濱海新區(qū)“先行先試”法律評價體系要論

摘要：市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟的命題，要求凡是改革行為均應(yīng)尋求法律的支持，特別是在經(jīng)濟體制、機制創(chuàng)新的公權(quán)領(lǐng)域中只有符合法治原則的改革才具有生命力，才被民眾普遍認(rèn)知，才能產(chǎn)生持久的經(jīng)濟和社會效果?！跋刃邢仍嚒笔且粡埿姓跈?quán)創(chuàng)新的“特許證”，對其進(jìn)行法律前置的主要目的是通過常態(tài)下的評價體系，構(gòu)建公平、效率、自由、安定的區(qū)域秩序和健康可持續(xù)性發(fā)展的國民經(jīng)濟，使濱海新區(qū)不僅成為經(jīng)濟發(fā)展的熱點地區(qū)，而且還應(yīng)是國家體制創(chuàng)新的搖籃，故尚需進(jìn)一步解放思想，重視人才。

關(guān)鍵詞：先行先試；法律評價；濱海新區(qū)；規(guī)范

中圖分類號：D905 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502(2010)02-0049－07

一、“先行先試”的內(nèi)涵概述

創(chuàng)新是一個民族興旺發(fā)達(dá)的不竭動力，中國改革開放沒有前人提供的可以遵循的行為模式，有的只是在探索和追尋中“先行先試”，即立足于國情背景下的經(jīng)濟體制、機制和方法層面的創(chuàng)新，旨在富國強民。

1 對“先行先試”的理解

所謂“先行先試”主要是指由國家最高行政機關(guān)發(fā)起，并授權(quán)予一定主體在特定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行以經(jīng)濟體制創(chuàng)新為主要內(nèi)容的改革實驗活動。其特征主要表現(xiàn)為：一是授權(quán)性，即授權(quán)主體主要是國務(wù)院，同時也包括全國人大及其常委會的立法授權(quán)；二是創(chuàng)新性，即側(cè)重制度和機制創(chuàng)新，其內(nèi)容主要是經(jīng)濟制度改革方面的，為國家確立普世價值規(guī)則提供決策依據(jù)；三是區(qū)域性。即只能在特定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，如“特區(qū)”或“新區(qū)”等；四是準(zhǔn)立法性，即被授權(quán)的地區(qū)部門具有授權(quán)機構(gòu)的相應(yīng)立法權(quán)；五是行為在先性，即由于以往沒有規(guī)定故賦予特定地區(qū)和部門可以先期探索，因經(jīng)驗不足一般說來允許“試錯”。但在此特別指出的是，在改革之初可不計成本，現(xiàn)今應(yīng)進(jìn)行利益衡量。

2 “先行為后規(guī)范”的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?/p>

事實證明，我國凡被賦予立法、制度創(chuàng)新權(quán)的經(jīng)濟改革試驗區(qū)都大大地提高了經(jīng)濟發(fā)展速度，如我國從1980年以來先后建立深圳、珠海、汕頭、廈門和海南5個經(jīng)濟特區(qū)，并先后五次授予其權(quán)力機關(guān)制定地方性法規(guī)的權(quán)力，其中深圳經(jīng)濟特區(qū)還率先進(jìn)行了全國創(chuàng)制性地方立法，使深圳在發(fā)揮制度創(chuàng)新的示范作用的同時保障了經(jīng)濟特區(qū)的法律環(huán)境，并促進(jìn)了特區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。

應(yīng)當(dāng)說，“先行先試”自主創(chuàng)新制度使改革開放試驗區(qū)的經(jīng)濟實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，取得了令人矚目的成就。濱海新區(qū)在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，其今后的經(jīng)濟發(fā)展也必將倚重于這種優(yōu)勢，并成為新一輪改革開放的推動力。但在方式方法上較之先前應(yīng)當(dāng)有所借鑒和發(fā)展。

