財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng):理論探討及其啟示

[收稿日期]2010-03-26

作者簡(jiǎn)介 韓增華(1972-)，新疆人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院08級(jí)博士，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師。研究方向:財(cái)政政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府預(yù)算管理。

摘要 對(duì)財(cái)政分權(quán)有關(guān)理論以及中國(guó)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)證研究進(jìn)行綜述，分析對(duì)于中國(guó)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)證研究得出不同結(jié)論的原因，并對(duì)財(cái)政分權(quán)理論的發(fā)展對(duì)我國(guó)財(cái)政管理的意義得出若干啟示。

關(guān)鍵詞 財(cái)政分權(quán);經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);啟示

中圖分類(lèi)號(hào) F812 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ?眼文章編號(hào)?演 1673-0461(2010)06-0072-03

一、財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論探討

所謂財(cái)政分權(quán)，指的是財(cái)政收入和財(cái)政支出在中央政府和地方政府之間的權(quán)限劃分。在中央政府總是強(qiáng)勢(shì)于地方政府的情形下，事實(shí)上財(cái)政分權(quán)指的就是中央政府把收入和支出的權(quán)力劃分到地方政府。認(rèn)為財(cái)政分權(quán)制度有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀點(diǎn)認(rèn)為，好的分權(quán)制度可以更好地體現(xiàn)不同納稅人的差異，從而能夠更好地實(shí)現(xiàn)納稅人的需求，提高消費(fèi)者效率;與中央政府相比，由于地方政府更貼近當(dāng)?shù)孛癖?，更具信息?yōu)勢(shì)，因而在提供公共品方面也更具優(yōu)勢(shì)，所以分權(quán)能提高經(jīng)濟(jì)效率(Hayek，1945)。人口流動(dòng)性以及地方政府之間在提供公共品方面的競(jìng)爭(zhēng)，使地方公眾與地方政府的偏好相吻合，居民通過(guò)“以足投票”來(lái)選擇偏好地區(qū)，并對(duì)地方政府行為形成約束和激勵(lì)(Tibet，1956)。針對(duì)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的研究認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)有助于使政府官員部門(mén)的激勵(lì)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)效率保持一致。在轉(zhuǎn)型國(guó)家中(如中國(guó))，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)有助于硬化他們的預(yù)算約束，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。另外，財(cái)政分權(quán)有利于政府官員之間競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)的運(yùn)用，當(dāng)政府在財(cái)政分權(quán)體制下按塊塊組織，而不是在中央集權(quán)體制下按條條組織的時(shí)候，指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)為政府官員提供的激勵(lì)機(jī)制可能會(huì)更有效(錢(qián)穎一和羅蘭，1997)。另外，中央政府賦予下級(jí)政府一些公共服務(wù)職能有助于鼓勵(lì)下級(jí)政府的實(shí)踐和創(chuàng)新，因而分權(quán)有利于制度創(chuàng)新。

盡管無(wú)論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，財(cái)政分權(quán)已經(jīng)成為一種潮流或者趨勢(shì)，但關(guān)于分權(quán)制度有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論一直還在不斷完備和接受理論挑戰(zhàn)、實(shí)證檢驗(yàn)?！胺謾?quán)有利于增長(zhǎng)的理論總是會(huì)受到挑戰(zhàn)”(張軍，2008)。因?yàn)樵赥ibet的理論里，要素(尤其是居民/選民)的完全自由流動(dòng)和政府對(duì)選民負(fù)責(zé)是兩個(gè)最重要的假設(shè)。而這兩個(gè)假設(shè)對(duì)不發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)并不容易得到滿足。增長(zhǎng)與分權(quán)之間必然性的相互影響又使得在技術(shù)上衡量分權(quán)對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響變得困難。雖然在改革開(kāi)放之后中國(guó)要素的流動(dòng)性不斷加快，但地區(qū)間差異較大以及戶籍制度的限制使得要素流動(dòng)性假設(shè)并不滿足?！爸袊?guó)的政治體制和官員治理的特殊性使得政府與地方民眾的關(guān)系變得更加微妙和復(fù)雜?？瓷先ィ袊?guó)的地方政府更多地對(duì)中央負(fù)責(zé)，但是因?yàn)槭艿街醒雸?zhí)政理念和官員治理模式的約束而未必不向下負(fù)責(zé)”。① 所以，要弄清中國(guó)的財(cái)政分權(quán)是否正面影響了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，絕非易事。

二、財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)證研究

財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是否有促進(jìn)作用，存在三種觀點(diǎn):一是財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在正向促進(jìn)作用，即財(cái)政分權(quán)程度越大，則越促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);二是財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起負(fù)向作用，即財(cái)政集權(quán)程度越高，越能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);三是財(cái)政分權(quán)程度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無(wú)明顯關(guān)系。

