公共經(jīng)營(yíng)及其制度安排

摘要：企業(yè)型政府的基本理念是公共經(jīng)營(yíng)管理，以戴維·奧斯本、特德·蓋布勒為代表提出的企業(yè)型政府理論。主張將市場(chǎng)機(jī)制引入公共領(lǐng)域，建立公共部門(mén)內(nèi)部的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)；以顧客為導(dǎo)向，積極回應(yīng)社會(huì)的公共需求；強(qiáng)調(diào)效果本位，在政府中實(shí)行全面質(zhì)量管理和績(jī)效管理；注重成本效益分析，使公共資源效用最大化，構(gòu)建了基于公共經(jīng)營(yíng)理念的企業(yè)型政府的制度框架。

關(guān)鍵詞：企業(yè)型政府；公共經(jīng)營(yíng)；企業(yè)家精神；制度設(shè)計(jì)

中圖分類(lèi)號(hào)：D033 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502(2010)02-0016-06

20世紀(jì)70年代末以來(lái)，在全球掀起一場(chǎng)規(guī)模空前的重塑政府運(yùn)動(dòng)，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)正推動(dòng)著傳統(tǒng)的政府管理范式逐步向新公共管理轉(zhuǎn)型。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的重塑政府運(yùn)動(dòng)來(lái)看，大都致力于塑造富有企業(yè)家精神的企業(yè)型政府。塑造企業(yè)型政府的主導(dǎo)理論是以戴維·奧斯本、特德·蓋布勒等人為代表提出的企業(yè)型政府理論。本文主要分析和梳理企業(yè)型政府的公共經(jīng)營(yíng)理念的內(nèi)涵及制度設(shè)計(jì)，并對(duì)公共經(jīng)營(yíng)理念作簡(jiǎn)要評(píng)述。

一、公共企業(yè)家與公共經(jīng)營(yíng)理念

所謂企業(yè)家，按照法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊的觀點(diǎn)，“企業(yè)家是把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)率和產(chǎn)出低效的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方”。換言之，企業(yè)家就是運(yùn)用新的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)率和效能的最大化。在經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾看來(lái)，“企業(yè)家是憑借創(chuàng)新力、洞察力和統(tǒng)帥力發(fā)現(xiàn)和消除市場(chǎng)非均衡性，創(chuàng)造交易機(jī)會(huì)和效用，給生產(chǎn)指出方向，使生產(chǎn)要素組織化的人?！苯?jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特指出現(xiàn)代企業(yè)家是管理者。其管理活動(dòng)的核心是創(chuàng)新，只有對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境作出創(chuàng)造性反應(yīng)并推進(jìn)生產(chǎn)增長(zhǎng)的管理者才有資格被稱(chēng)為企業(yè)家。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)把企業(yè)家看作是企業(yè)運(yùn)行的最佳指揮者，企業(yè)家有權(quán)根據(jù)組織環(huán)境的變化選擇自己的組織和實(shí)施制度創(chuàng)新。由此可見(jiàn)，企業(yè)家的基本特征是不斷追求創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)組織效率和效能的最大化，因而企業(yè)的基本經(jīng)營(yíng)理念是：強(qiáng)調(diào)對(duì)稀缺資源的有效配置和利用；對(duì)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的終極關(guān)注；經(jīng)營(yíng)管理以顧客為中心；注重成本效益分析；員工激勵(lì)是企業(yè)管理核心；創(chuàng)新是企業(yè)生存和發(fā)展的基本法則。經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)家伯恩斯把“企業(yè)家”概念引入到公共部門(mén)。認(rèn)為企業(yè)家不僅存在于私營(yíng)部門(mén)，企業(yè)家和創(chuàng)新也可能發(fā)生在公共部門(mén)。他指出，政治企業(yè)家通過(guò)發(fā)展和取悅選民的創(chuàng)新而擁有控制權(quán)，一旦某項(xiàng)好的政策開(kāi)始啟動(dòng)，政治企業(yè)家必須找到新的方法說(shuō)明并充分利用有關(guān)利益群體來(lái)支持該政策。戴維·奧斯本也這樣主張，“薩伊所給(企業(yè)家)的定義既適用于私人部門(mén)，也適用于公共部門(mén)以及志愿性部門(mén)或第三部門(mén)。富有膽識(shí)的督學(xué)和校長(zhǎng)運(yùn)用新的方式來(lái)使用資源，以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)率和效能的最大化。勇于創(chuàng)新的市場(chǎng)管理者也可以這樣做。社會(huì)福利的專(zhuān)員們、勞工部的部長(zhǎng)們以及商業(yè)部的職員們，他們?nèi)伎梢詫①Y源投入到生產(chǎn)率和產(chǎn)出更高的地方。談到公共企業(yè)家時(shí)，我們指的就是這些人。而談到企業(yè)化模式時(shí)，我們指的是那些慣常以這種方式運(yùn)作的公共部門(mén)——即不斷以新的方式運(yùn)用資源，以提高生產(chǎn)率和效能”。

