人口老齡化背景下養(yǎng)老保險制度面臨的挑戰(zhàn)及對策

摘要 21世紀在人口年齡結構上的顯著特征就是人口老齡化，在此背景下，老年撫養(yǎng)比上升，退休壽命增加導致的基金支付期限延長，離退休費用剛性攀升和我國板塊化的制度結構都構成了養(yǎng)老保險制度面臨的挑戰(zhàn)。因此為了應對挑戰(zhàn)，研究相應的對策顯得必要和迫切。

關鍵詞 人口老齡化;養(yǎng)老保險制度;老年撫養(yǎng)比

中圖分類號F840.67 [文獻標識碼] A 文章編號1673-0461(2010)06-0079-04

[收稿日期]2010-03-12

作者簡介 馬彥(1982-)，女，江蘇無錫人，蘇州科技學院教育與公共管理學院勞動與社會保障專業(yè)講師，研究方向:勞動與社會保障。

隨著社會經濟的發(fā)展，大多數發(fā)達國家和包括中國之內的發(fā)展中國家均面臨人口日趨老化的現(xiàn)象，可以說，21世紀在人口年齡結構上的顯著特征就是人口老齡化。這一特征會對社會各方面造成影響，而在養(yǎng)老保障領域，最為突出的就是對各國實施的養(yǎng)老保險制度提出了挑戰(zhàn)。因此結合我國人口老齡化的趨勢研究養(yǎng)老保險的實施狀況、制度受到的挑戰(zhàn)，并提出相應的對策顯得十分必要。

一、我國人口老齡化的發(fā)展趨勢

1956年聯(lián)合國提出以65歲以上人口占總人口的7%作為老齡社會的標準。1982年在維也納召開的“世界老齡問題大會”上將老年年齡界線定義為60歲，此后多數學者以60歲以上人口占總人口的10%作為老齡社會的標準，中國老齡委員會目前也使用60歲作為老年人的年齡起點界線，這與我國長期以來將60歲定為退休年齡有關。

總體上看，我國60歲及以上老年人口在2000年~2010年平穩(wěn)增長，2020年~2040年快速增長，2040年以后速度趨于平緩。表1和表2分別顯示了我國老年人口總體和內部老化的趨勢。

表1.2000年~2050年中國老年人口老化趨勢

表2.2000年~2050年中國老年人口內部老化趨勢

數據來源:于學軍，中國人口老化的經濟學研究，中國人口出版社，1995年，P30。

上述宏觀的預測數據真實地表明老齡趨勢不可阻擋，在我國人口總體老化的同時，老年人口內部也在不斷老化。老年人需要的具有特殊性的收入保障、服務保障和精神保障等都隨著這一群體的增加而提出新的問題，內部年齡結構的老化程度不同也更深層次地提出了要求，這樣的雙重變化給養(yǎng)老保險制度和整個養(yǎng)老保障體系帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。

二、人口老齡化背景下養(yǎng)老保險制度面臨的挑戰(zhàn)

1.挑戰(zhàn)之一:老年撫養(yǎng)比上升，制度供養(yǎng)人數增加

老年人口的增多對于社會來說就是老年撫養(yǎng)比的上升，即60歲以上老年人口占勞動人口的比重不斷上升(見表3)。據預測，從2030年起，中國勞動人口的絕對數量開始下降。如果現(xiàn)行的退休年齡不變(60歲)，那么勞動人口(15歲~59歲)與退休人口(60歲以上)的比例將從2000年的7∶1，下降到2050年的2∶1，城市中尤其明顯。比如上海，在1990年至2005年間勞動力嚴重過剩，但從2005年至2050年，勞動力的這種富余開始減少。上海市人口老齡化的時間比全國的其他城市和地區(qū)要提前20年，45歲至59歲的勞動人口對總勞動力人口之比，從1990年的22%上升到2015年的46%，而到2030年，這些勞動力都將退休 [1]。

表3. 2000年~2050年中國老年人口撫養(yǎng)比

數據來源:杜鵬，中國人口老齡化過程研究，中國人民大學出版社，1994年。

老年人口撫養(yǎng)比的上升之于養(yǎng)老保險制度來說就是領取養(yǎng)老保險金的人數增加，而為制度繳費的人數不變甚至減少。這種影響對于現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險制度模式來講最為突出，當制度運行到成熟期時，面對領取人數的增多，基金往往形成入不敷出的赤字局面。目前我國是統(tǒng)賬結合部分積累的模式，雖然沖擊小于現(xiàn)收現(xiàn)付模式，但同樣也面臨了一定的收支風險;并且我國曾長時期地運行過現(xiàn)收現(xiàn)付模式，在制度轉換時還形成了顯著的歷史“隱性債務”①，因此，在人口老齡化背景下，我國的養(yǎng)老保險制度正面臨著“舊債新賬”的雙重壓力。

