房?jī)r(jià)高漲中的地方政府角色分析:成因與機(jī)制

摘要：近年來在我國房地產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展的同時(shí)，房地產(chǎn)價(jià)格也在飛速上漲。但是，住房?jī)r(jià)格上漲過快，不僅造成大量普通群眾買不起房，而且直接影響城鎮(zhèn)居民家庭住房條件的改善。

在我國目前的特殊轉(zhuǎn)軌時(shí)期，由于地方政府作為中央政府或上級(jí)政府的代理機(jī)構(gòu)，同時(shí)分稅制以后地方事權(quán)的比重普遍高于財(cái)權(quán)使地方政府對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格飛速上漲，產(chǎn)生了不可忽視的影響。本文通過地方政府在房?jī)r(jià)上漲過程中所扮演的角色，分析了地方政府推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲的原因、機(jī)制，并提出了相關(guān)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：地方政府；房?jī)r(jià)；分稅制；尋租

1998年我國頒布了住房制度改革的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，決定自當(dāng)年起停止住房實(shí)物分配，建立住房分配貨幣化、住房供給商品化和社會(huì)化的住房新體制。這個(gè)綱領(lǐng)性的文件頒布10年以來，我國房地產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，舊的體制已經(jīng)打破，新的機(jī)制逐步建立，市場(chǎng)體系趨于完善，住房消費(fèi)形成新的消費(fèi)熱點(diǎn)，房地產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅僅提高了居民的居住水平，更成為拉動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最重要的引擎之一。從1998年實(shí)行房改政策以來，我國的房地產(chǎn)開發(fā)投資始終保持了20％左右的增長(zhǎng)，房地產(chǎn)業(yè)保持了購銷兩旺的局面。

但是，近年來在我國房地產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展的同時(shí)，房地產(chǎn)價(jià)格也在飛速上漲。從2003年開始全國房地產(chǎn)價(jià)格一路飄升，居高不下的房?jī)r(jià)已經(jīng)演變?yōu)槿f眾矚目的經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題，也引發(fā)了人們對(duì)我國房地產(chǎn)業(yè)是否存在泡沫的置疑和爭(zhēng)論。而住房?jī)r(jià)格上漲過快，不僅造成大量普通群眾買不起房，而且直接影響城鎮(zhèn)居民家庭住房條件的改善，同時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致銀行信貸結(jié)構(gòu)的不合理，加劇銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響金融安全和社會(huì)穩(wěn)定。

作為房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重要變量，房地產(chǎn)價(jià)格是引導(dǎo)房地產(chǎn)消費(fèi)和投資的風(fēng)向標(biāo)。房地產(chǎn)不同于一般的消費(fèi)品，它不僅提供居住的功能，帶來出租收益，發(fā)生價(jià)值增值，而且對(duì)人的行為有重要的影響。古語云，人無恒產(chǎn)便無恒心，有恒產(chǎn)，進(jìn)而有恒心，行為穩(wěn)定，社會(huì)也因此而安定，而這里的恒產(chǎn)主要是指以房產(chǎn)為核心的家庭財(cái)富，可見住房對(duì)于促進(jìn)社會(huì)的和諧與進(jìn)步具有十分重要的意義，確保大多數(shù)人買得起合適的住房是一個(gè)文明社會(huì)的責(zé)任。如何做到既使人們買得起房，又能促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展似乎是一個(gè)兩難的命題，應(yīng)該看到，適當(dāng)?shù)闹贫劝才偶饶軌蛟黾由鐣?huì)福利，同時(shí)又不危害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但由于房地產(chǎn)具有消費(fèi)和投資的雙重功能，購買住房不僅是一種消費(fèi)行為，也是一種投資行為，房地產(chǎn)價(jià)格具有不同于一般商品價(jià)格的顯著特征，其變動(dòng)規(guī)律和一般商品便有很大的不同。