3 對以往“先行先試”經(jīng)驗教訓(xùn)汲取

(1)已有的“先行先試”重經(jīng)濟發(fā)展而輕社會正義

在“先行先試”改革開放試驗區(qū)內(nèi)，無一例外地經(jīng)歷了重經(jīng)濟效率而忽視社會公平正義的發(fā)展路徑，先行為后規(guī)范的短視行為導(dǎo)致了某些部門不遵守規(guī)則、急功近利、無視公正，破壞了法治和正義價值：如違規(guī)用地、盲目圈地等現(xiàn)象突出，且無視對被征地農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)；在拆遷過程中無視公民居住權(quán)；在促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的同時對勞動者人權(quán)保護(hù)不夠；重復(fù)建設(shè)，盲目開發(fā)，資源極度透支、污染和浪費導(dǎo)致的經(jīng)濟竭澤現(xiàn)象，以及與民爭利造成的大量社會矛盾等問題，都是我們應(yīng)當(dāng)引以為戒的。

(2)“先行為后規(guī)范”導(dǎo)致公權(quán)力的擴張，有礙于民主法制建設(shè)。以往“先行先試”存在著經(jīng)濟在先、法制滯后的突出問題，有悖依法行政原則，如在“先行為后規(guī)范”的模式催生下，公權(quán)力很少顧及相對人的感受而主要是按自己的意志辦事，最終導(dǎo)致在權(quán)力極度擴張和濫用中造成對私益權(quán)利的侵犯，甚至滋生權(quán)力尋租，加劇社會矛盾和群體事件的發(fā)生，不利于社會和諧與穩(wěn)定。特別是，“先行為后規(guī)范”的盲目性造成的經(jīng)濟無序和成本負(fù)擔(dān)過大以及無羈束的行政自由裁量，對依法治國、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和民主建設(shè)均有一定的危害。

(3)行政色彩濃重的立法缺乏科學(xué)性和民主性。由于地方立法缺乏有效監(jiān)督，加之法律利益化傾向，大量規(guī)章位階以下的規(guī)范性文件直接與法律規(guī)范相沖突，導(dǎo)致各取所需、執(zhí)法混亂、不公開、不透明等現(xiàn)象，有的立法甚至成為政府手中權(quán)力擴張的“武器”，嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力。

濱海新“先行先試”在吸收先前經(jīng)驗的同時亦應(yīng)從中汲取教訓(xùn)，使之確立更加符合科學(xué)發(fā)展觀的“先規(guī)范后行為”的理念，在法律的保障下促進(jìn)經(jīng)濟又好又快的發(fā)展，使濱海新區(qū)不僅成為經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)跑者，而且成為規(guī)范創(chuàng)制的“發(fā)源地”。

二、對濱海新區(qū)“先行先試”的思考

1 黨和國家對濱海新區(qū)“先行先試”的定位

推進(jìn)濱海新區(qū)開發(fā)開放，是國務(wù)院繼設(shè)立深圳等經(jīng)濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后的又一重大決策，被認(rèn)為是拉動中國經(jīng)濟的第三引擎，并寄予厚望。其定位為：

(1)全國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的先導(dǎo)。2005年6月，溫家-寶總理視察濱海新區(qū)時指出：“加快天津濱海新區(qū)開發(fā)開放是環(huán)渤海區(qū)域及全國發(fā)展戰(zhàn)略布局中重要的一步棋?！贝撕?，“推進(jìn)天津濱海新區(qū)開發(fā)開放”被列入“十一五”規(guī)劃；2006年國發(fā)20號文明確強調(diào)：“推進(jìn)天津濱海新區(qū)的開發(fā)開放，是在新世紀(jì)新階段。黨中央、國務(wù)院從我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局出發(fā)做出的重要戰(zhàn)略部署?！彼某雠_標(biāo)志著濱海新區(qū)開發(fā)開放從地方戰(zhàn)略上升到國家戰(zhàn)略的正式啟動和實施。之后，中共中央總書記、國家主席胡錦濤兩次蒞臨天津考察工作，希望濱海新區(qū)成為深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的排頭兵。

由此，天津濱海新區(qū)的戰(zhàn)略地位迅速提升，成為與深圳、浦東并列的21世紀(jì)中國經(jīng)濟發(fā)展先導(dǎo)地區(qū)。

(2)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新增長極?！笆晃濉币?guī)劃明確提出，“推進(jìn)天津濱海新區(qū)等條件較好地區(qū)的開發(fā)開放，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?！?006年國發(fā)20號文批準(zhǔn)濱海新區(qū)為繼上海浦東新區(qū)之后第二個綜合配套改革試驗區(qū)。2006年6月獲批的“十一五”規(guī)劃明確要求：“珠江三角洲、長江三角洲、環(huán)渤海地區(qū)，要繼續(xù)發(fā)揮對內(nèi)地經(jīng)濟發(fā)展的帶動和輻射作用……推進(jìn)天津濱海新區(qū)等條件較好地區(qū)的開發(fā)開放，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?！?/p>

