社會保障與消費風險

作者簡介

演劉尚希(1964-)，男，湖南省桃江人，財政部財政科學研究所副所長，博士、研究員、研究生部教授、博士生導師，國務院政府特殊津貼專家，目前主要研究方向是公共理論與政策，包括公共風險、公共財政、財政風險、公共分配、公共政策等;張曉云(1964-)，女，江蘇如皋人，財政部財政科學研究所研究員，博士研究生，研究方向為財政理論與實踐、社會保障理論與實踐;王 敏(1966-)，女，河南鄲城人，財政部財政科學研究所研究員，博士研究生，研究方向為財政理論與政策、社會保障和教育財政。

摘要

演社會保障制度既能化解可獲得性消費風險，但也會引致新的公共風險，本文對此作了具體分析。在不確定的世界中，風險無法消除，我們能做的只能是權衡風險——規(guī)避大的風險，選擇小的風險。往往是化解了原有的風險，同時又需要面對新的風險。歷史地看，世界各國社會保障制度的建立和完善無一例外地都是在消費領域的公共風險和危機的推動下實現(xiàn)的。從這樣一個視角來觀察，作為后建立社會保障制度的發(fā)展中大國，如何進一步健全我國的社會保障制度，應有風險思維，應以我國新時期的公共風險為導向。他山之石，可以攻玉，但不足為憑，因為未來的“石”和“玉”都是不確定的。

關鍵詞

演社會保障;公共風險;消費風險

中圖分類號演 F113[文獻標識碼] A ?眼文章編號?演 1673-0461(2010)06-0001-07

消費本質上是人類自身的生產，或者說是勞動力的再生產。人們通過對生活資料的使用(消費)，生產出勞動者的體力和智力。消費由居民個人消費和社會公共消費兩種基本方式構成。前者是指居民個人的衣食住行以及保健、文化、娛樂等方面的消費;后者是指以政府為主體發(fā)生的消費行為，包括政府自身的消費(即行政運行成本) 以及政府用于衛(wèi)生保健、教育、社會保障、環(huán)境治理等方面的社會性消費。

消費風險是指各種不確定性而引致消費難以實現(xiàn)或事與愿違的風險。消費風險既可以是指微觀的，也可以是宏觀的。與消費的兩種基本方式相對應，消費風險也分為居民個人消費風險和社會公共性消費風險兩種。

一、個人消費風險與公共性消費風險

(一)個人消費風險

個人消費風險是指居民個人通過自己勞動滿足其基本生活需求過程中，所遇到的消費不確定性導致的。居民個人作為消費者，其消費行為的目的有二:一是將消費動機轉化為實際的消費行為，二是為了獲得足夠的效用，以實現(xiàn)體力和智力的發(fā)展。

從前者來看，由于種種原因，居民個人正常的收入來源中斷或銳減，或自然災害、意外事故等致使居民個人最基本的生活條件無法得到滿足和保證，個人出現(xiàn)生活困境和生存危機，導致居民個人消費動機轉化為實際的消費行為成為泡影，這種不確定性，就會帶來居民個人的消費風險。這類風險可稱之為可獲得性風險，也可以叫做買不起的風險。讓消費難以變成現(xiàn)實的風險，還有一種就是可及性風險，即有錢也買不來的風險。例如農村地區(qū)，缺醫(yī)少藥曾經一度非常嚴重，就是有錢也找不到地方看病，只有遠距離進城才能實現(xiàn)醫(yī)療消費的可及性。

就后者即消費效用而言，居民個人在進行消費決策時，總希望能夠實現(xiàn)消費效用最大化。但能否達到預期的消費效用是未知的。一般而言，居民個人通過消費所獲得的效用與居民個人的預期是不一致的。在某些情況下，消費行為甚至會給個人消費者帶來損害，即負效用。如含有殘留農藥的蔬菜、水果;含有獸藥的牛奶、雞蛋、豬肉;有隱患的家用電器、汽車;含有甲醛的室內裝修、汽車內飾等等，都會帶來消費的負面效用。這種消費過程中的不確定性，也構成了居民個人的消費風險。

個人消費風險在不同的歷史時期和發(fā)展階段有不同的表現(xiàn)，但就其狀態(tài)而言，發(fā)達社會要比不發(fā)達社會更加擴散。如農業(yè)社會時代，個人消費風險主要來源于個人或家庭成員生、老、病、殘、傷等而導致的生活困境以及自然災害、戰(zhàn)亂等帶來的生存危機;而現(xiàn)代工業(yè)社會，在農業(yè)社會存在的致險因素基礎上，又出現(xiàn)了因工業(yè)事故、職業(yè)病、失業(yè)、產品質量不安全、環(huán)境污染等因素而導致的新的消費風險。