2.挑戰(zhàn)之二:退休壽命增加，制度給付年限延長

人均壽命是養(yǎng)老保險制度設計和運行中不得不考慮的因素。隨著社會發(fā)展，人均壽命越來越長。在我國，目前人均壽命已經是72歲。這同時意味著退休壽命的增加，人均領取養(yǎng)老金的年限越來越長，需要給付的基金量越來越多。根據我國的養(yǎng)老金計發(fā)辦法，至少社會統(tǒng)籌部分需要從公共賬戶中支取，而個人賬戶中的積累額一旦支付完也必須由公共基金來負擔。領取養(yǎng)老金時間周期的延長將會對養(yǎng)老保險基金的收支平衡構成威脅，這是整體人口老齡化和老齡人口內部結構老化所帶來的必然結果，現(xiàn)行的多種養(yǎng)老制度模式都難以擺脫。

3.挑戰(zhàn)之三:經濟發(fā)展，制度內離退休費用剛性攀升

經濟的發(fā)展帶來了生活質量的改善，而老年人生活的改善離不開養(yǎng)老金水平的提升。從2005年開始，國家連續(xù)6次提高企業(yè)養(yǎng)老金水平，平均每年漲幅10%。勞動保障部數據顯示，全國企業(yè)退休人員養(yǎng)老金已由2005年的月人均714元增長到2010年的1，200元。另外如蘇州地區(qū)2004年月人均養(yǎng)老金為826元，而2010年調整后達到1，624元，幾乎翻了一倍。盡管這是一項普遍叫好的民生政策，但是制度內離退休費用攀升，養(yǎng)老金標準的不斷提高也為基金的財務平衡帶來了一定的挑戰(zhàn)。

4.挑戰(zhàn)之四:板塊化的養(yǎng)老保險制度存在硬傷

且不從社會公正公平角度來考慮，從保險本身來看，其數理基礎是大數法則，也就是說參加人數越多，則風險分散越明顯，制度運行越良好。社會養(yǎng)老保險同樣如此，其整合性和覆蓋面也是影響它運行的一個重要因素。

而我國目前實行的養(yǎng)老保障制度，大致可以形容為是板塊化格局，具體分為以下幾大板塊:機關公務員和部分事業(yè)單位工作人員基本實行國家財政或者本單位包下來的養(yǎng)老保險制度;企業(yè)和部分自收自支事業(yè)單位實行社會基本養(yǎng)老保險制度;農村的老年人口，目前主要是依靠家庭和土地養(yǎng)老，部分地區(qū)試行以個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的社會化養(yǎng)老保險制度。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，也存在著統(tǒng)籌層次低、覆蓋面不廣、待遇不統(tǒng)一等問題。部分股份制的企業(yè)、三資企業(yè)、私營企業(yè)以及城鎮(zhèn)個體經濟組織仍游離在基本養(yǎng)老保險制度之外。[2]2008年末，基本養(yǎng)老保險參保人數近2.2億人，占全國就業(yè)人口的數量比例為28.25%，占城鎮(zhèn)就業(yè)人口數量比例為72.46%②。這樣的情況在人口老齡化的背景下是不利于制度的良性運行和增強基金抗支付風險能力的。

三、關于對策的分析

1.對策之一:整合貫通養(yǎng)老保險制度，繼續(xù)擴大覆蓋面

在政策層面，《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)[2005]38號)中已經明確規(guī)定擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍，城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。從2010年1月1日起，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》也開始實施。這些政策已經為擴面和貫通基本養(yǎng)老保險制度墊定了基礎。目前還需要盡快解決的是農村人口的基本養(yǎng)老保險制度及與城市的對接。對機關、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度進行改革，使其與全社會基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)賬模式的接軌。在執(zhí)行層面，加強監(jiān)察力度，要吸收年齡構成相對年輕的非國有企業(yè)職工、城市農民工加入基本養(yǎng)老保險制度。

2.對策之二:適時適度提高退休年齡，控制提前退休

目前中國職工的退休年齡一般情況下是男性60歲，女性55歲，從事體力勞動的男女職工的法定退休年齡更早，一般要比上述法定退休年齡分別提前5年。中國的法定退休年齡比發(fā)達國家要早得多③。這種低齡領取養(yǎng)老金的條件是在上世紀50年代初期規(guī)定的，事實上已經脫離了現(xiàn)實人口年齡結構的實際。