2 濱海新區(qū)“先行先試”的范圍

依據(jù)國發(fā)20號文和濱海新區(qū)改革試驗方案的相關(guān)規(guī)定，濱海新“先行先試”的既定范圍主要有：一是經(jīng)濟體制改革，包括推進(jìn)科技、人才機制創(chuàng)新，深化金融改革和創(chuàng)新、完善土地管理改革、深化涉外經(jīng)濟體制改革以及加強產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新等方面內(nèi)容。二是行政體制改革，包括切實轉(zhuǎn)變政府職能和著力推進(jìn)行政管理體制改革。三是企業(yè)制度創(chuàng)新，包括實現(xiàn)政企分開、增強企業(yè)自主創(chuàng)新能力等。四是社會管理體制建設(shè)。包括推進(jìn)就業(yè)分配體制改革，完善社會保障體系，推進(jìn)教育衛(wèi)生文化體制改革，建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的和諧社會等。

3 濱海新區(qū)“先行先試”應(yīng)秉持“先規(guī)范后行為”的法治理念

“先行先試”是中央賦予濱海新區(qū)的一項特許權(quán)，其實質(zhì)是制度創(chuàng)新。即在推進(jìn)濱海新區(qū)開發(fā)開放中極大地提升京津冀及環(huán)渤海地區(qū)的國際競爭力，有利于實施全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略，有利于探索新時期區(qū)域協(xié)調(diào)、科學(xué)發(fā)展的新模式。同時應(yīng)當(dāng)看到，改革不只是簡單的技術(shù)層面問題，其實質(zhì)是權(quán)利義務(wù)的再分配，規(guī)制在先對秩序構(gòu)建和正義的實現(xiàn)不可或缺。當(dāng)然，先規(guī)范的含義在此應(yīng)作廣義的理解，其中既包括規(guī)范性文件，也包括可行性法律論證等形式，旨在去盲目化。因此，擺在我們面前的問題是沿襲老路還是另辟蹊徑?無疑，“先規(guī)范后行為”是一種效益型選擇。其積極意義在于：

(1)以程序正當(dāng)性搶占資源配置權(quán)，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。在以市場規(guī)制推動為主的政策環(huán)境下，經(jīng)中央授權(quán)的濱海新區(qū)通過制度創(chuàng)新的先行先試話語權(quán)搶占資源，并因此有足夠的潛質(zhì)進(jìn)行制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，借以獲取地方利益和區(qū)域經(jīng)濟的增長。

(2)具有制度創(chuàng)新的示范作用。創(chuàng)新是“先行先試”的精髓所在。國務(wù)院賦予濱海新區(qū)先行試驗重大改革開放措施的特權(quán)，其目的在于發(fā)揮濱海新區(qū)在改革開放中的先發(fā)優(yōu)勢和“窗口”示范效應(yīng)，為全國經(jīng)濟的改革發(fā)展提供經(jīng)驗和范例，并鼓勵改革者的創(chuàng)新精神和開拓意識。

(3)為立法提供依據(jù)。濱海新區(qū)“先行先試”具有準(zhǔn)立法權(quán)的性質(zhì)，在維護(hù)法制統(tǒng)一的前提下，解放思想、實事求是，大膽引進(jìn)、借鑒其他國家和地區(qū)先進(jìn)的立法經(jīng)驗，不僅能有效地彌補全國性立法的空白和不足，還能細(xì)化法律、法規(guī)的原則規(guī)定，保障試驗性措施的合法性和及時性。

(4)為執(zhí)法提供依據(jù)。法律、行政法規(guī)具有較強的概括性、普適性和穩(wěn)定性，其要得到很好的執(zhí)行，需要依托地方立法，在充分發(fā)揮其積極性、創(chuàng)造性的基礎(chǔ)上結(jié)合本地的實際情況，作出相應(yīng)的執(zhí)行性和補充性規(guī)定，為執(zhí)法提供更具可操作性的依據(jù)。