中國城市房地產(chǎn)價(jià)格的“非正常上升”是多種因素共同作用的結(jié)果，不同的因素對(duì)房?jī)r(jià)的影響程度和作用機(jī)理有很大的不同，各種效應(yīng)交織在一起導(dǎo)致了房?jī)r(jià)的波動(dòng)起伏。但是在一些體制性或制度性的因素上，尤其是在我國目前的特殊轉(zhuǎn)軌時(shí)期地方政府這個(gè)特殊因素的影響是不能忽視的。緣于一種雙重壓力：地方政府作為中央政府或上級(jí)政府的代理機(jī)構(gòu)的壓力、分稅制以后地方事權(quán)的比重普遍高于財(cái)權(quán)帶來的壓力，地方政府介入城市房地產(chǎn)市場(chǎng)，而這種介入則客觀上推動(dòng)了城市房地產(chǎn)價(jià)格的非正常上升。地方政府在“雙重壓力”之下通過“有形的手”，對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷性控制、對(duì)于城市房地產(chǎn)開發(fā)的大力推動(dòng)，以達(dá)到財(cái)政增收、GDP高增長(zhǎng)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，甚至開發(fā)城市房地產(chǎn)業(yè)成為地方政府官員“尋租”的手段，這些都已經(jīng)成為影響房地產(chǎn)市場(chǎng)各方參與者行為、推動(dòng)房地產(chǎn)價(jià)格的非正常上升的一個(gè)系統(tǒng)性因素，而這個(gè)因素在房?jī)r(jià)高長(zhǎng)得今天無法忽略。

一、地方政府面臨的制度壓力

1.地方政府面臨政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的壓力

根據(jù)我國的政治制度：作為隸屬于中央人民政府的地方國家行政機(jī)關(guān)，地方政府必須服從國務(wù)院的統(tǒng)一指揮和領(lǐng)導(dǎo)，必須嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院制定的行政法規(guī)、命令與決定，向國務(wù)院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。那么在中央政府和地方政府之間，地方政府必須全力協(xié)調(diào)配合中央或者上級(jí)政府的宏觀社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治目標(biāo)，比如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定，而這種配合是通過政績(jī)考核等機(jī)制得以貫徹執(zhí)行的。對(duì)于房地產(chǎn)價(jià)格，中央政府肯定是不希望房?jī)r(jià)再這么瘋漲下去。無論是從防范金融危機(jī)考慮，還是從讓大多數(shù)人都能買得起房考慮，這都是中央政府應(yīng)該持有的立場(chǎng)。而地方政府領(lǐng)導(dǎo)人要向中央政府負(fù)責(zé)，最好的方式是保持與中央政府一致的立場(chǎng)，采取有力措施，控制房?jī)r(jià)過度上漲。如果是這樣的話，房地產(chǎn)的價(jià)格應(yīng)該是正常的。不過。雖然地方政府也按照中央精神出臺(tái)了很多措施，但實(shí)際房?jī)r(jià)卻一直上漲。

中央政府調(diào)控房?jī)r(jià)是代表了大多數(shù)人的利益。地方政府既然要對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，當(dāng)然也應(yīng)該是按照中央政府的要求，代表大多數(shù)人民的利益，把房?jī)r(jià)壓下來。但事實(shí)是房?jī)r(jià)不降反升，大多數(shù)人買不起房，實(shí)際上是違背了大多數(shù)人的利益。原因在于評(píng)價(jià)地方官員政績(jī)的主體和標(biāo)準(zhǔn)。首先，中央政府是評(píng)價(jià)地方政府官員政績(jī)的主體，同時(shí)，評(píng)價(jià)地方政府官員的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)是政績(jī)，房?jī)r(jià)下跌不是政績(jī)，房?jī)r(jià)下跌會(huì)導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的下滑，這不僅不是政績(jī)，也正好說明了地方政府官員的能力不足。所以，地方官員是決不會(huì)愿意讓房?jī)r(jià)下跌的。這樣，一些地方政府就會(huì)千方百計(jì)在房?jī)r(jià)上做出“微調(diào)”，弱化中央政府的調(diào)控，違背中央政府的努力，違背大多數(shù)人民的利益。