事實(shí)上，有關(guān)中國(guó)的財(cái)政分權(quán)實(shí)踐與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)證研究得出的結(jié)論同樣并非總是一致，這似乎在驗(yàn)證這樣一個(gè)說(shuō)法:從歷史角度看來(lái)，財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間并不存在單調(diào)關(guān)系(Oates，1993)。1998年，Zhang and Zou使用中國(guó)1978年~1992年的省級(jí)數(shù)據(jù)檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系，他們的研究注重于財(cái)政資源在中央和地方的分配，采用人均省以及省以下的財(cái)政支出占中央財(cái)政支出的比例衡量財(cái)政分權(quán)，解釋變量包括了勞動(dòng)力的增長(zhǎng)、投資的增長(zhǎng)以及用實(shí)際稅率衡量的稅收。Zhang and Zou發(fā)現(xiàn)中國(guó)省級(jí)財(cái)政分權(quán)與各省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的系數(shù)顯著為負(fù)，財(cái)政分權(quán)有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的理論沒(méi)有得到中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的證實(shí)。Zhang and Zou認(rèn)為現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，資源缺乏限制中央政府在具有國(guó)家優(yōu)先的公路、鐵路、電力、電訊和能源等方面的支出，而這些關(guān)鍵設(shè)施對(duì)于跨省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響比在一個(gè)省內(nèi)產(chǎn)生的影響更大。引申這個(gè)結(jié)論，發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，中央政府承擔(dān)具有加大外部性公共投資，中央適度集權(quán)更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2000年，林毅夫和劉志強(qiáng)使用1970年~1993年中國(guó)28個(gè)省市的面板數(shù)據(jù)，研究更注重于地方政府對(duì)中央財(cái)政政策激勵(lì)的反應(yīng)，使用了邊際留成比例，即使用地方財(cái)政收入增量中地方政府的留成比例來(lái)度量分權(quán)，研究財(cái)政分權(quán)對(duì)人均GDP的影響，認(rèn)為中國(guó)的財(cái)政分權(quán)改善了經(jīng)濟(jì)效率，推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并推斷財(cái)政制度變革和資源配置效率的提高是中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重要原因。1997年，Ma采用平均留成比例即省級(jí)政府預(yù)算收入中的留成比例衡量財(cái)政分權(quán)，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。也有折衷的觀點(diǎn)認(rèn)為，“綜合看起來(lái)，財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響未能充分確定”(喬寶云，2002)。② 2006年，張晏和龔六堂改進(jìn)了對(duì)分權(quán)的度量方法，采用了28個(gè)省市在1986年~ 2002年的數(shù)據(jù)，在度量分權(quán)程度時(shí)考慮了轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算外資金，構(gòu)造了四類(lèi)分權(quán)的定義，重新對(duì)中國(guó)的財(cái)政分權(quán)和增長(zhǎng)的關(guān)系進(jìn)行了檢驗(yàn)，得出了中國(guó)的財(cái)政分權(quán)具有顯著的跨市差異和跨地區(qū)差異的結(jié)論。張晏和龔六堂使用的估計(jì)方法與以上研究并沒(méi)有不同，由于采用了更為全面的數(shù)據(jù)，他們的研究得出了中國(guó)的財(cái)政分權(quán)與增長(zhǎng)存在明顯的跨時(shí)差異的重要結(jié)論:即在1994年~2002年間中國(guó)的財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響顯著為正，而1986年~1993年則為負(fù)，由此，他們認(rèn)為分稅制顯著改善了財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。他們還發(fā)現(xiàn)，14個(gè)人均GDP高于6，000元的發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響顯著為正，而對(duì)另外14個(gè)不發(fā)達(dá)地區(qū)而言，這一影響則不顯著。因此，在他們看來(lái)，財(cái)政分權(quán)對(duì)增長(zhǎng)的影響同時(shí)也存在跨地區(qū)的效應(yīng)。雖然在沒(méi)有找到更好的工具變量(IV)解決內(nèi)生性之前都有理由對(duì)這些研究結(jié)果謹(jǐn)慎對(duì)待，但這些研究都表明財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府支出行為的影響不能低估。問(wèn)題只是在于，這種影響在不同的地區(qū)可能以不同的方式影響了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

三、定量研究為何會(huì)得出不同的結(jié)論

為什么對(duì)于財(cái)政分權(quán)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響的有關(guān)定量研究會(huì)得出截然不同的結(jié)論?原因可能有以下幾個(gè)方面:

其一，數(shù)據(jù)的時(shí)間跨度選擇。Zhang and Zou的研究數(shù)據(jù)跨度為1978年~1992年，林毅夫和劉志強(qiáng)的研究數(shù)據(jù)跨度為1970年~1993年，這兩個(gè)較為早期的研究中都沒(méi)有涵蓋中國(guó)分稅制以后的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)。張晏和龔六堂的研究采用的數(shù)據(jù)時(shí)間跨度則涵蓋1986年~2002，包括1994年我國(guó)的分稅制改革以后的數(shù)據(jù);而1994年我國(guó)的分稅制改革顯然是我國(guó)走向財(cái)政分權(quán)之路的重要標(biāo)志。對(duì)于時(shí)間跨度較大的樣本，其間可能會(huì)包含政策、體制等方面的影響、實(shí)證分析中應(yīng)該控制體制變革等因素對(duì)于分析結(jié)論的影響。

其二，在于衡量財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)選擇不同。Zhang and Zou(1998)的研究注重于財(cái)政資源在中央和地方的分配，采用了Oates 首先采用的財(cái)政支出指標(biāo)，用地方財(cái)政支出占中央財(cái)政支出的比例衡量財(cái)政分權(quán)，解釋變量包括了勞動(dòng)力的增長(zhǎng)、投資的增長(zhǎng)以及用實(shí)際稅率衡量的稅收。Bird(1986)曾經(jīng)分析Oates方法的潛在問(wèn)題，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家財(cái)政數(shù)據(jù)的正確性、數(shù)據(jù)的涵蓋性和可比性存在疑問(wèn);而保證地方官員資助財(cái)政決策并保證提供正確激勵(lì)需要地方財(cái)源獨(dú)立性。因而，他建議采用有效財(cái)政分權(quán)的最低條件，如自有收入的邊際增量或民主選舉等。林毅夫和劉志強(qiáng)的研究采用的分權(quán)指標(biāo)，就是用自有收入的邊際增量刻畫(huà)分權(quán)。他們使用邊際留成比例，即使用地方財(cái)政收入增量中地方政府的留成比例來(lái)度量分權(quán)，研究財(cái)政分權(quán)對(duì)人均GDP的影響。張晏和龔六堂的研究中，考慮中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度和預(yù)算外收支，設(shè)計(jì)了四類(lèi)分權(quán)指標(biāo):預(yù)算內(nèi)本級(jí)政府財(cái)政收入指標(biāo)、預(yù)算內(nèi)本級(jí)政府財(cái)政支出指標(biāo)、扣除凈轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政支出指標(biāo)、預(yù)算內(nèi)外總收支指標(biāo)。這樣的度量充分考慮了中國(guó)的國(guó)情發(fā)展與政治狀況，得出中國(guó)財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有明顯跨時(shí)效應(yīng)和跨地區(qū)效應(yīng)的結(jié)論也更具有說(shuō)服力。

其三，財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間可能存在的交互作用。雖然大多數(shù)的量化研究表明發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政分權(quán)程度要高于發(fā)展中國(guó)家，但是由于量化指標(biāo)在選擇時(shí)更多關(guān)注和財(cái)政收入、財(cái)政支出等有關(guān)指標(biāo)的選取，而對(duì)于不同國(guó)家和地區(qū)的歷史傳統(tǒng)、文化傳統(tǒng)難以考慮在計(jì)量模型中，而一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的歷史和文化傳統(tǒng)都在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治發(fā)展中起著舉足輕重的作用。Oates(1993)曾經(jīng)指出財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間是否存在因果關(guān)系是模糊的，Xie and Zou，Davoodi，(1999);Martinez-VazqauezMcNab(2003)也指出，我們?nèi)狈线m的工具變量控制這種可能的內(nèi)生性，財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的內(nèi)生性使得刻畫(huà)財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響的客觀性難以完全實(shí)現(xiàn)。

四、啟 示

啟示一:不應(yīng)狹隘理解財(cái)政分權(quán)。理論告訴我們，有五大因素在影響著財(cái)政分權(quán)的決策:居民偏好的區(qū)域性差異、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和外部性、轄區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)和分工、政治因素、地理與人口條件。財(cái)政分權(quán)作為我國(guó)財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其分權(quán)并不僅僅是財(cái)政收支的劃分，它還包括事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分以及上下級(jí)政府間的決策機(jī)制等內(nèi)容。而地方事權(quán)僅通過(guò)財(cái)政支出指標(biāo)來(lái)衡量的合理性也尚需討論。中國(guó)地域遼闊，各地區(qū)之間的地理和人口資源稟賦相差很大，很難建立大一統(tǒng)的分權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，必須考慮地區(qū)差距。因此，在公共服務(wù)均等化的大方向下，需要更加寬泛的理解財(cái)政分權(quán)。