(5)“先行先試”的法律評價能有效地指導(dǎo)和監(jiān)督具體行政行為，彌補了對立法監(jiān)督的不足。通過對已經(jīng)實施的舉措進(jìn)行事后檢驗、評價；對即將實施的項目進(jìn)行事前監(jiān)督、評估，查漏補缺，不僅使“先行先試”內(nèi)容和決策更完善，而且能在實施中收到事半功倍的效果。

(6)“先行先試”遵循“先規(guī)范后行為”做法體現(xiàn)了依法行政的法治原則，限制了行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，有利于避免行政權(quán)的濫用，在一定程度上彌補了程序立法的不足，無論對中國法制建設(shè)還是社會公平正義的維護(hù)均有重要的意義。

規(guī)范先行的意義在于因事先固化了相關(guān)權(quán)利義務(wù)，為主體提供了可資預(yù)見的行為模式，減少決策盲目性所導(dǎo)致的成本增加和社會矛盾。

三、“先行先試”的規(guī)范性沖突

承認(rèn)“先行先試”的準(zhǔn)行政立法權(quán)屬性，必然會構(gòu)成對現(xiàn)有法制框架的突破和調(diào)整以及必要的忍讓，其沖突大致表現(xiàn)為以下幾種類型：

1 與現(xiàn)行法律規(guī)范禁止條文的處理

首先，依據(jù)授權(quán)立法的意思“立法先行”，屬于創(chuàng)制性的立法權(quán)，在堅持或遵循憲法、法律和行政法規(guī)基本原則和精神的前提下，可以對某些具體規(guī)定依程序進(jìn)行變通或修正。特別是，隨著改革開放的深入。已經(jīng)過時且不科學(xué)、不合理的舊法和政策非但不能促進(jìn)改革開放的發(fā)展反而會嚴(yán)重地制約生產(chǎn)力的發(fā)展。為了維護(hù)法制的統(tǒng)一，濱海新區(qū)在開發(fā)開放過程中可報請有關(guān)部門廢止，從而化解各種法律規(guī)范之間的沖突，使改革與法律的磨合期縮短，為“先行先試”掃除障礙。由此看來，在法律效力位階的主導(dǎo)下，“先行先試”遇有現(xiàn)行法禁止的情形時，所遵循的基本準(zhǔn)則是：法律不可逾越；行政法規(guī)應(yīng)經(jīng)授權(quán)拓展；政策(規(guī)范性文件)沖突尚可變通執(zhí)行。

其次，法律對“先行先試”內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定較為原則或缺乏可操作性的，原則上“立法先行”對其原則性規(guī)定加以具體化或進(jìn)一步細(xì)化，從而加強立法的針對性和可操作性。但遇有行為在先的特殊情形時，須進(jìn)行合法性或不違法性的前置論證，避免為日后訴爭留有口實。

再次，法律、行政法規(guī)相關(guān)規(guī)定出現(xiàn)漏洞或空白的，地方立法機關(guān)在憲法、法律所賦予的立法權(quán)限內(nèi)可以進(jìn)行創(chuàng)新性立法，但應(yīng)當(dāng)遵循“法律優(yōu)先”和“法律保留”原則。同時也可在符合“先規(guī)范后行為”的法律評價、論證的程序正當(dāng)性后徑行實施。但尚需指出的是，一旦上位法就此事項作出了規(guī)定，“立法先行”須應(yīng)服從。

此外，對于法無明文規(guī)定的，依照科學(xué)發(fā)展觀應(yīng)大膽地進(jìn)行“先行先試”，但不得有違誠實信用、公序良俗和倫理道德等普世價值觀。

2 與區(qū)域法律規(guī)范沖突的處理

區(qū)域法律規(guī)范是針對各個區(qū)域的立法規(guī)范。目前我國區(qū)域劃分方法占主導(dǎo)的是“四大板塊”劃分法和“三大經(jīng)濟圈”劃分法。前者是指西部、東北地區(qū)、中部以及東部，后者是指長三角、珠三角和環(huán)渤海經(jīng)濟圈。從地理位置和區(qū)域劃分來看，濱海新區(qū)位于東部沿海地區(qū)以及環(huán)渤海經(jīng)濟圈，因此，“先行先試”過程中不可避免地會發(fā)生與其區(qū)域特別是環(huán)渤海周邊地區(qū)法律規(guī)范間的沖突。