從以上論述中可以看出，企業(yè)家和企業(yè)家精神同樣存在于公共組織中，公共企業(yè)家就是指政府中促使資源效用最大化，回應(yīng)公共需求，達(dá)到高績(jī)效的公共決策者和管理者。公共企業(yè)家與經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)家一樣，在公共管理中要不斷追求創(chuàng)新，尊重和合理利用市場(chǎng)機(jī)制“這只無(wú)形之手”。重視對(duì)公共資源的有效配置和利用，關(guān)注公共管理績(jī)效，重視管理中成本效益，及時(shí)回應(yīng)公眾的需求并對(duì)公眾負(fù)責(zé)。正如制度分析學(xué)者麥金尼斯所說(shuō)，“可以把公共企業(yè)家精神理解為對(duì)于公民聲音的回應(yīng)”，“有了公民聲音作為基本的約束，公共企業(yè)家就會(huì)提高效率。為了贏得選民的批準(zhǔn)，公共企業(yè)家必須努力以較低的成本提供更多、更好的服務(wù)。他們?cè)谀軌蚴顾麄冏龅酶?、花得更少的組織安排中尋求變革?！惫残姓W(xué)者劉易斯在《政府企業(yè)精神：官僚政治權(quán)力的理論》中指出，公共企業(yè)家具有五個(gè)基本特征：即公共企業(yè)家善用組織內(nèi)部的資源及力量，實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)；公共企業(yè)家專(zhuān)精某些社會(huì)關(guān)注的領(lǐng)域，他們善于應(yīng)用傳媒、國(guó)會(huì)聽(tīng)政，以及其他各種會(huì)議，倡導(dǎo)其專(zhuān)精的領(lǐng)域，成為某些公共政策的代言人；公共企業(yè)家會(huì)積極運(yùn)用組織中的影響力，爭(zhēng)取成功，而非消極坐視官僚體系成為腐敗無(wú)能的來(lái)源；公共企業(yè)家善用民意市場(chǎng)，擅長(zhǎng)突顯問(wèn)題的重要性。善用自己的知識(shí)與能力，塑造專(zhuān)業(yè)形象以及民眾對(duì)其解決問(wèn)題的信心；公共企業(yè)家會(huì)設(shè)法擴(kuò)展專(zhuān)屬的公共政策的范圍。

企業(yè)型政府的公共經(jīng)營(yíng)思想建立在兩個(gè)理論預(yù)設(shè)基礎(chǔ)之上：一是公共部門(mén)管理和私營(yíng)企業(yè)管理兩者是共通的；二是在公共部門(mén)中存在可競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)部市場(chǎng)。主張把政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制統(tǒng)一起來(lái)，把公共理念與市場(chǎng)理念結(jié)合起來(lái)，把公共經(jīng)營(yíng)思維融入公共管理之中，因此，效法企業(yè)管理、構(gòu)建內(nèi)部市場(chǎng)、利用市場(chǎng)機(jī)制，構(gòu)成了企業(yè)型政府的基本要件和公共經(jīng)營(yíng)管理的主要內(nèi)涵。

在戴維·奧斯本等人看來(lái)，塑造企業(yè)型政府就是用企業(yè)化體制來(lái)取代官僚體制，即創(chuàng)造具有創(chuàng)新慣性和質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的公共組織和公共體制。企業(yè)型政府是以公共企業(yè)家為主體的、富有企業(yè)家精神的政府，是借鑒企業(yè)的治理機(jī)制和管理技術(shù)，積極回應(yīng)社會(huì)，有效運(yùn)用資源、實(shí)現(xiàn)高績(jī)效的政府。

二、公共經(jīng)營(yíng)模式的制度設(shè)計(jì)

美國(guó)戴維·奧斯本、特德·蓋布勒在《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》一書(shū)中，提出對(duì)企業(yè)型政府從十個(gè)方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)：從劃槳到掌舵，政府的職能主要是決策和制定政策，而不是具體操作；從服務(wù)到授權(quán)，政府的大量公共服務(wù)通過(guò)授權(quán)由其他社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)；從壟斷到競(jìng)爭(zhēng)，在政府管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)提高效率；從規(guī)章到使命，變照章辦事的政府為有使命感的政府；從投入到效果，注重投入所產(chǎn)生的業(yè)績(jī)測(cè)評(píng)，以效果決定投人：從官僚到顧客，變政府活動(dòng)由官僚滿(mǎn)足政治需要驅(qū)動(dòng)為顧客驅(qū)動(dòng)；從浪費(fèi)到收益，注重政府管理的成本效益，改變政府只投入而不考慮收益的狀況；從治療到預(yù)防，政府應(yīng)面向未來(lái)的發(fā)展而不能只注重任期內(nèi)的短期行為；從集權(quán)到分權(quán)，變等級(jí)結(jié)構(gòu)為任務(wù)導(dǎo)向結(jié)構(gòu)，減少層次，分散權(quán)力，使政府更具靈活性和創(chuàng)新精神；從政府到市場(chǎng)，變靠計(jì)劃和運(yùn)用行政手段的政府為市場(chǎng)導(dǎo)向的政府。