更為重要的是，在一定的條件下，居民個人消費風險會積聚轉化成公共風險。當多數(shù)社會公眾認為個人消費風險應當由政府出面救助或承擔最基本的支出責任時，個人的事情就變成了社會的事務，即個人消費風險就變成了公共性的消費風險。在此，依然通行“多數(shù)原則”。貧困、失業(yè)在歷史上曾經是純粹個人的事情，屬于個人消費風險的范疇。在英國的維多利亞時代，通常是用“Idleness”(懶惰、閑散)來描述失業(yè)的狀況，很少用我們今天熟悉的“Unemployment”(失業(yè))這個詞，說明在當時社會觀念中，失業(yè)主要是歸咎為個人品行問題。在現(xiàn)代社會，任何一個文明國家的政府都會給予最基本的救助，反貧困、反失業(yè)已經成為世界各國政府共同的責任和義務。這種變化表明:現(xiàn)代社會的貧困、失業(yè)不再純粹是私人消費風險，而是轉化為影響社會全體成員的公共性消費風險。

(二)公共性消費風險

公共性消費風險，或者說消費領域的公共風險是由居民個人消費風險積聚轉化而來的。所謂“公共風險”，即能夠產生“群體性(或社會性)影響”、又無法由社會個體承擔的風險。公共風險在發(fā)生過程中，對所有社會個體，如企業(yè)和家庭來說，是相互關聯(lián)、相互影響的，因而具有“傳染性”。這對每一個企業(yè)和家庭來說，是不可逃避的，遭受損害的幾率是相同的。公共風險的這種內在關聯(lián)性和不可分割性特征，往往使公共風險難以依靠社會個體和社區(qū)的力量來化解。

1.公共性消費風險的內容

從內容上看，公共性消費風險包括三種:

一是可獲得性風險——買不起的風險。即沒錢，或錢不夠而買不起的風險，如食品、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等，如果沒錢就不能消費。失業(yè)、傷殘、生育、年老、災害等等，都可能使居民喪失消費的支付能力，從而導致可獲得性風險。在歷史發(fā)展過程中，這類風險主要依靠家庭、家族或社區(qū)居民相互之間的幫助來化解，以及社會的慈善機構來分擔部分風險。但隨著工業(yè)化和城市化的推進，社會化和公共化程度不斷提高，經濟社會系統(tǒng)變得日益復雜，其不確定性也大大擴散，使居民個人的可獲得性消費風險隨之增大。在這種情況下，僅僅依靠家族、狹小地域范圍內的居民互助，或依靠商業(yè)保險，已經顯得遠遠不夠了，政府的介入已經不可避免。

這時，原來純粹屬于居民個人的消費風險就轉化為公共性消費風險。如英國、德國這些工業(yè)化、城市化較早起步的國家，也是政府率先介入居民消費風險的分擔，即通過建立社會保障制度來化解公共性消費風險，以規(guī)避對經濟社會帶來的沖擊。這樣就截斷了公共性消費風險的蔓延，可以避免產生更大的公共風險或變成現(xiàn)實的危機。

當歷史的經驗升華為一種價值觀，并成為國際社會的主流價值觀時，保障每一個居民個人的基本消費就成為了政府不言而喻的法定責任和道德義務。對于那些起步較晚的、或正在推進工業(yè)化的國家來說，政府分擔居民個人消費風險的責任就不再需要通過公共性消費風險或危機實際發(fā)生之后才獲得這種認識。在現(xiàn)代社會，以政府為主體來分擔居民個人消費風險已經成為天經地義的事情。

二是可及性風險——買不到的風險。即有錢也買不到所期望的產品和服務的風險，如潔凈的水和空氣、流行病防治、宜居的環(huán)境、良好的治安、放心的消費等。消費品短缺自然是重要的可及性風險，但這里討論的是非短缺情形下的可及性風險。這種可及性消費風險是隨著工業(yè)化、城市化而不斷擴散的?，F(xiàn)在看起來，在西方發(fā)達國家的這類風險似乎并不顯著，但從歷史過程來觀察，西方工業(yè)化國家無一不經歷了這種公共風險或危機的巨大威脅。這種可及性消費風險從一開始就是公共風險，對人類生存和發(fā)展帶來的危險伴隨著工業(yè)化和城市化而不斷擴大。正是人類自身的這種危機，才使工業(yè)化國家的政府采取各種措施來化解，從而避免了更大的風險和危機。但這種可及性風險并沒有隨著社會的進步而減少，只是變得更為隱蔽，難以正面識別，例如現(xiàn)代食品生產技術(轉基因、添加劑、反季節(jié)、保鮮等等)帶給人類的健康消費風險事實上是擴大的。放心的消費在現(xiàn)代社會變成了一種奢求。