對此解決方法為：參考《立法法》第81條第2款的規(guī)定，在濱海新區(qū)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先啟用“先行先試”立法和決策機制，其中包括最高行政聯(lián)席會議決議和跨行政區(qū)域的大司法判解；但當(dāng)“先行先試”項目的利益波及其所在區(qū)域或其他地方時，則由區(qū)域法律規(guī)范的上行機構(gòu)——直至最高立法、行政、司法部門予以協(xié)調(diào)，為區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展提供法律支持和指導(dǎo)。

3 與國際法律沖突的處理

全球經(jīng)濟一體化的民商事交易和流轉(zhuǎn)涉及壟斷、傾銷和貿(mào)易保護(hù)時，必然產(chǎn)生國際法律規(guī)范的沖突與適用。濱海新區(qū)開發(fā)開放過程的“引進(jìn)來”、“走出去”，不可避免地會出現(xiàn)“先行先試”立法規(guī)范與國際公約、國際條約、WTO規(guī)則等規(guī)定不適應(yīng)的情況，導(dǎo)致濱海新區(qū)立法與國際法及其慣例無法很好地銜接產(chǎn)生貿(mào)易爭端，最終影響濱海新區(qū)在國際上的競爭力和對外開發(fā)方面的聲譽。因此，當(dāng)“先行先試”與國際法律出現(xiàn)沖突時，我們要避免法律適用上的混亂，依據(jù)《民法通則》第142條的規(guī)定優(yōu)先選擇適用國際公約、條約、慣例以及WTO規(guī)則，同時不斷修改和完善“先行先試”與之沖突的內(nèi)容，使之盡快與國際法接軌，但關(guān)乎主權(quán)利益、核心價值及聲明保留的除外。

四、“先行先試”遵循的基本原則

“先行先試”或許是一項政策、措施、制度或做法，也可能生成專項的行政法律規(guī)范或一部單行法規(guī)。其主體主要是指行政機關(guān)，廣義上還包括人大、法院和其他社會組織等。

“先行先試”以準(zhǔn)行政立法的權(quán)重資格介入改革，并作為調(diào)整區(qū)域社會關(guān)系的行為規(guī)范，理應(yīng)符合下列原則：

1 科學(xué)決策原則

主要是指“先行先試”決策方式和內(nèi)容要符合客觀規(guī)律，即針對本區(qū)域內(nèi)的具體情況進(jìn)行超前性立法，營造一個健全、透明、可操作和可預(yù)見的行為環(huán)境，讓濱海新區(qū)煥發(fā)出生機與活力，為綜合配套改革持續(xù)性發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。

首先，“先行先試”決策過程和結(jié)果應(yīng)當(dāng)公平、公開、公正，實現(xiàn)程序正當(dāng)。其次，“先行先試”要符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。再次，符合客觀規(guī)律，體現(xiàn)地方特色。

2 行政誠信原則

誠信是法律之母，是政府賴以號令的根基，沒有政府誠信就不可能有社會誠信，政府在社會活動中要發(fā)揮表率作用。行政誠信原則主要是指行政主體應(yīng)本著誠實信用的精神內(nèi)斂強勢，以人格和良知的魅力做出符合人性化的行政行為，并對行政相對人的正當(dāng)合理信賴?yán)嬉赃m當(dāng)?shù)姆绞浇o予保護(hù)，實現(xiàn)社會公平正義。確立“誠信行政”理念，以“創(chuàng)新體制”為導(dǎo)向，以“依法行政”為核心，以“保護(hù)行政相對人的正當(dāng)信賴?yán)妗睘槟繕?biāo)，以“界定責(zé)任”為重點，全面樹立政府“言必信，行必果”的威望和廉潔高效的形象，全面打造誠信政府和責(zé)任政府，提升公眾對濱海新區(qū)執(zhí)政團體的信賴。

3 依法行政原則

依法行政原則是法治原則的行政化體現(xiàn)。依法行政包括“法律優(yōu)先”和“法律保留”兩項重要內(nèi)容。前者是指一切行政活動不得與法律相抵觸，后者是指立法時保留對某些事項的立法權(quán)限，但行政行為不得以消極地不抵觸法律為滿足，還需創(chuàng)新法制。