后來(lái)奧斯本和普蘭斯特里克在《摒棄官僚制》一書(shū)中將上述思想加以整合和理論深化，提出了改革傳統(tǒng)的公共官僚體制，建立企業(yè)型政府的“五大戰(zhàn)略”：一是核心戰(zhàn)略。確定公共體制和公共組織的目標(biāo)，做到目標(biāo)明確、角色明確、方向明確，如果沒(méi)有明確的目標(biāo)，就無(wú)法取得高績(jī)效，因?yàn)樗婕暗秸暮诵穆毮?，即掌舵職能。二是效果?zhàn)略。通過(guò)有序競(jìng)爭(zhēng)、企業(yè)化管理、績(jī)效管理，確定公共體制的激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)人員的激勵(lì)以創(chuàng)造更高的績(jī)效。三是顧客戰(zhàn)略。通過(guò)顧客選擇、競(jìng)爭(zhēng)性選擇、顧客質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)公共組織改進(jìn)績(jī)效的壓力和責(zé)任感，改善公共組織與顧客之間的關(guān)系。四是控制戰(zhàn)略。通過(guò)組織授權(quán)、雇員授權(quán)、社區(qū)授權(quán)，把決策權(quán)下放到基層或第一線，把控制的形式從復(fù)雜的規(guī)章制度和等級(jí)命令轉(zhuǎn)換成共同的使命和承擔(dān)績(jī)效責(zé)任的制度，從以往慣用的繁瑣法規(guī)與命令式的控制，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c社區(qū)或執(zhí)行組織分擔(dān)任務(wù)和職責(zé)來(lái)達(dá)到控制的目的。五是文化戰(zhàn)略。通過(guò)塑造公共組織的習(xí)慣、心靈和心智，建立公共組織文化，確保政府部門(mén)的每位員工均能產(chǎn)生為顧客提供有價(jià)值的服務(wù)是其工作責(zé)任的思想。

1 引入“市場(chǎng)機(jī)制”，探索公共部門(mén)中的內(nèi)部市場(chǎng)

公共服務(wù)領(lǐng)域也是一個(gè)巨大的市場(chǎng)，政府只不過(guò)是這個(gè)市場(chǎng)中的一個(gè)特殊主體，政府行政機(jī)關(guān)主要提供核心公共物品或純公共物品，如國(guó)防、外交等，對(duì)于那些混合公共物品或半公共物品可由政府提供，也可由其他公共部門(mén)甚至私人部門(mén)提供，如環(huán)境衛(wèi)生、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)。企業(yè)型政府理論強(qiáng)調(diào)“改造政府的關(guān)鍵是改變公營(yíng)部門(mén)內(nèi)部的市場(chǎng)”，主張?jiān)诠膊块T(mén)建立模擬市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的內(nèi)部市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，以?xún)?nèi)部市場(chǎng)模式改造原有的公共部門(mén)。其一，將提供公共服務(wù)部門(mén)人為劃分為購(gòu)買(mǎi)者與提供者，或者委托者與代理者，政府機(jī)關(guān)作為購(gòu)買(mǎi)者與提供公共服務(wù)的組織，按照市場(chǎng)有關(guān)規(guī)則運(yùn)作，通過(guò)政府機(jī)關(guān)向?qū)嶋H提供公共服務(wù)的部門(mén)購(gòu)買(mǎi)所需要的服務(wù)，提供公共服務(wù)的單位實(shí)行企業(yè)化管理。例如，在英國(guó)地方醫(yī)療衛(wèi)生當(dāng)局從提供者(如醫(yī)院)那里為其顧客(公民)購(gòu)買(mǎi)所需要的服務(wù)。其二，通過(guò)在公共需求與供給之間插入競(jìng)爭(zhēng)性供給者和購(gòu)買(mǎi)者，實(shí)現(xiàn)供給與需求的分離。公共部門(mén)既可作為供應(yīng)者，也可作為使用者，進(jìn)行招投標(biāo)、簽訂短期契約合同等各項(xiàng)市場(chǎng)導(dǎo)向的活動(dòng)。這樣契約制度尤其是短期契約制度、委托代理關(guān)系將全面出現(xiàn)在公共部門(mén)中，這其中既包括交易性契約，也涉及代理性契約，如公共采購(gòu)契約、公共項(xiàng)目承包契約等等，競(jìng)爭(zhēng)、契約、委托代理等市場(chǎng)機(jī)制貫穿于政府雇員管理、公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供的各個(gè)方面。政府也與私營(yíng)企業(yè)、非營(yíng)利組織等第三部門(mén)簽訂關(guān)于公共服務(wù)的合同，在這里私營(yíng)企業(yè)、非營(yíng)利組織等第三部門(mén)是公共服務(wù)的生產(chǎn)者，政府是安排者、購(gòu)買(mǎi)者，它付費(fèi)給生產(chǎn)者。政府在這里扮演的角色是公共物品和服務(wù)的確認(rèn)者、精明的購(gòu)買(mǎi)者、對(duì)所購(gòu)物品和服務(wù)的檢查者和評(píng)估者、謹(jǐn)慎的支出者，適時(shí)適量對(duì)承包商進(jìn)行支付。其三，政府間競(jìng)爭(zhēng)與公務(wù)委托協(xié)議。由于歷史、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等方面原因，地方政府各自存在區(qū)位優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)、科技優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)。通過(guò)公務(wù)委托協(xié)議，一個(gè)政府可以雇用或付費(fèi)給其他政府以提供公共服務(wù)。例如。一個(gè)未設(shè)高中的地方學(xué)區(qū)可以通過(guò)協(xié)議，把自己的學(xué)生送到臨近學(xué)區(qū)的高中接受教育并向該學(xué)區(qū)支付費(fèi)用。公共服務(wù)的政府間協(xié)議相當(dāng)普遍。