三是信息不對稱風險——買得到，但不安全的風險。在告別短缺經濟之后，社會產品變得日益豐富，消費者的自由選擇空間越來越大。但與此同時，消費品的社會化和公共化屬性也越來越顯著，消費者與消費對象之間的信息不對稱也由此變得更大。社會分工越細，消費品經歷的加工過程和流轉過程就越長，其風險也就隨之擴大。無論是耐用消費品，還是食品藥品，經歷的環(huán)節(jié)越多，風險也越多。對服務的消費更是如此。汽車、各種家電、家具、食品、藥品的質量以及醫(yī)療、教育的有效性等，由于受知識分工的限制，人們對此類消費品的質量和安全性是不清楚的，往往是被動接受，等到出現(xiàn)了嚴重后果才知曉。這類消費風險只有依靠政府的嚴格監(jiān)督和嚴密的法律體系才能把消費者與消費對象之間的信息不對稱風險降到最小。

2.公共性消費風險與公共消費

由于消費者所處環(huán)境的不確定性和復雜性，產生公共性消費風險的路徑也是多樣而復雜?，F(xiàn)代經濟社會的復雜性在呈幾何級數(shù)擴展，不確定性成為其越來越顯著的本質特征。由此而衍生的公共性消費風險也會層出不窮，原有風險化解了，新的風險又會產生。從我國來看，因食物短缺而吃不飽飯的生存性風險大大降低了，但健康消費風險、人自身的發(fā)展性消費風險又擴大了。從一個動態(tài)發(fā)展的視角來看，公共性消費風險總是在不斷擴散。人類社會已經進入一個風險越來越多的“風險社會”。但從一定階段的公共性消費風險狀態(tài)來觀察，則與政府提供的公共消費相聯(lián)系。甚至可以說，公共性消費風險的大小取決于政府提供的公共消費。

從消費的變化趨勢來看，公共消費的作用越來越重要，因為在社會化程度和公共化程度不斷提高的條件下，居民個人消費面臨越來越大的不確定性和風險，除了保險市場、慈善機構可以分擔部分消費風險之外，其余的消費風險都會以公共風險的形式依賴于公共消費來化解。這不僅表現(xiàn)在消費對象方面，如食品藥品、教育、保健、住房;也反映在消費環(huán)境方面，如生態(tài)環(huán)境、社會治安等。公共消費的擴大可以促進居民消費水平與質量的提高，公共消費不足則會給居民帶來消費風險。我國一度推行的公共領域市場化改革，如教育產業(yè)化、醫(yī)療衛(wèi)生市場化，雖然縮減了公共消費支出的壓力，但給居民消費帶來了一系列風險，導致居民消費長期處于相對萎縮狀態(tài)。我國社會最終消費率這些年來之所以不斷下降，與此密切相關。

政府擴大公共消費，以防范公共性消費風險，需要財力與制度相結合，財力必須跟上，制度也要改進。如果沒有足夠的財力，化解公共性消費風險只能是空中樓閣;如果沒有合理的相關制度安排，建立科學的體制機制，那么財力投入再多也不會有成效，只能是浪費公共資源，二者缺一不可。

二、社會保障制度的功能是防范可獲得性風險

在上述三類公共性消費風險中，第一類風險即消費的可獲得性風險在現(xiàn)代社會主要是依靠社會保障制度來防范的。

在沒有建立社會保障制度以前，可獲得性消費風險的化解主要有以下途徑:一是家庭，如傷殘、疾病、養(yǎng)老主要是由家庭來承擔的，在自然經濟條件下，這是主要的消費風險化解方式。二是家族和鄰里互助，如遭遇火災、大病、傷殘等致使基本生活陷入困境時，向親戚、鄰居救助。三是慈善行為，如富人的捐助、教會、或專門的慈善機構提供的救濟。現(xiàn)代社會慈善事業(yè)的作用越來越顯著。四是商業(yè)保險，如傷殘、大病、財產都有相應的保險市場來化解其相應的風險。在社會保障制度還不健全的國家，可獲得性消費風險的防范主要還是通過上述這些方式。