2.地方政府面臨分稅制的壓力

在1994年我國實(shí)行分稅制以后，中央和地方在經(jīng)濟(jì)上的關(guān)系就類似于“維護(hù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”，但地方事權(quán)的比重普遍高于財(cái)權(quán)，因此地方政府便極力擴(kuò)張GDP、盡力擴(kuò)大收費(fèi)。據(jù)有關(guān)研究顯示，與世界的大多數(shù)國家相比，中國把更多的支出責(zé)任下放給了省以下的地方政府，中國財(cái)政總支出的大約65％集中在省以上的地方政府(上世紀(jì)90年代甚至高達(dá)80％)，然而在收入方面，地方政府卻沒有取得相應(yīng)的權(quán)利，地方收入與支出嚴(yán)重不成比例。因此無論是迫于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、地方就業(yè)，地方財(cái)政壓力，還是由于地方間競(jìng)爭(zhēng)，地方政府都不能不將發(fā)展經(jīng)濟(jì)進(jìn)而解決地方就業(yè)，地方財(cái)政問題放到至高無上的地步。

地方政府可以借以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，包括資源和資本、人力和制度三個(gè)方面。在這三個(gè)因素中，制度的改善、人力資源的培養(yǎng)都是長(zhǎng)期的，尤其是制度變革涉及各方利益的調(diào)整，難度大、收益期遠(yuǎn)，因而，在現(xiàn)有的政治體制或者行政管理體制還能容納生產(chǎn)力發(fā)展的情況下，地方政府會(huì)盡力用直接掌控的資源去推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有制度框架可容納的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。隨著改革的深入，各種資金的逐步市場(chǎng)化，地方政府能直接掌控的便會(huì)資源越來越少。改革開放的過程中，土地資源作為地方政府能直接掌控或部分掌控的資源便會(huì)對(duì)地方政府推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要的作用。

因而，政府會(huì)在自身效用函數(shù)的作用下，利用一定的機(jī)制深度介入城市房地產(chǎn)市場(chǎng)，使其價(jià)格持續(xù)穩(wěn)定上升，從而動(dòng)員社會(huì)各種資源的投入，充分利用房地產(chǎn)的高產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，緩解地方就業(yè)壓力，形成“第二財(cái)政”收益緩解財(cái)政壓力，經(jīng)營(yíng)城市”，提供城市公共物品得到資金來源等便不足為奇了。

二、地方政府推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲的原因

1.房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在目前的行政體制下，下級(jí)政府實(shí)際上面對(duì)的是一個(gè)多任務(wù)委托合同，例如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定、就業(yè)增長(zhǎng)和農(nóng)民增收等等。從純技術(shù)性角度看，作為委托人的上級(jí)政府對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)字和總量指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)要比實(shí)地調(diào)研成本小得多，對(duì)現(xiàn)時(shí)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的統(tǒng)計(jì)也要比考察其潛在的發(fā)展能力容易得多。因此，作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，上級(jí)政府經(jīng)常會(huì)把GDP總量、稅收增長(zhǎng)率、就業(yè)率等作為評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲地方官員的主要依據(jù)。在這種政績(jī)考核的壓力下，地方政府有足夠的動(dòng)力利用各種方法推動(dòng)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

據(jù)測(cè)算，國際上通用的住宅業(yè)的帶動(dòng)系數(shù)為1.34，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用顯然不容忽視。也有統(tǒng)計(jì)資料表明，2001年中國房地產(chǎn)開發(fā)投資對(duì)GDP增長(zhǎng)的直接貢獻(xiàn)率為1.3個(gè)百分點(diǎn)，加上間接貢獻(xiàn)率可達(dá)到1.9-2.5個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于占到GDP增長(zhǎng)率的26％-34％。在2003年中國GDP增長(zhǎng)的9.3個(gè)百分點(diǎn)中，有1.8個(gè)百分點(diǎn)是房地產(chǎn)業(yè)直接貢獻(xiàn)的。中國房地產(chǎn)業(yè)還直接帶動(dòng)了57個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出增加。房地產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，扮演著越來越重要的角色，也越來越受到人們的關(guān)注。因而，地方政府在資源約束的條件下，選擇房地產(chǎn)這種操作性、掌控性很強(qiáng)的要素，直接、間接參與房地產(chǎn)市場(chǎng)，動(dòng)員銀行、社會(huì)、國外資源的大量投入，推動(dòng)本地區(qū)GDP的增長(zhǎng)，對(duì)于地方政府來說是一個(gè)理性選擇。