在公共部門(mén)建立內(nèi)部市場(chǎng)結(jié)構(gòu)主要是引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。傳統(tǒng)行政提供公共服務(wù)的低效和無(wú)視顧客，問(wèn)題就在于壟斷，競(jìng)爭(zhēng)是解開(kāi)嚴(yán)重影響公共部門(mén)效率和官僚體制僵化的鑰匙?！皢?wèn)題不在于公營(yíng)還是私營(yíng)，而在于競(jìng)爭(zhēng)還是壟斷”。通過(guò)建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破壟斷，迫使公共部門(mén)為贏得“客戶(hù)”改善服務(wù)和管理。奧斯本和蓋布勒將競(jìng)爭(zhēng)分為三類(lèi)：一是公對(duì)私的競(jìng)爭(zhēng)，即讓公營(yíng)組織和私營(yíng)組織都來(lái)提供公共服務(wù)，共同競(jìng)標(biāo)；二是私對(duì)私的競(jìng)爭(zhēng)，即政府要求私營(yíng)企業(yè)通過(guò)彼此競(jìng)標(biāo)獲得提供公共服務(wù)的資格；三是公對(duì)公的競(jìng)爭(zhēng)，即政府要求內(nèi)部組織之間通過(guò)競(jìng)標(biāo)獲得提供某種公共服務(wù)的資格。把龐大的政府公共部門(mén)分解為若干個(gè)可以相互競(jìng)爭(zhēng)的部門(mén)，如對(duì)電訊、鐵路、自來(lái)水、煤氣、航空等國(guó)有壟斷性公用事業(yè)，通過(guò)塊塊分割、經(jīng)營(yíng)范圍分割、控股比例限制建立新的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)體，從而形成多家競(jìng)爭(zhēng)的局面。通過(guò)合同出租(競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo))、市場(chǎng)檢查等方式，私營(yíng)部門(mén)和非公共組織通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)進(jìn)入公共服務(wù)市場(chǎng)，取得提供公共物品的資格，從而使公共服務(wù)領(lǐng)域處于公私競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，公共服務(wù)的供給者多元并存，公共服務(wù)的消費(fèi)者對(duì)供給者自由選擇。如環(huán)境衛(wèi)生、公共交通、道路維修、公物的采購(gòu)、醫(yī)療保健的提供等。政府通過(guò)建立規(guī)則來(lái)規(guī)范市場(chǎng)，建立服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格控制、標(biāo)尺參照等措施推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)。建立“內(nèi)部市場(chǎng)”需要具備以下幾個(gè)條件：一是公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者與提供者、委托者與代理者的角色及職責(zé)可以明確區(qū)分；二是公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者與提供者、委托者與代理者必須簽訂準(zhǔn)合同或商業(yè)契約，并在此基礎(chǔ)上運(yùn)作；三是以績(jī)效評(píng)估機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和會(huì)計(jì)制度作保障。