但與不斷增大的可獲得性消費風險相比較，上述方式顯得力量不足。更重要的是，可獲得性消費風險漸漸轉化為公共風險，對社會穩(wěn)定、經濟增長產生越來越大的負面影響。例如我國10多年來國民消費率的不斷下降，導致了內需的萎縮，使宏觀經濟變得脆弱，可持續(xù)風險加大。世界上的發(fā)達國家都曾經歷過消費萎縮所導致的公共危機。在這種情況下，以國家的力量來分擔和防范這類消費風險成為世界上多數(shù)國家的選擇。社會保障制度也就應運而生。

社會保障制度被稱之為現(xiàn)代社會的安全網，其存在的價值就是分擔居民個人的可獲得性消費風險，防范由此形成的公共風險(這里表現(xiàn)為消費領域的公共風險)對經濟、社會的沖擊。社會保障包括社會保險和社會救助兩大部分，前者是以公共互濟的方式來化解居民消費風險，后者是以政府單方面提供救助的方式來化解居民的消費風險。二者方式不同，但本質是相通的，即都是以政府為主體來規(guī)避居民的消費風險。政府為主體的行動是一種集體行動，具有比個體大得多的力量;同時，其目的指向是消費風險的防范，以一種公共方式滿足所有居民的基本消費需求。就此而言，社會保障制度的功能就是提供公共消費，且人人均可享受。這樣，經濟、社會中不確定性引致的公共性消費風險因此而得以化解。

社會保障制度一旦建立起來，作為一種工具，其作用的直接指向是消費風險，收斂了公共性消費風險，同時也降低了整個經濟、社會的不確定性，起到了防范其他公共風險的作用。這具體表現(xiàn)在以下兩個方面:

1.降低社會不公平風險

社會公平的實現(xiàn)最終是以所有居民基本消費的平等性程度來度量的。在人的生命周期內，基本消費的平等性比收入、財產的平等性更具有實質意義。從提供公共消費的角度來說，公共消費本身具有內在的平等性要求，人人可以享有，從結果意義上縮小了消費的絕對不平等。

基本消費是人基本生存條件和基本能力獲得的基礎。社會保障提供的基本消費使所有居民都有可能獲得參與市場競爭的基本能力，不至于因個人的原因而喪失就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的機會。這擴大了人力資本積累的均勻性，有助于社會起點的公平。對于老年人來說，也獲得了基本生活保障，體現(xiàn)了代際之間的社會公平。生育保障則體現(xiàn)了男女之間的社會公平。

而從風險分布的角度來觀察，社會保障制度改變了原有的消費風險分布，使每一個居民面對的消費風險變得更加均勻，不因個體偶然因素而變得十分懸殊。失業(yè)、工傷、養(yǎng)老、醫(yī)療、生育五大社會保險則從不同的側面改變了消費風險的形成，使不同社會成員的消費風險都達到最低。風險的公平也就帶來了社會的公平。

社會公平有助于社會和諧，和諧則能帶來社會穩(wěn)定，減少社會動蕩的風險。

2.收斂經濟波動風險

社會保障制度提供的公共消費，作為社會最終消費的一部分，構成社會消費需求，與居民消費一起成為拉動經濟增長的重要動力。

通過社會保障而形成的公共消費，作為一種長期性消費需求，對經濟增長具有重要的穩(wěn)定作用。相對于居民個體的消費需求，公共消費是以法律保障為基礎的，具有波動性小、穩(wěn)定性強;時效性長、可預期的特點。除非國家破產，社會保障提供的公共消費不會中斷。而居民消費受各種風險的影響，容易波動，難以預期，具有短期性特征，容易對經濟增長產生擾動。消費者信心指數(shù)就是居民消費變化的一種即時反映，在經濟波動中往往成為同步疊加因素而加劇波動。在經濟蕭條時期，居民消費也同時萎縮;在經濟高漲時期，居民消費也是擴張的。而由社會保障提供的公共消費卻不會隨著經濟波動而波動，因而具有重要的穩(wěn)定器作用。尤其是失業(yè)保障和社會救助，隨著失業(yè)人數(shù)和被救助人數(shù)的變化而擴大或者縮小，這種變化恰好與經濟波動的波峰和波谷相反。當經濟蕭條時，失業(yè)人數(shù)增加，公共消費支出擴大;當經濟高漲時，失業(yè)人數(shù)減少，公共消費支出縮小，這樣就起到了熨平經濟波動的作用，收斂了宏觀經濟波動風險。