濱海新區(qū)“先行先試”的好壞與政府執(zhí)政水平的高低密切相關(guān)。政府作為市場規(guī)則的制定者和執(zhí)行者，要為濱海新區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造安定、有序的競爭環(huán)境，保證市場參與者以“有法可依”為行為基礎(chǔ)、以“規(guī)則至上”為行為宗旨。同時，政府要以嚴(yán)格“按章辦事”為導(dǎo)向，全方位創(chuàng)制和優(yōu)化法治環(huán)境體系，以此全面提升執(zhí)政能力進(jìn)而增強區(qū)域經(jīng)濟的社會感染力。應(yīng)當(dāng)說依法行政是建立法治國家充分而又必要的條件。

4 比例原則

比例原則又稱“禁止過分”原則，是指政府實施行政權(quán)的手段與目的之間應(yīng)存在一定的比例關(guān)系，即行政權(quán)的形式雖為達(dá)成某一行政目的所必需，但給公民造成的不利影響不能超過目的所要求的價值和范圍，必須在侵害公民權(quán)利最小的范圍內(nèi)行使。霍爾姆斯在西方法治社會的語境中曾這樣表述：“沒有一個文明政府會使其人民所受之犧牲，超過其予以人們之協(xié)助?！秉h和政府作為人民利益的忠實代表在承擔(dān)權(quán)利義務(wù)時尤應(yīng)如此。

5 公共利益優(yōu)先原則

在法律限定的范圍內(nèi)，司法所實現(xiàn)的是爭議中的私益權(quán)利，而行政實現(xiàn)的則是公共利益。公共利益是指不確定的多數(shù)人能夠直接享受到的并且認(rèn)可的利益，包括國家利益和社會公益。它是現(xiàn)代公共行政目的中—個基本價值理念，并在我國的法律法規(guī)中越來越廣泛地被使用，如憲法第13條規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。物權(quán)法第42條規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。但公民對公共利益的讓與需以合理對價為前提。

五、“先行先試”的評價標(biāo)準(zhǔn)

“先行先試”概念的開放性特征和內(nèi)涵的不確定性，始終被行為在先的寬泛性及其實證形態(tài)所左右，因缺少類型化研究在跟著感覺走中往往付出事倍功半的代價。濱海新區(qū)在落實科學(xué)發(fā)展觀中不能再走“摸著石頭過河”的老路，因此應(yīng)在我國現(xiàn)行法律框架下構(gòu)建一個科學(xué)、合理的評價體系，用法律手段來保障“先行先試”機制創(chuàng)新的目的性、切賣性和規(guī)范性。概而言之，對其內(nèi)容的評價主要有兩種形式，一是大舉措要先行立法，二是小作為須經(jīng)法律論證。具體應(yīng)符合下列標(biāo)準(zhǔn)：

1 安定性

安定性是指“先行先試”評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在相對長的一段時間內(nèi)比較穩(wěn)定地適用于一定領(lǐng)域的社會關(guān)系和相關(guān)事務(wù)，具有穩(wěn)定、持久的效力而不是朝令夕改，無所適從。所謂安定性在一定程度上反映了評價體系是否具有一定的科學(xué)性、合理性和前瞻性。如果法律評價標(biāo)準(zhǔn)修改頻繁，缺乏穩(wěn)定性，那么與之利害關(guān)系密切的行為人將無法預(yù)見自己行為在將來可能產(chǎn)生的法律后果，從而很難對自己的經(jīng)濟、社會活動做出長遠(yuǎn)的規(guī)劃，對國家立法和行政決策產(chǎn)生信賴危機，消減規(guī)制的示范性作用。

2 秩序性

秩序是人類一切活動的必要前提和制度層面的基本保障。從最抽象的意義上講，秩序總是意味著社會中存在著某種程度的關(guān)系的穩(wěn)定性、進(jìn)程的連續(xù)性、行為的規(guī)則性以及財產(chǎn)和心理的安全性?！跋刃邢仍嚒狈稍u價標(biāo)準(zhǔn)最基本的價值之一即秩序，即“先行先試”項目的實施必須注重規(guī)則的確立，具有穩(wěn)定性、持續(xù)性和權(quán)威性，并且有利于維護(hù)和構(gòu)建和諧、穩(wěn)定發(fā)展的經(jīng)濟秩序、社會秩序和自然秩序。