2 堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”，積極回應(yīng)社會(huì)公眾的需求

企業(yè)是受顧客驅(qū)動(dòng)的組織，“顧客至上”，視顧客為“上帝”，是企業(yè)基本的經(jīng)營(yíng)管理準(zhǔn)則。而政府運(yùn)行在很大程度上受權(quán)力驅(qū)動(dòng)、科層驅(qū)動(dòng)、自身利益驅(qū)動(dòng)，公民選票對(duì)政府的約束不像市場(chǎng)機(jī)制那樣迅速敏感和自動(dòng)地起作用，民主政府本應(yīng)是為公民服務(wù)的，而大多數(shù)政府組織和工作人員卻弄不清誰(shuí)是他們的顧客。政府管理過(guò)分強(qiáng)調(diào)規(guī)則，而對(duì)公共服務(wù)的需求缺乏關(guān)注。這種保守和被動(dòng)的行政制度，對(duì)變化的社會(huì)需求缺乏適應(yīng)性和回應(yīng)性，公共機(jī)構(gòu)提供單一規(guī)格的服務(wù)不能適應(yīng)公眾日益多樣化的需要。企業(yè)型政府視需要提供服務(wù)的公眾為公共機(jī)構(gòu)的顧客，在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給方面，倡導(dǎo)“顧客取向”，政府要像企業(yè)那樣樹(shù)立一種“顧客意識(shí)”，政府管理要回應(yīng)社會(huì)公眾的需要，摒棄“政府中心”觀念，使政府人員的責(zé)任指向社會(huì)公眾，而不是上級(jí)機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)人。

企業(yè)型政府設(shè)計(jì)了以“顧客為導(dǎo)向”實(shí)現(xiàn)機(jī)制：一是讓政府工作人員靠攏顧客(公眾)。通過(guò)顧客調(diào)查、顧客跟蹤、社區(qū)調(diào)查、顧客聯(lián)系報(bào)告、顧客采訪、電子通訊和熱線電話、顧客咨詢(xún)委員會(huì)、顧客服務(wù)培訓(xùn)、市場(chǎng)檢查、委派檢查員和監(jiān)察官、申訴追蹤制、設(shè)意見(jiàn)箱等方式，政府工作人員直接面對(duì)顧客，了解顧客的意見(jiàn)和要求。對(duì)顧客申訴進(jìn)行追蹤和分析，確保迅速的回應(yīng)，并從投訴中學(xué)會(huì)改進(jìn)服務(wù)的方法。二是把顧客放在駕駛員的座位上。顧客驅(qū)動(dòng)是“使公益服務(wù)提供者對(duì)他們顧客需要作出靈敏反應(yīng)的最好辦法，是把資源放在顧客手里讓他們挑選?！薄安皇钦芾砣藛T在競(jìng)相出價(jià)中選擇服務(wù)提供者，而是它讓公民選擇服務(wù)提供者。”通過(guò)允許顧客控制資源，并將其置于相互競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)提供者之中。這些制度能使政府對(duì)他們的顧客負(fù)責(zé)任，促使更多的革新，滿(mǎn)足多種選擇，減少浪費(fèi)，創(chuàng)造更多的公平機(jī)會(huì)。三是建立“顧客介入”機(jī)制。建立顧客需求表達(dá)機(jī)制和顧客需求科學(xué)測(cè)定機(jī)制。以保證政府供給與公民需求相一致。公共服務(wù)的設(shè)計(jì)讓公民介入，以保證公共服務(wù)的提供符合公民的需求；公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)估以顧客為主體，并注重從消費(fèi)者的角度看問(wèn)題。四是制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(如顧客排隊(duì)等待的時(shí)間不能超過(guò)5分鐘)。并對(duì)那些很好地滿(mǎn)足了顧客需要的組織進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，否則，進(jìn)行懲罰。

3 強(qiáng)調(diào)“效果本位”，實(shí)行全面質(zhì)量管理和績(jī)效管理

傳統(tǒng)行政注重的是投入，而不是結(jié)果，并且在很多情況下結(jié)果越壞，得到的投入反而越多?！罢M織常處于壟斷或近乎壟斷的地位，很少面對(duì)來(lái)自顧客或競(jìng)爭(zhēng)者的壓力。政府組織都是以?xún)?nèi)部為中心，它們所擔(dān)心的是預(yù)算、人事標(biāo)準(zhǔn)和官僚等級(jí)，而不是如何改善結(jié)果”。具有企業(yè)家精神的政府要像企業(yè)那樣講究效果、注重質(zhì)量。正如薩伊給“企業(yè)家”的定義那樣，企業(yè)家是把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)率和產(chǎn)出低效的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方，企業(yè)家追求的是最大限度的生產(chǎn)率和實(shí)效。講究效果就要重視業(yè)績(jī)測(cè)量，業(yè)績(jī)測(cè)量有一種巨大的力量，正如奧斯本和蓋布勒所說(shuō)的。它能推動(dòng)工作，若不測(cè)定效果，就不能辨別成功還是失敗，就不能辨別工作的好和壞，就不能獎(jiǎng)勵(lì)成功和糾正失敗。政府管理以結(jié)果為本，由規(guī)制驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)榭?jī)效和任務(wù)驅(qū)動(dòng)，政府要像企業(yè)注重產(chǎn)品質(zhì)量那樣重視公共服務(wù)的質(zhì)量，實(shí)行全面質(zhì)量管理和績(jī)效管理，因?yàn)檎块T(mén)的生存和形象取決于政府行為的績(jī)效和提供服務(wù)的質(zhì)量。