從公共消費對居民私人消費的影響來看，前者對后者具有“擠入效應”和“對沖效應”。社會保障提供的公共消費，減輕了家庭的負擔，如老人、失業(yè)、傷殘等風險成本轉換為公共承擔，這樣就可帶動居民私人消費。無論是在經濟危機時期，還是遭遇個體私人風險的情況，家庭消費都不會因此而急劇萎縮。同時，社會保障提供的公共消費化解了公共性消費風險，對沖了居民對未來預期的不確定性，從而有利于穩(wěn)定當前的消費行為?！皵D入效應”與“對沖效應”綜合產生的效果是穩(wěn)定社會消費需求，而且對短期消費需求與長期消費需求具有粘合的作用。這同樣有利于收斂經濟風險。

三、公共性消費風險是推動社會保障制度建立和完善的動力

作為一種正式的制度安排，社會保障不是一日建成的，是在一個多世紀的歷史過程中逐步形成和不斷完善的。從表面上看，社會保障制度是利益群體、經濟因素、政治因素、社會事件都會參與到社會保障制度的形成過程。但從更深層次觀察分析，則是產業(yè)分工、知識分工不斷深化以及經濟結構、社會結構日益復雜化所帶來的各種不確定性引致的公共性消費風險，成為社會保障制度成型的原始動力。如工業(yè)化過程中的經濟危機、無產階級的形成以及由此造成的階級對立與沖突、世界大戰(zhàn)造成的經濟崩潰，這些因素使大量的社會成員遭遇巨大的可獲得性消費風險，陷入生存危機之中。許多家庭的基本消費處于不確定性狀態(tài)，同時也放大了整個經濟、社會的公共風險，甚至帶來經濟危機、社會危機和政治危機。假如沒有歷史上的這些公共風險和消費危機，至今也不會有社會保障制度。

1. 18世紀~19世紀工業(yè)化與德國社會保險制度的建立

如果工業(yè)化進程沒有放大私人消費風險，進而變異為公共性消費風險，也許濟貧式的社會救助政策會歷千年而經久不變，也許就不會有19世紀末社會保險的產生。由于工業(yè)化給整個社會帶來了現(xiàn)實的消費危機，對新的公共風險的認知使得政府不能再像17世紀早期那樣，在非勞動者中間區(qū)分“值得同情者”與“不值得幫助者”。一些思想家認為，這種新的社會公共風險“……產生了一種嶄新的推動力，使得政府‘全面地采取保護所有個人的政策’，…公民‘最低需要’的政策”(Webb，1926)。Richard Titmuss在關于社會政策問題的一文中寫到:“政府越來越被認為是有適當?shù)穆毮埽踔潦橇x務去解除窮人，甚至是社會所有階級的痛苦與張力”(Titmuss，1958)。

18世紀~19世紀工業(yè)革命時期，大機器廣泛使用，雇工也大量增加，技術與設備的簡陋，加上資本家為了獲取最大利潤以強迫工人在有毒有害的環(huán)境中作業(yè)，致使工傷事故不斷發(fā)生。大量傷病給工人及其家庭帶來痛苦，也致使許多家庭陷入生存危機，基本消費，諸如購買食品、看病都沒有著落。有了上頓沒下頓，許多家庭基本消費處于高度不確定性狀態(tài)，社會矛盾也就隨之加深。因此，通過安撫受傷者及其家庭來化解這種公共風險，成為當時急待解決的問題。1883年德國把工人互助組中的一些做法進行修改，作為工傷保險法案遞交到國會進行討論。同年，疾病保險法案的草案也遞交到國會，經過激烈辯論，《疾病保險法》首先獲得通過。1884年，《工傷保險法》也獲得通過。至此，社會保障制度從濟貧、救助階段上升到保險階段。工傷和疾病社會保險是社會保障制度中建立最早、發(fā)展最快的項目。從世界范圍看，許多國家的工傷與疾病保險都是1930以前建立的，說明與工業(yè)化相伴隨的工傷與疾病是這一時期的主要公共風險源頭。