而推遲法定退休年齡的優(yōu)勢不言而喻，簡而言之就是養(yǎng)老保險基金增收減支。據有關專家估算，在我國，退休年齡每延長一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增長40億元，減少支出160億元，減緩養(yǎng)老基金缺口200億元 。[3]而目前的退休年齡增加5歲，中國的退休人口將減少三分之一，在相同的給付水平下，養(yǎng)老金支出可減少三分之一 。[4]

國外的退休年齡也在逐步提高，比如，英國打算從2010年到2020年逐步將女性退休年齡提高到65歲，10年提高5歲;日本將在2001年~2013年、2013年~2025年分別將領取國民年金和厚生年金的年齡條件從60歲提高到65歲，即用25年的時間提高5歲;韓國從2013年開始，將現(xiàn)在的60歲提高到61歲，之后每5年提高l歲，2033年達到65歲的法定退休年齡。

但是，雖然普遍承認推遲法定退休年齡是未來不得不進行的政策，對于目前實施該方案的可行性問題，我國有較多經濟學家和人口學家提出了異議。因此鑒于國情，只能適時適度有步驟地推遲法定退休年齡。比如先逐步提高女性的退休年齡。另外，在現(xiàn)行退休年齡上不能打折，要控制提前退休的情況④。

3.對策之三:保值增值養(yǎng)老保險基金，做實個人賬戶

由于養(yǎng)老保險基金的特殊性，社會統(tǒng)籌部分基金現(xiàn)收現(xiàn)付，只有個人賬戶內的積累額才是可以適當考慮保值增值的。但是目前，我國的個人賬戶尚未做實，絕大多數省份仍然是空賬運行。盡管從2001年開始，在遼寧省，隨后在吉林和黑龍江兩省，繼而在另外8個省市自治區(qū)進行了以做實個人賬戶為主要內容的基本養(yǎng)老保險制度改革試點，但是個人賬戶做實的規(guī)模卻越來越小，由8%降到5%甚至降到3%。這對于養(yǎng)老保險制度的未來支付是非常不利的。如果要使現(xiàn)行統(tǒng)賬結合的制度可持續(xù)運行，必須要逐步地做實個人賬戶，保證今后的支付需要。

具體可以設想為分三步走:第一步，為近期目標，是把在職職工個人繳費部分全部形成個人賬戶實賬;第二步為中期目標，是在做實在職職工個人賬戶的基礎上，把統(tǒng)籌基金透支個人賬戶的部分做實。統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金兩項實行分賬管理，養(yǎng)老金當期發(fā)放不能再透支個人賬戶基金;第三步是把“中人”視同繳費年限建立的個人賬戶空賬做實，還清歷史欠賬。但是對于做實個人賬戶的資金來源，也確實令各級政府大傷腦筋。目前普遍的建議是變現(xiàn)部分國有資產、公共財政支出、發(fā)行福利彩票等方式。

同時，國家也成立了專項儲備基金即全國社?；饋響獙ξ磥睚嫶蟮酿B(yǎng)老支付需要，這部分基金是投資增值的重點。只是在現(xiàn)行的經濟環(huán)境和技術條件下，要較好地增值還需探索和研究。

目前我國的方式主要還是存入銀行和購買國債，不能滿足基金保值增值的要求。為此，應適當放寬投資限制⑤，因為通過資本市場實現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值已成為必然選擇。從國際經驗看，養(yǎng)老制度的變革和創(chuàng)新是資本市場發(fā)展完善的基本推動力之一，一個健全高效的資本市場又是養(yǎng)老基金實現(xiàn)保值增值的重要載體和主要途徑。二者相互依存，互相促進。為了分散風險，一般應注意采取合理的投資組合。我國養(yǎng)老基金的投資領域，要逐步從安全性高的政府債券向外延伸，如投資于公司債券和股市，要正確運用現(xiàn)代投資組合理論，分散投資風險，實現(xiàn)安全性和收益性的統(tǒng)一。

4.對策之四:推廣多層次養(yǎng)老保障體系

早在上世紀中葉開始，北美地區(qū)已經廣泛推行多層次的養(yǎng)老保險制度，由政府實行讓稅政策，鼓勵發(fā)展企業(yè)補充保險和實施私人養(yǎng)老金計劃。如澳大利亞社會保障制度中最具特色的就是公共養(yǎng)老金、強制性職業(yè)年金和自愿性養(yǎng)老儲蓄三大“支柱”。而在20世紀90年代世界銀行也提出了三支柱模式的養(yǎng)老保障體系，第一支柱是政府負擔的基本養(yǎng)老保險，第二支柱是企業(yè)的補充性養(yǎng)老保險，第三支柱是個人儲蓄性養(yǎng)老保障。多層次養(yǎng)老保障體系的提出為解決老齡化社會的養(yǎng)老金給付問題提供了一個可行的解決方案。