實(shí)行全面質(zhì)量管理和績(jī)效管理，具有企業(yè)家精神的公共組織采取以下措施：一是按業(yè)績(jī)付酬?！白钇毡榈膽?zhàn)略是按業(yè)績(jī)付酬，即對(duì)業(yè)績(jī)好的個(gè)人或集團(tuán)實(shí)行某種形式的業(yè)績(jī)加薪制度或獎(jiǎng)勵(lì)制度”。也就是說(shuō)，建立以功績(jī)制為原則的個(gè)性化的績(jī)效工資制度。對(duì)公共機(jī)構(gòu)和工作人員進(jìn)行量化測(cè)評(píng)，評(píng)價(jià)的根本標(biāo)準(zhǔn)是工作業(yè)績(jī)，不同的績(jī)效給予不同的報(bào)酬，不管他們的級(jí)別如何。二是按業(yè)績(jī)進(jìn)行管理。由重視管理過(guò)程和投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果和產(chǎn)出，即明確規(guī)定公共機(jī)構(gòu)要達(dá)到的工作目標(biāo)，對(duì)其最終工作結(jié)果進(jìn)行評(píng)估和獎(jiǎng)懲，根據(jù)公共部門(mén)的實(shí)際產(chǎn)出的績(jī)效而不是根據(jù)工作量來(lái)設(shè)計(jì)獎(jiǎng)懲激勵(lì)系統(tǒng)。利用績(jī)效數(shù)據(jù)來(lái)確定問(wèn)題之所在，然后分析問(wèn)題，制定解決問(wèn)題的辦法。對(duì)政府人員的管理打破終身雇用制，效仿企業(yè)的聘用制，與工作人員簽訂短期就業(yè)合同。三是按效果作預(yù)算。測(cè)量政府機(jī)構(gòu)的績(jī)效要注重產(chǎn)出而不是投入，政府需要把投入和效果聯(lián)系起來(lái)，按效果撥款?！案鶕?jù)所希望得到的服務(wù)水平實(shí)際編制預(yù)算，即花錢(qián)‘購(gòu)買(mǎi)’一定數(shù)量和質(zhì)量的服務(wù)”，將所要求的績(jī)效水準(zhǔn)寫(xiě)進(jìn)預(yù)算文件之中。四是簽訂績(jī)效合同與協(xié)議。合同與協(xié)議中增加獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰條款，并賦予領(lǐng)導(dǎo)者可以對(duì)那些沒(méi)有提供預(yù)期結(jié)果的管理者或整個(gè)組織予以撤職、撤銷(xiāo)的自主權(quán)。另外，確定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，即公共組織承諾并公布的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，作出質(zhì)量保證，不能達(dá)到顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)要給予賠償；質(zhì)量檢查員對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行檢查，檢查公共服務(wù)情況；引進(jìn)私營(yíng)企業(yè)的質(zhì)量認(rèn)證體系；普遍成立質(zhì)量研究小組。

在績(jī)效考核方面，建立科學(xué)的質(zhì)量測(cè)量指標(biāo)體系和績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)?？?jī)效評(píng)估指標(biāo)體系包括公共部門(mén)提供服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、成本。不同部門(mén)的績(jī)效指標(biāo)具有變動(dòng)性，而不是只用一套標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于某一具體項(xiàng)目而言，則包括一套目標(biāo)、一套社區(qū)狀況指標(biāo)、一套具體的目的指標(biāo)等。如為社區(qū)公民提供安全可靠的環(huán)境，臭氧量超標(biāo)的天數(shù)，交通事故發(fā)生的次數(shù)，再就業(yè)人數(shù)占總受培訓(xùn)人數(shù)的百分比等等。把顧客滿(mǎn)意作為重要測(cè)定尺度，公共部門(mén)的實(shí)際績(jī)效評(píng)估由社會(huì)多方來(lái)共同進(jìn)行，如公眾、相關(guān)社會(huì)群體、政府評(píng)估部門(mén)等，其中新聞?wù){(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)、問(wèn)卷調(diào)查的評(píng)估結(jié)果，對(duì)公共部門(mén)的績(jī)效等級(jí)確定起決定作用。其他如建立評(píng)估委員會(huì)，強(qiáng)化項(xiàng)目和規(guī)則的評(píng)估、審核。