2.房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展是地方政府的增收來源

一些地方政府對(duì)房?jī)r(jià)高漲視而不見的態(tài)度是和目前的稅收政策直接相關(guān)的。1994年分稅制改革之后，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等，地方政府面臨的責(zé)任和義務(wù)越來越多，而對(duì)財(cái)政的支配權(quán)卻不斷弱化。使得各級(jí)財(cái)政越往上級(jí)資金越充裕，越往下級(jí)財(cái)政越艱難。于是，地方政府將出賣土地作為彌補(bǔ)財(cái)政缺口的最好途徑。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2001年到2003年問，地方政府的土地出讓收入為9100億元。這些收入成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源。由此可見，地方政府對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)高度依賴是事出有因的。

房?jī)r(jià)拉高看起來能達(dá)到多方共贏。開發(fā)商自不必說，銀行也有利可圖，而地方政府更能獲得高額的土地出讓金，同時(shí)增加稅收收入。但是相比稅收收入，土地出讓金才是地方政府的聚寶盆。高額的土地出讓金成為很多地方政府的“第二財(cái)政”，并且是不受約束的預(yù)算外資金。在地方政府仍不允許發(fā)債的情況下，賣地的收入為很多僅有吃飯財(cái)政的地方政府提供了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。賣地越多，價(jià)格越高，收益越多。在財(cái)政壓力下、在“第二財(cái)政”在利益機(jī)制誘導(dǎo)下，一些地方政府會(huì)利用“有形之手”推市、托市，造成房?jī)r(jià)上漲，進(jìn)而地價(jià)上漲。通過房?jī)r(jià)、地價(jià)的螺旋式相互推動(dòng)地方政府獲得更多的地價(jià)收益。

3.房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展使地方政府可以利用土地尋租

“土地尋租”是指在不完善的土地市場(chǎng)機(jī)制中，少數(shù)擁有土地特權(quán)的人憑借其權(quán)利進(jìn)行不平等競(jìng)爭(zhēng)從而獲取超額收入的行為。我國目前正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，當(dāng)前的土地管理體制的不健全正是土地尋租的根源。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府通過行政措施對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，通常是基于公共利益目標(biāo)。地方政府是國家政策的執(zhí)行者，又往往是土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的參與者。因此在土地資源配置和土地利益的分配問題上，有追求地方經(jīng)濟(jì)利益最大化的傾向。當(dāng)國家的利益與地方利益有所沖突時(shí)，地方政府必然會(huì)制定地方保護(hù)政策，從而導(dǎo)致地方政府的尋租活動(dòng)的出現(xiàn)。在地方利益的驅(qū)使下，地方政府把土地生視作生財(cái)?shù)闹饕緩?。一方?地方政府為增加財(cái)政收入在土地轉(zhuǎn)讓時(shí)漫天要價(jià)，或?qū)⑦^多的公共設(shè)施、服務(wù)設(shè)施攤?cè)氲貎r(jià)；另一方面，為了照顧當(dāng)?shù)仄髽I(yè)不惜廉價(jià)賣地。在對(duì)外批租土地時(shí)為了吸引外資，甚至大搞優(yōu)惠，競(jìng)相壓價(jià)，致使國家財(cái)富大量流失。這樣做的結(jié)果，一是使土地價(jià)格居高不下，房地產(chǎn)開發(fā)商在銷售房產(chǎn)時(shí)為了彌補(bǔ)成本當(dāng)然會(huì)把低價(jià)攤在房?jī)r(jià)上，使房?jī)r(jià)居高不下，二是國有資產(chǎn)流失，使土地供給減少。當(dāng)需求大于供給時(shí)，地價(jià)當(dāng)然也會(huì)隨之高漲，高漲的地價(jià)同樣會(huì)被房地產(chǎn)開發(fā)商加在房?jī)r(jià)當(dāng)中，使房?jī)r(jià)高漲。

4.房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展幫助地方政府“經(jīng)營(yíng)城市”