2.20世紀30年代世界性經濟危機與美國社會保障制度的建立

失業(yè)現(xiàn)象在工業(yè)化初期還不是社會的主要問題，而是隨著工業(yè)化的深入而逐漸成為嚴重的公共風險。1929~1934年爆發(fā)了歷史上最大的一次資本主義世界性經濟危機。經濟危機造成大量工廠停產、倒閉，大批工人失業(yè)，許多家庭的基本生活失去依托，出現(xiàn)了嚴重的消費與生存危機，社會問題十分嚴重。正是由于經濟危機導致的公共性消費危機，才使國家干預成為必要，失業(yè)保障開始成為社會保障的中心內容。大蕭條嚴重摧毀了美國的經濟，到1933年初，美國工業(yè)總產量和國民收入暴跌了將近一半，商品批發(fā)價格下跌了近三分之一，商品貿易下降了三分之二以上;同時，大蕭條也嚴重摧毀了許多美國家庭的消費?！笆I(yè)，僅次于戰(zhàn)爭，是我們這一代蔓延最廣，噬蝕最深，最乘人不防而入的惡疾，是我們這個時代西方特有的社會弊病?！雹偈I(yè)是生活無著落的代名詞，人民生活極端貧困，苦不堪言，迫切需要政府采取措施。由于胡佛領導下的聯(lián)邦政府面對大蕭條無所作為，對各州的救援行動也沒有給與響應，美國許多家庭的生活狀況達到了崩潰的邊緣，最終導致了胡佛的下臺。1933年羅斯福就任美國總統(tǒng)時，全國面臨著騷亂、暴動甚至革命的危險和威脅。

羅斯福上臺之初采取了兩條措施來應對大危機:一是舉辦公共工程;二是實施了一系列社會保障項目。羅斯福把整個聯(lián)邦政府都投入到救助的社會運動當中，舉辦了大量的公共工程，為成千上萬失業(yè)者提供了就業(yè)的機會，部分居民消費狀況有所改善。1933年5月，羅斯福簽署了“聯(lián)邦緊急救濟法”，并依據(jù)該法建立起第一個全國性救濟機構“聯(lián)邦緊急救濟署。”政府把緊急救濟的重點放在緊急救助項目，但是實際上涵蓋了失業(yè)救濟的所有方面，包括現(xiàn)金支付的家庭救濟和對城市貧民提供物品自助項目。聯(lián)邦政府在緊急救助中起主導作用，州和地方政府則承擔具體的事務性管理工作。羅斯福政府的政策化解了公共性消費危機，打消了美國社會彌漫的悲觀失望的情緒，成功恢復了人民對國家基本制度和經濟狀況的信心，阻止了危機的惡化和蔓延。但是，由于“聯(lián)邦緊急救濟法”僅只是一種臨時性急救措施，在舉辦的公共工程完結之后，大約400萬人又重新加入了失業(yè)的行列，他們的生存又陷入危機之中。這迫使羅斯福考慮更加長遠的措施，這些措施不僅要包括緊急時期的救助計劃，還要有防止危機再次發(fā)生時的基本消費保障計劃。

1935年8月14日羅斯福簽署了《社會保障法》。該法為美國社會設置了兩道防線:繳費性的社會保險和公共援助。該法確立了老年保險(撫恤金)、需要幫助的老年人的公共援助、失業(yè)保險(補償金)、孤寡、殘障兒童和盲人的公共援助以及資助州和地方公共健康事業(yè)的聯(lián)邦項目。成立了聯(lián)邦社會保險署，管理全國社會保障事務?！靶抡笔姑绹旧蠑[脫了經濟危機，挽救了美國的自由資本主義。保羅·克魯格曼(2008年)作如下評價:“如果‘新政’之前的流俗是對的，如果對富人征稅、提供社會保障與失業(yè)補貼、強化工人談判會破環(huán)經濟，事情的發(fā)展絕不是這樣。而事實上，卻出現(xiàn)了美國歷史上最偉大的持續(xù)性經濟繁榮。羅斯福的政績證明，反對大規(guī)模干預經濟的常見理由之一，即這勢必導致同樣大規(guī)模的腐敗，與事實并不相符。到了1948年，被羅斯福譏諷為‘最冷漠的政府最好’的原則，即政府應當袖手旁觀的傳統(tǒng)觀念已淪落為奇談怪論?！?/p>