4 注重“成本效益”。實(shí)現(xiàn)公共資源效用的最大化

傳統(tǒng)的政府管理在很大程度上是不重視成本的管理，現(xiàn)實(shí)中人們忽視對(duì)成本效益的分析，政府常常不知道提供的服務(wù)的成本是多少，尤其不清楚管理的間接成本。企業(yè)型政府重視成本效益分析，強(qiáng)調(diào)“政府管理人員如果不知道他們的實(shí)際成本，就不能像投資者那樣考慮或?qū)で罄麧?rùn)?！逼髽I(yè)型政府中的政府雇員要有“投資意識(shí)”和“收入意識(shí)”，而不是只會(huì)花錢(qián)，靠預(yù)算度日。對(duì)一些公共服務(wù)采取收費(fèi)的方式，從而把價(jià)格機(jī)制引入公共服務(wù)中來(lái)，克服提供免費(fèi)公共服務(wù)所導(dǎo)致的資源不合理配置和浪費(fèi)，根據(jù)實(shí)際使用服務(wù)和設(shè)施情況用戶(hù)向政府付費(fèi)，如娛樂(lè)設(shè)施、體育設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施(停車(chē)場(chǎng)、下水管道等)。政府對(duì)所花的錢(qián)要當(dāng)作一筆投資看待，應(yīng)估計(jì)回報(bào)如何，知道如何花錢(qián)才能省錢(qián)。從而增強(qiáng)行政人員對(duì)納稅人的責(zé)任感，通過(guò)對(duì)納稅人稅金效益的檢查，增強(qiáng)政府部門(mén)的成本觀念，從而使有限的資源得到最合理的利用。建立節(jié)余和盈利的分享機(jī)制。讓管理部門(mén)和人員能分享收益所得，使政府部門(mén)不會(huì)因節(jié)約而減少預(yù)算。允許管理人員把節(jié)約積累作為創(chuàng)新資本，具有自主支配權(quán)。另外，建立利潤(rùn)管理中心；建立政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)；設(shè)立投資基金，鼓勵(lì)政府雇員像花錢(qián)那樣賺錢(qián)；消除不必要的開(kāi)支，裁撤不必要的機(jī)構(gòu)，修改過(guò)時(shí)的計(jì)劃；運(yùn)用企業(yè)再造工程的方式降低計(jì)劃成本。

完善政府預(yù)算制度是公共經(jīng)營(yíng)管理的重要手段。通過(guò)利用恰當(dāng)?shù)恼A(yù)算形式，來(lái)合理安排成本結(jié)構(gòu)和減少行政成本，把預(yù)算制度與長(zhǎng)期計(jì)劃制度緊密結(jié)合起來(lái)，對(duì)財(cái)政和投資問(wèn)題作長(zhǎng)期預(yù)測(cè)，使各個(gè)部門(mén)有投資于未來(lái)的動(dòng)機(jī)。一是按使命預(yù)算。創(chuàng)建使命驅(qū)動(dòng)的預(yù)算體制，改善零基預(yù)算方式，通過(guò)包干預(yù)算，使過(guò)去的“花掉或上交”改變?yōu)椤肮?jié)省并投資”。這種預(yù)算體制增強(qiáng)組織追求完成使命的能力，而不受上年的預(yù)算約束，它使組織的每個(gè)成員具有充足的節(jié)約激勵(lì)，組織負(fù)責(zé)人有更大的回應(yīng)環(huán)境變化的自主性，有助于創(chuàng)新試驗(yàn)，極大地簡(jiǎn)化預(yù)算過(guò)程和減少審核費(fèi)用。二是按產(chǎn)出和結(jié)果作預(yù)算。按產(chǎn)出預(yù)算，就是重視服務(wù)產(chǎn)出，即產(chǎn)量。按效果作預(yù)算，就是重視資金活動(dòng)的效果，即提供服務(wù)的質(zhì)量或效率。三是按顧客需要作預(yù)算。另外，建立為長(zhǎng)遠(yuǎn)打算的會(huì)計(jì)制度；改變政府的“現(xiàn)金會(huì)計(jì)制度”為企業(yè)式的“權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)”，因?yàn)榕f會(huì)計(jì)制度只管賬面上的平衡，對(duì)未來(lái)的負(fù)債不作支出；在一些公共部門(mén)實(shí)行單位成本預(yù)算，即提供一個(gè)單位的服務(wù)(如訓(xùn)練一名士兵)花多少成本，然后對(duì)所希望的服務(wù)水平作預(yù)算。

