introduce farmers’ voicing mechanism for their benefit， defy the duty of the grass-root government，open up the financing channel for the construction of rural public goods， set up a multi-supply mode， construct service-oriented town’s government and establish the cooperative management system between government and farmers so as to ensure the efficiency supply of rural public goods.

Key words: new rural construction; public goods in rural areas; supply of public goods

(責(zé)任編輯:張靜一)