多層次體系可以避免只依賴政府實施的基本養(yǎng)老金保障的唯一性和單薄性。由于我國目前多層次體系尚未建立，因此我國的基本養(yǎng)老金對工資的替代率就存在偏高的問題，平均水平基本到60%左右⑥。養(yǎng)老金替代率的高低反映了養(yǎng)老金同勞動者退休前收入的某種關聯(lián)，反映了養(yǎng)老保險的保障水平，但在客觀上卻體現(xiàn)了退休職工與在職職工的收入關系，并影響著養(yǎng)老保險的財務收支狀況。在繳費率一定的情況下，高的替代率會造成增加養(yǎng)老保險基金的支出，形成基金缺口，增加國家財政壓力，但過低的替代率又無法保障老年人基本生活需求。因此在取值上需要保持一個適度水平。從世界若干國家養(yǎng)老保險系統(tǒng)總和目標替代率看，很多國家養(yǎng)老保險系統(tǒng)總和目標替代率在60%至70%，其中公共年金替代率大多為40%，私營年金替代率為30%。隨著人口老齡化這一世界性問題的快速發(fā)展，退休費用急劇膨脹，世界上許多國家紛紛降低基本養(yǎng)老金替代率，有的已降至20%左右。為了使養(yǎng)老金系統(tǒng)總和目標替代率維持在60%、70%左右，國家制定政策鼓勵補充性養(yǎng)老保險的發(fā)展。在我國，如果企業(yè)年金和個人儲蓄能夠在養(yǎng)老保障的總替代率中作出一定的貢獻，那么政府實施的基本養(yǎng)老保險替代率就有降低的空間和可能，從而使基本養(yǎng)老保險基金的財務收支得到緩解。

[注釋]

①一般而言，大多數研究認為中國養(yǎng)老保險制度改革的隱性債務在

3萬億元左右。

②根據2008年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報中有關數

據分析所得。而在2007年勞動保障部發(fā)布的《近年來中國社會保

險基本情況》中，首次公布的2006年底城鎮(zhèn)參加企業(yè)養(yǎng)老保險的

覆蓋率為76%。

③世界銀行1996年的數據顯示:OECD國家退休年齡平均為男

64.4歲，女62.9歲。

④假設按基本養(yǎng)老金1200元/月計算(未考慮今后養(yǎng)老金的增長)，

一個職工提前1年退休，需要多支付基本養(yǎng)老金1.44萬元。如果

提前1年退休，就要減少1年繳費收入。以月繳費工資1200元

算，按28%費率(企業(yè)20%，個人8%)，一個職工提前1年退休，將

減少養(yǎng)老保險費收入0.4032萬元。這樣一增一減，一個職工提前

1年退休對養(yǎng)老保險基金的影響是1.8432萬元。如果全省有5萬

職工提前1年退休，對養(yǎng)老保險基金的影響就是9.216億人民

幣，這勢必對基金支付造成很大的壓力。

⑤根據我國勞動保障部社會保險研究所和博時基金管理公司的一

份研究報告建議:國債投資應不少于40%，銀行存款不低于

20%，股票(含證券投資基金)不超過l5%，金融債券和投資級以上

資信的公司債券分別不超過5%。目前暫不考慮對金融衍生產品、

房地產和海外市場投資。

⑥江蘇省基本養(yǎng)老保險金替代率2002年是28.01%，只相當于全國

的44.17%。盡管遠遠低于全國水平，但是另一方面也暗示了希望

通過降低替代率來緩解基本養(yǎng)老保險金支付壓力的思路有一定

的實施難度。

[參考文獻]

[1]季 虹.上海人口老齡化及其對經濟發(fā)展的影響[J].上海綜合經濟，

2002(6):13-14.

[2]李 衡，周 一.人口老齡化背景下的養(yǎng)老保險制度改革[J].中國商

界，2008(12):104-105.

[3]林毓銘.充分認識養(yǎng)老保險個人賬戶從“空賬”向“實賬”轉化的

長期性[J].市場與人口分析，2004(3):20-25.

[4]穆懷中.養(yǎng)老保險體制改革試點中的關鍵經濟因素分析[J].中國人

口科學，2004(4):44-51.

The Challenges and Solutions of Pension System

in the Population Aging Context

Ma Yan

(Suzhou University of Science and Technology， Education and Public Administration Academy， Suzhou215009，China)

Abstract: Population aging is a salient feature of 21st century in terms of population age structure. In this context， high elderly dependency ratio， stretch in fund paying resulting from long life span， rise in pension and fragmented system structure all challenge China’s endowment insurance system. Thus it is very necessary and urgent to make corresponding research and draw conclusions for solutions..

Key words: population aging; pension system; elderly dependency ratio