3 受眾性

黨的十五大報告提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的基本政治方略，并要求“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制”。

“先行先試”必須具有受眾性才能保證其內(nèi)容和決策的民主性和科學(xué)性，具體要素為：公開性、民主性和普世性。

一是公開性，即“先行先試”決策過程和結(jié)果必須面向社會公開，不能“暗箱操作”。公開性的評估內(nèi)容包括：是否召開聽證會及其效果如何，公民旁聽立法、決策會議的自由度以及公民參與表決的情況及其表決結(jié)果的公開程度等等。

二是民主化程度。即與“先行先試”立法、決策等有利害關(guān)系的社會組織和公民參與立法、決策等表決權(quán)的比例以及社會組織和公民參與的有效度，體現(xiàn)民意、集中民智。

三是普世性，屬于對“先行先試”價值取向的評估。即“先行先試”內(nèi)容和決策對公民具有普遍約束力，在價值上公民普遍認(rèn)知才能自覺遵守和維護(hù)，使之達(dá)到法對人效力的極致。

4 公正性

這是“先行先試”最核心的價值。公正與效率間的矛盾是一個對立統(tǒng)一的范疇，效率是以利己性傾向為動因追求利益的最大化，關(guān)注的是團體、部門和局部利益，公正則呼吁人們拋棄利己主義，從大視野著眼去關(guān)注其他人和社會群體的一般性利益。如果說“先行先試”政策是為了追求經(jīng)濟效率的話(利益最大化)，那么法律評價則是著力解決“先行先試”過程中的公正性問題，更直白地說是為了使政府某項政策措施、制度機制和做法更符合民心、民意，更具有生命力，有利于社會穩(wěn)定、經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展。

公正性應(yīng)以多數(shù)人利益或廣大人民群眾的利益為評判尺度，主要包含三個要點：即法定性、合理性和受眾性。此外，“先行先試”還要符合正義性和國情，不得有違誠實信用、公序良俗和倫理道德價值等。

六、“先行先試”的評價機構(gòu)

從職權(quán)規(guī)范的邏輯構(gòu)成上看，行為模式的設(shè)定必須具有與其相對應(yīng)的評價機制對其進(jìn)行審查、檢驗和督導(dǎo)，以確保意志導(dǎo)向和行為品質(zhì)，進(jìn)而實現(xiàn)預(yù)期目的。

1 政府行政審查制度

依據(jù)憲法和立法法相關(guān)規(guī)定，地方各級政府有權(quán)改變或撤銷所屬各部門和下級政府的不適當(dāng)決定和命令，但目前我國政府的立法審查只是從上至下的單向監(jiān)督并缺乏監(jiān)督的有效性和透明性，不利于穩(wěn)固行政秩序且容易滋生官僚主義。鑒于以往政府立法審查不足的經(jīng)驗教訓(xùn)，有必要對濱海新區(qū)“先行先試”的內(nèi)容依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，由上級政府(包括國務(wù)院、天津市政府)依照法定程序在職權(quán)范圍內(nèi)對所屬各部門和政府作出的立法、決議等行政行為(主要是抽象行政行為)進(jìn)行有效的審查和監(jiān)督，建立行政信息公開制度，并把重心放在規(guī)章以下的規(guī)范性文件統(tǒng)轄上來，具體為：

一是濱海新區(qū)“先行先試”過程中凡是已經(jīng)遵循一定規(guī)則程序制定和發(fā)布的政府規(guī)章，其內(nèi)容不與法律、法規(guī)相抵觸的可繼續(xù)適用；二是沒有經(jīng)過法定程序制定和發(fā)布，而只是以“紅頭文件”下發(fā)的具有準(zhǔn)規(guī)章性質(zhì)的規(guī)范，其內(nèi)容若與法律、法規(guī)相抵觸的，可經(jīng)過程序補強修正后再行發(fā)布；三是對明顯阻礙區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展和法制統(tǒng)一的地方性規(guī)章或“紅頭文件”以及不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，一律予以廢止或撤銷；四是凡一項法規(guī)或規(guī)范性文件出臺前均應(yīng)廣泛征集社會各方意見，并進(jìn)行開門立法和可行性論證，實現(xiàn)法治民主。