3.二戰(zhàn)以后的社會危機與英國福利國家的形成

發(fā)端于美國的30年代大蕭條嚴重打擊了英國的經濟，使英國經濟長時間陷入十分困難的境地。二戰(zhàn)爆發(fā)后不久，英國的經濟受到極大破壞，人民生活貧困，處境悲慘，而英國傳統(tǒng)的舊的濟貧制度已經不能滿足需要。1942年，英國根據(jù)著名的《貝弗里奇報告》開始對社會保障制度重新建設。報告中確定了個人和家庭的最低消費支出需求，包括食品、衣物、燃料、照明、房租等。從1945年開始，英國政府又先后頒布《社會保險法》、《國民衛(wèi)生保健服務法》、《家庭補助法》、《國民工傷保險法》、《國民救濟法》以及主管國民保險部門的《國民保險部法》，加上其他有關政策法令，使英國成了社會保障法律最完備的國家。通過這些法律建立起退休養(yǎng)老制度，失業(yè)救濟制度，工傷事故津貼制度，疾病與生育保險制度，國民保健服務制度，社會救濟制度，老年人、殘疾人和兒童福利制度等等。成立健康服務部，提供預防、治療和照顧等實務性服務。這些制度包括人民生活的方方面面，形成了一個完整全面的、從搖籃到墳墓的國民保障體系。

四、社會保障引致的公共風險

社會保障是一個復雜的制度體系，一方面，它化解了公共性消費風險，避免了公共性消費危機對經濟、社會的沖擊，另一方面，它也引發(fā)了新的公共風險。一般而言，有三個方面，即道德風險、過度保障風險和剛性風險。道德風險存在于任何一種社會保障制度當中，過度保障風險和剛性風險則屬于潛在的公共風險，前者是政治決策的結果，后者則源于制度設計。

1.道德風險

道德風險是指當事人在最大限度地增進自身效用的同時，對不利于他人的可能后果無動于衷，或者說是當簽約一方不完全承擔風險后果時，所采取不負責任的機會主義行為。斯蒂格里茨在研究保險市場時發(fā)現(xiàn)了一個經典的例子:美國一所大學學生自行車被盜比率約為10%，有幾個有經營頭腦的學生發(fā)起了一個對自行車的保險，保費為保險標的15%。按常理，這幾個有經營頭腦的學生應獲得5%左右的利潤。但該保險運作一段時間后，這幾個學生發(fā)現(xiàn)自行車被盜比率迅速提高到15%以上。這是因為自行車投保后學生們對自行車安全防范措施明顯減少。在這個例子中，投保的學生由于不完全承擔自行車被盜的風險后果，因而采取了對自行車安全防范的不作為行為。而這種不作為，就是道德風險。

政府通過強制性手段實施的社會保障能夠有效地避免逆向選擇，但不能有效地防范道德風險。只要風險與利益存在不對稱關系，道德風險就不可避免。因此，道德風險存在于任何一種社會保障制度當中。例如，享受社會保障的人，其消費風險被國家分擔了，可能產生對國家的依賴而不去工作;擁有失業(yè)保險的人，可能故意不努力工作或者不遵守工作單位的規(guī)章制度(如上班遲到早退)，健康保險的被保險人可能過度消費醫(yī)療服務，醫(yī)療服務的提供人可能鼓勵需求方在不需要看病的時候看病，不需要買藥的時候買藥。由社會保障制度衍生的道德風險會使經濟效率降低，并出現(xiàn)另一種社會不公平:不勞而獲。

2.過度保障風險

20世紀70年代以來，西方工業(yè)化國家，特別是北歐福利國家逐漸出現(xiàn)了社會保障危機，一方面是這些國家的社會保障支出日益龐大，入不敷出;另一方面，這些福利國家的企業(yè)負擔愈益加重、成本提高、積累不足。社會保障支出過高，制度缺乏效率所導致的公共風險——經濟增長放緩、經濟脆弱性加大——已經有所擴散。因此，社會保障水平要量力而行，即社會成員享受社會保障待遇的程度應當與經濟承受能力相適應。超出生產力承受能力的過度保障會損害一個國家的生產力發(fā)展，同時降低國家應對公共風險的能力。

國內、國際文獻中關于社會保障水平問題的研究很多，例如，有學者(穆懷中，1998)根據(jù)老年人口、失業(yè)率等參數(shù)，運用道格拉斯生產函數(shù)提出了社會保障適度水平的測定模型，并依據(jù)此模型測定我國現(xiàn)階段社會保障支出占GDP的上限為26.16%。要找到一個最優(yōu)的社會保障水平也許難以做到，但關注一定時期社會保障的經濟承受能力卻是十分必要的。尤其是對我們這樣一個發(fā)展中大國來說，使社會保障水平保持在經濟承受能力的范圍之內，是經濟、社會可持續(xù)的前提條件。