啟示二:財(cái)政分權(quán)具體制度在我國(guó)的設(shè)計(jì)應(yīng)該具備一定的靈活性。由于財(cái)政分權(quán)在我國(guó)通過(guò)財(cái)政體制的制度安排實(shí)現(xiàn)，因而結(jié)合我國(guó)歷史國(guó)情與政策背景，研究我國(guó)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在關(guān)系，有利于更好地設(shè)計(jì)我國(guó)財(cái)政體制有關(guān)制度和具體實(shí)施步驟。既有的研究表明，由于各地區(qū)初始稟賦的差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差距，財(cái)政分權(quán)對(duì)于我國(guó)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)作用并不相同，跨時(shí)效應(yīng)和跨地區(qū)效應(yīng)都客觀存在。我國(guó)財(cái)政分權(quán)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該充分考慮到這些差距，應(yīng)該具備一定的靈活性。

啟示三:不能將財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系簡(jiǎn)單化。財(cái)政體制作為一項(xiàng)國(guó)家重要制度，其目標(biāo)并不僅僅限于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政分權(quán)程度并不僅僅影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，公共服務(wù)水平提高的目標(biāo)等也很重要。我國(guó)財(cái)政分權(quán)制度的目標(biāo)，應(yīng)該滿足我國(guó)大國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略，避免經(jīng)濟(jì)分權(quán)造成的城鄉(xiāng)、地區(qū)間收入差距持續(xù)擴(kuò)大、地區(qū)間市場(chǎng)分割、重復(fù)建設(shè)造成的效率損失以及公共服務(wù)市場(chǎng)化改革中的群分效應(yīng)與動(dòng)態(tài)效率損失。在地方層面上通過(guò)放松管制和改進(jìn)公共部門(mén)本身的治理減少公共部門(mén)控制的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，限制地方政府的流動(dòng)性創(chuàng)造功能，改進(jìn)地方政府的治理和績(jī)效評(píng)估機(jī)制 ③。

啟示四:財(cái)政分權(quán)是有底線的。綜合考慮西方文獻(xiàn)中分權(quán)的好處，包括有利于促進(jìn)居民參與當(dāng)?shù)厥聞?wù)，有利于促使地方政府對(duì)各地居民負(fù)責(zé)，有利于發(fā)揮地方政府官員的信息優(yōu)勢(shì)，有利于制度創(chuàng)新，給人們更好的選擇，縮小政府總體規(guī)模等。但這些好處的實(shí)現(xiàn)，需要三個(gè)先決條件:分權(quán)的單位必須足夠小，居民必須享有用投票影響政府構(gòu)成的權(quán)利，居民必須有自由遷徙的權(quán)利。否則，分權(quán)預(yù)期的利益或者假想的好處未必能夠?qū)崿F(xiàn)，過(guò)度的分權(quán)未必就會(huì)比中央集權(quán)更有效率。④過(guò)度的分權(quán)帶來(lái)的也許是使地方政府自身利益最大化，甚至破壞國(guó)家總的汲取能力 ⑤，這不是大國(guó)發(fā)展應(yīng)有之意。

[注釋]

①?gòu)堒姡?008，《為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第5頁(yè)。

②喬寶云，《增長(zhǎng)與均等的取舍-中國(guó)財(cái)政分權(quán)政策研究》，人民出版

社，2002，第11頁(yè)。

③王永欽等，《中國(guó)的大國(guó)發(fā)展道路——論分權(quán)式改革的得失》，《經(jīng)

濟(jì)研究》，2007年第1期，第394-402頁(yè)。

④王紹光，《分權(quán)的底限》，中國(guó)計(jì)劃出版社，1997，第19-22頁(yè)。

⑤王紹光在《分權(quán)的底限》(中國(guó)計(jì)劃出版社，1997)一書(shū)中，用三個(gè)

等式來(lái)定義國(guó)家的汲取能力:國(guó)家汲取能力=中央預(yù)算收入/全部

預(yù)算收入;國(guó)家汲取能力=中央預(yù)算收入/預(yù)算內(nèi)收入+預(yù)算外收

入;國(guó)家汲取能力=中央預(yù)算收入/國(guó)民收入。這三個(gè)等式表明，如

果地方政府運(yùn)用所掌握的地方預(yù)算內(nèi)外收入爭(zhēng)取地方利益，則地

方政府掌握資源越多，越會(huì)破壞國(guó)家汲取能力，從而會(huì)嚴(yán)重?fù)p害

國(guó)家汲取能力?！斗謾?quán)的底限》(中國(guó)計(jì)劃出版社，1997)，第5-6頁(yè)。

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Fiscal Decentralization and Chinese Economic Development:

Theory Research and Its Inspiration

Han Zenghua

(Central Economic And Finance University， Institute of Public Finance，Beijing 100081，China)

Abstract: This paper reviews the theory related to fiscal decentralization as well as empirical studies of China's fiscal decentralization and economic growth， analyzing why the empirical studies come to different conclusions and drawing some inspiration for the significant impact of developing theories of fiscal decentralization on China's public financial management.

Key words:fiscal decentralization; economic growth; inspiration

(責(zé)任編輯:張靜一)