2 人大立法監(jiān)督制度

我國實行的是一元多層次立法模式，地方立法權(quán)主要是指地方各級人大及其常委會依照法律賦予的權(quán)限，在地方性法律規(guī)范(包括地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件)的創(chuàng)制過程中，為保證法實施的客觀、公正以及法制的統(tǒng)一而建立的法律監(jiān)督機制?，F(xiàn)實生活中，地方人大的立法監(jiān)督權(quán)一直處于弱勢地位，出現(xiàn)“無力監(jiān)督”、“監(jiān)督變形”，以及對規(guī)章以下的規(guī)范性文件“不予監(jiān)督”等現(xiàn)象，無異于間接默許了下位法領(lǐng)行上位法的習(xí)慣做法。在濱海新區(qū)“先行先試”過程中，為避免此類問題的發(fā)生，應(yīng)加強對行政規(guī)范的督導(dǎo)力度，在資源整合中充分發(fā)揮優(yōu)勢力量。為創(chuàng)建法治型濱海新區(qū)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

3 司法審查適度干預(yù)制度

司法權(quán)與行政、立法權(quán)共同構(gòu)成國家完整的權(quán)力體系。司法權(quán)因其被動性、中立性和終極性特點，使之處于糾紛解決機制的終端關(guān)口，對公權(quán)力矯正和私權(quán)利救濟以及社會公平正義的構(gòu)建都十分重要。然而因其不告不理的原則，致使法院行使司法審查權(quán)主要是通過個案行政訴訟完成的，通常而言，不直接審理抽象行政行為，凡裁判涉及時也只不過是不作為依據(jù)適用。濱海新區(qū)“先行先試”中引入司法審查制度的積極意義在于，創(chuàng)新行為不僅需要尋求判例的支持，還應(yīng)通過司法解釋的事先介入進(jìn)行規(guī)范性指導(dǎo)，減少行政訴訟糾紛和上訪事件的發(fā)生，樹立政府的法治形象。

如果上述司法審查主體認(rèn)為其審查的地方立法違法的，可直接采取“不適用”方式裁決。

4 社會組織評價機制的啟用

在“先行先試”法律評價體系中，相對于立法、行政、司法機構(gòu)，社會組織屬于無權(quán)評價部門，充其量是決策咨詢機構(gòu)，但其結(jié)論的權(quán)威性不可小視。本文所指社會組織主要是指除國家機關(guān)以外的專業(yè)社會團體，具體而言即法學(xué)會。當(dāng)然，在憲法框架下的廣義民主監(jiān)督還包括其他社會組織，如民主黨派、媒體和公民等，均有權(quán)監(jiān)督國家行政機關(guān)包括立法機關(guān)在內(nèi)的各項活動。

在“先行先試”中社會評價機構(gòu)應(yīng)當(dāng)是法學(xué)會和各專業(yè)委員會，該部門接受政府的委托后充分利用學(xué)者的聰明才智、專業(yè)知識和學(xué)理基礎(chǔ)，對“先行先試”中具體事項進(jìn)行法律可行性論證。該做法可以有效地彌補政府在法律專業(yè)知識上的不足和先行為依據(jù)的欠缺。使之具有經(jīng)濟、高效、快捷的作用，其結(jié)論因中立而具有客觀性。在國外民間咨詢決策是官方普遍適用的一種方法。誠然，社會組織應(yīng)當(dāng)以立法以外的政策、機制、措施、做法等規(guī)范性文件作為主要評價對象，從而使體系環(huán)節(jié)更加縝密。

七、結(jié)語

實踐證明，跟著別人后面走、走小步、不停步的慣性思維定勢，最終會導(dǎo)致自己優(yōu)勢的喪失?！跋刃邢仍嚒北仨毩⒁飧哌h(yuǎn)，具有敢為人先的精神和勇氣，先行中不只是一個項目、一筆資金、一項技術(shù)的獲取，而更重要的是進(jìn)行制度和機制層面的創(chuàng)新，以意識的先占性獲取資源優(yōu)勢。為此，濱海新區(qū)應(yīng)形成自己的區(qū)域特色，建立以“先規(guī)范后行為”為理念的法制型經(jīng)濟區(qū)，從而創(chuàng)造更多的社會財富和改革成果，引領(lǐng)時代潮流。