三、對(duì)企業(yè)型政府理論的簡(jiǎn)要評(píng)述

企業(yè)型政府所主張的公共經(jīng)營(yíng)管理是對(duì)政府管理理念的創(chuàng)新，它是以資源利用最大化為核心，模仿企業(yè)管理方式，通過(guò)改革政府管理機(jī)制和內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力來(lái)達(dá)到重塑政府的目的，使政府能像私營(yíng)企業(yè)那樣合理利用資源，更好地為社會(huì)提供服務(wù)。這樣，顧客導(dǎo)向、激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、績(jī)效評(píng)估、成本效益、鼓勵(lì)創(chuàng)新等成為政府管理機(jī)制中的基本要素。需要指出的是，公共經(jīng)營(yíng)理念推崇政府中“企業(yè)家”式人物和“企業(yè)家”精神，并不是把政府建成企業(yè)，用私營(yíng)公司來(lái)代替政府實(shí)現(xiàn)全盤(pán)私有化，而是主張政府官員向企業(yè)的管理者學(xué)習(xí)，把企業(yè)管理中的精髓借鑒過(guò)來(lái)為改造政府所用。企業(yè)型政府的公共經(jīng)營(yíng)管理，打破了政府管理傳統(tǒng)的思維模式，在政府與市場(chǎng)及公民的關(guān)系上，將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，有利于提高服務(wù)的效益和質(zhì)量；提倡顧客導(dǎo)向，能增強(qiáng)公共服務(wù)對(duì)公眾需求的反應(yīng)能力，完善公共機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，塑造一個(gè)貼近現(xiàn)實(shí)、貼近公眾的責(zé)任政府；注重政府工作的實(shí)效，有利于加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的管理，增強(qiáng)政府能力和活力；注重成本效益分析，有利于保證政府資源效用最大化；把私營(yíng)部門(mén)的管理方法引人公共部門(mén)，對(duì)改進(jìn)工作方法、提高政府工作效率有很大的促進(jìn)作用。

企業(yè)型政府的確為當(dāng)代世界的政府改革提出了新的思維，但存在著理論上的局限以及與現(xiàn)實(shí)的矛盾。企業(yè)型政府理論假定公共部門(mén)的管理與私營(yíng)部門(mén)是不存在差別的，但事實(shí)并非如此，公共部門(mén)的公共性決定了它與私營(yíng)部門(mén)存在著本質(zhì)的區(qū)別。公共服務(wù)中的提供者與消費(fèi)者交易模式要遠(yuǎn)遠(yuǎn)復(fù)雜于在市場(chǎng)上商人與顧客之間的交易模式。誠(chéng)如許多研究者所說(shuō)的，政府和企業(yè)等盈利性機(jī)構(gòu)在本質(zhì)上存有差異，政府無(wú)法完全像企業(yè)一樣經(jīng)營(yíng)，市政廳畢竟不是商場(chǎng)。作為公共組織的政府，它的最大特征是公共性，它在各種利益集體作用下有著自己獨(dú)立、公正的價(jià)值判斷，并不是被動(dòng)地按照人們的需求和欲望來(lái)組織公共物品的供給。例如，存在著企業(yè)自主性與民主責(zé)任性之間沖突；公共企業(yè)愿景與市民參與價(jià)值之間的沖突；企業(yè)秘密性與民主開(kāi)放性之間的沖突。由于對(duì)政治與制度環(huán)境的忽視，以營(yíng)利觀點(diǎn)評(píng)價(jià)行政績(jī)效，將會(huì)偏離公共目標(biāo)及對(duì)社會(huì)價(jià)值系統(tǒng)造成破壞。把公民只看成是政府服務(wù)的消費(fèi)者，公民的個(gè)人權(quán)利和法律地位被降低了，在現(xiàn)代民主國(guó)家中，民眾與政府的關(guān)系，突出的是公民身份，而不是消費(fèi)者身份。公共服務(wù)中的消費(fèi)者不僅僅是消費(fèi)者，他們還有一種更重要的身份——公民，將政府服務(wù)的對(duì)象比作顧客，可能無(wú)法全面理解公民的角色，使公民與政府之間角色錯(cuò)亂。將企業(yè)管理中的技術(shù)移植到政府管理中來(lái)，存在許多適應(yīng)性和技術(shù)性的問(wèn)題需要解決等，其中一些做法也不能簡(jiǎn)單地推廣到任何一個(gè)公共組織。強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的市場(chǎng)化和管理的靈活性，但不能破壞基本的規(guī)則和法定程序。委托—代理關(guān)系將在公共部門(mén)中居主導(dǎo)地位，以往建立在公共部門(mén)中的道德、責(zé)任約束機(jī)制將在很大程度上失去意義，必須以新的激勵(lì)機(jī)制取而代之；再有公共預(yù)算制度、法律體系、宏觀及微觀政策系統(tǒng)等均要作重大調(diào)整等等。