3.剛性風險

社會保障水平具有剛性，只能調高不能調低，保障基線一旦上去，往回調往往引發(fā)巨大風險，這使得社會保障水平越來越高。如果起點過高，或者社會保障支出增長過快，超出政府財政的承受能力，一旦形成騎虎難下、進退維谷的態(tài)勢，財政風險、社會壓力、經濟衰退等公共風險就會接踵而至。倘若維持不斷增長的保障水平，就必須增加稅收，致使納稅人不滿，其后果不僅僅對經濟增長、就業(yè)產生負面影響，還有可能引發(fā)社會矛盾，造成社會的不安定。但如果降低社會保障水平，其政治風險更大，嚴重時可能會造成政府更替。

英國二戰(zhàn)后根據(jù)《貝弗里奇報告》建立的覆蓋全民、囊括各個方面的社會保障制度，保障了社會各類成員享有基本的生活和健康權益，減少了整個社會的貧困面和貧困程度，緩和、融洽了社會關系，促進了經濟的平穩(wěn)發(fā)展。正是在這種全方位高水平的社會保障制度支持下，戰(zhàn)后英國社會相對穩(wěn)定，經濟保持了幾十年的穩(wěn)定發(fā)展。但是這種高福利制度和經濟效率之間的矛盾長期困擾著英國社會，也使政府長期背負著沉重的財政負擔。

1978年的第二次石油危機嚴重沖擊了英國的經濟，而此時已經經過幾十年發(fā)展的社會保障國家制度又成了英國身上的一個沉重包袱。1979年，以撒切爾夫人為首的保守黨政府上臺。撒切爾和保守黨政府試圖通過改革社會保障制度以擺脫經濟困境。從1979年開始，陸續(xù)削減了一系列福利開支，包括取消工傷補貼，降低失業(yè)救濟金，改變養(yǎng)老金調整辦法并鼓勵私人養(yǎng)老計劃，減少住房補貼，削減和取消對病人、孕婦、殘疾人的附加補助，改革國民醫(yī)療保險制度，精簡福利部門機構，實行社會福利項目的私有化等等。這樣一系列福利制度的改革付出了沉重的代價，改革“引起了工人的普遍反對，引發(fā)了罷工浪潮。1980年全國鋼鐵工人大罷工，1984年3月起，14萬煤炭工人發(fā)起的反對國家煤炭局裁員的罷工斗爭一直延續(xù)到1985年春天”(李珍，2001)。撒切爾政府在負擔沉重的社會保障制度面前舉步維艱，該政府也在1990年的大選中失敗。

由此可見，社會保障制度既能化解可獲得性消費風險，但也會引致新的公共風險。在不確定的世界中，風險無法消除，我們能做的只能是權衡風險——規(guī)避大的風險，選擇小的風險。往往是化解了原有的風險，同時又需要面對新的風險。歷史地看，世界各國社會保障制度的建立和完善無一例外地都是在公共風險和危機的推動下實現(xiàn)的。從這樣一個視角來觀察，作為后建立社會保障制度的發(fā)展中大國，如何進一步健全我國的社會保障制度，應有風險思維，應以我國新時期的公共風險為導向。他山之石，可以攻玉，但不足為憑。

[注釋]

① 引自倫敦《泰晤士報》對當時大蕭條的一篇社論。

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Social Security and Consumption Risk

Liu Shangxi，Zhang Xiaoyun，Wang Min

(Research Institute for Fiscal Science，Ministry of Finance，P.R.China，Beijing100142，China)

Abstract: Social security system cannot only dissolve available consumption risk， but also incur new public risk， which will be analyzed in this article in detail. In the world full of uncertainties， risks cannot be completely eliminated， but we can weigh them--- evade big risks and choose small risks. It is common that when previous risks are dissolved， new risks emerge. Historically speaking， the establishment and improvement of social security systems in the countries worldwide were driven by public risks and crisis in the consumption world without exception. From this view， in China， which is a large developing country late in the establishment of social security system， we should think with risk and under the guidance of public risks in the new times concerning how to further improve our social security system. Though the stone in the other mountain can be used to polish the jade of this one， it cannot justify itself to be useful everywhere because both “stone” and “jade” in the future are full of uncertainties.

Key words: social security; public risk; consumption risk

(責任編輯:張丹郁)