我國的以形象工程為代表的庸俗政績(jī)觀使一些地方政府熱衷于“經(jīng)營(yíng)城市”。作為政府領(lǐng)導(dǎo)人，希望在任期內(nèi)有突出的表現(xiàn)，希望為城市形象的改善做幾個(gè)大工程，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市地面硬化工程，城市街道亮化工程，推倒破舊危樓代之以氣勢(shì)恢弘的現(xiàn)代化建筑，建設(shè)現(xiàn)代化的開發(fā)區(qū)與科技園區(qū)，招商引資，筑巢引鳳，包括下崗職工再就業(yè)工程，教育的投資，幸福工程，凡此種種，都需要有大量的資金。房地產(chǎn)項(xiàng)目則可以帶來以土地出讓金與相關(guān)稅費(fèi)為主體的滾滾財(cái)源，所以多數(shù)基層政府如果不靠房地產(chǎn)，在較長(zhǎng)時(shí)期就找不到一個(gè)豐厚的替代財(cái)源。

因此，地方政府大規(guī)模低價(jià)征地出讓，歪用“招拍掛”，讓地價(jià)飛漲，天價(jià)土地頻出，大興土地財(cái)政，盲目擴(kuò)大拆遷規(guī)模，人為增加住房剛性需求，千方百計(jì)抬升房?jī)r(jià)，甚至將高房?jī)r(jià)作為經(jīng)濟(jì)繁榮的標(biāo)志。同時(shí)對(duì)于建廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房態(tài)度極為冷漠，而對(duì)建豪宅津津樂道，每遇宏觀調(diào)控則絞盡腦汁盡力托市，生怕房?jī)r(jià)下跌，延緩泡沫破滅。這些都進(jìn)一步導(dǎo)致了房地產(chǎn)市場(chǎng)供求結(jié)構(gòu)失衡和房?jī)r(jià)高漲。

因此，由于地方政府的行為偏差，推動(dòng)了城市房?jī)r(jià)一路飆升，導(dǎo)致不少普通居民面臨買不起房的尷尬，高房?jī)r(jià)還產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，使居民的其他消費(fèi)萎縮。同時(shí)，還使不少城市商務(wù)成本，投資成本上升，大大削弱了區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。所以，地方政府在房?jī)r(jià)平穩(wěn)房?jī)r(jià)過快上漲的問題上有不可推卸的責(zé)任。

三、穩(wěn)定房地產(chǎn)價(jià)格的對(duì)策

1.努力推進(jìn)地方政府自身改革，樹立正確的政績(jī)觀

地方政府首先要樹立起實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的理念，認(rèn)清自身的責(zé)任，站準(zhǔn)自身的社會(huì)位置，為本地區(qū)的老百姓謀福利。其次要搞好地方政府自身的改革，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能等重要環(huán)節(jié)，由主導(dǎo)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。同時(shí)還要樹立正確的政績(jī)觀并建立相應(yīng)制度，杜絕不切實(shí)際的形象工程和政績(jī)工程。

2.加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，做好供給和需求雙向調(diào)節(jié)工作

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，商品價(jià)格是供給和需求相互作用決定的，價(jià)格水平高低、漲落是供求兩種力量相互對(duì)比的結(jié)果。當(dāng)前，中央從供給和需求兩方面提出了綜合治理的具體措施。一方面，要加大土地供應(yīng)調(diào)控力度，強(qiáng)化規(guī)劃調(diào)控導(dǎo)向，改善住房供給結(jié)構(gòu)，著重增加中低價(jià)位、中小戶型普通商品房和經(jīng)濟(jì)適用住房的供給；另一方面，采取有效的財(cái)政、金融和稅收政策，整頓和規(guī)范市場(chǎng)秩序，加強(qiáng)輿論導(dǎo)向，穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格預(yù)期，全面遏制投機(jī)性需求，合理引導(dǎo)投資性需求，形成合理的住房消費(fèi)和投資需求。通過供求雙向調(diào)控，努力實(shí)現(xiàn)商品住房供求基本平衡，遏止住房?jī)r(jià)格上漲過快的勢(shì)頭，促進(jìn)住房?jī)r(jià)格理性回歸和房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。

地方政府在執(zhí)行中央政策時(shí)應(yīng)認(rèn)真貫徹中央精神，實(shí)現(xiàn)全民利益，而把地方政府局部利益放在其次。