鐵路運營模式與公益性的憲政邏輯

徐 駿

摘要:鐵路在承載服務經(jīng)濟職責的同時,還擔負著實現(xiàn)公民遷徙自由、平等發(fā)展之基本人權(quán)的憲政價值。公益性是鐵路運營的本質(zhì)屬性。鐵路運輸存在資源配置不合理、運營價格決策不透明、票價偏高等問題。應建立并完善以價格聽證為核心的鐵路事業(yè)行政聽證機制,衡平各主體之間的合法權(quán)益。

關鍵詞:鐵路運營; 公益性; 遷徙權(quán); 平等權(quán); 聽證

中圖分類號:D035.37 文獻標志碼:A

一、鐵路運輸?shù)膽椪?nèi)涵

(一)遷徙自由:鐵路運輸?shù)膽椪r值

就當代各種主要交通運輸方式而言,鐵路具有運量大而占地較少、能耗較低、環(huán)境污染較小、安全保障好,以及運費低、速度快、受自然影響小等優(yōu)勢,在我國人口眾多、經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后以及能源相對不足的現(xiàn)實國情下,鐵路運營必然承載重要職能。以2008年為例。我國鐵路客運量14.564億人次,旅客周轉(zhuǎn)量7728.34億人公里,貨運量33億噸,貨物周轉(zhuǎn)量25118億噸公里;同期全國公路水路完成客運量223億人次,旅客周轉(zhuǎn)量12711億人公里,貨運量211億噸,貨物周轉(zhuǎn)量78217億噸公里。由此可見,鐵路的運輸總量目前還無法趕上公路水路,但單位運輸能力和持續(xù)運輸能力卻遠遠地高于后者。這組數(shù)據(jù)與我們的生活經(jīng)驗相吻合:鐵路運輸是重要的客貨運方式,在中長途運輸中更是發(fā)揮著不可替代的作用?？梢韵胍?隨著鐵路建設投入的加大,以及軌道交通技術的快速發(fā)展,鐵路運營的重要性將表現(xiàn)得愈加充分。

事實上,人類利用交通工具的原始目的,同時也是終極價值——滿足自身的遷徙自由,其他的利益無非是附著于這一進程的結(jié)果與副產(chǎn)品?！斑w徙自由不僅是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求,而且也是公民權(quán)的基本組成要素,是國家統(tǒng)一的首要象征。在一個政治與法律統(tǒng)一的國家里,公民的一項基本自由就是有權(quán)在他向往的地方生活和工作;對這項權(quán)利的阻礙,必然意味著國家在社會、經(jīng)濟乃至法律上的割裂?！盵1]遷徙自由雖然并未被所有國家寫入憲法,但我們?nèi)钥蓮膽椃ǖ幕纠砟钪型普摮鏊嬖诘恼斝?。遷徙自由是基礎性人權(quán),其奠定了其他人權(quán)的實現(xiàn)基礎;遷徙自由又是復合性人權(quán),其內(nèi)涵了經(jīng)濟、政治、文化等多重價值;遷徙自由更是本源性人權(quán),其回應了人的生存意義以及意志自由等終極性命題。因此,鐵路就不僅僅擔負著聯(lián)絡國家經(jīng)濟命脈的經(jīng)濟職責,還承載實現(xiàn)并促進公民遷徙自由的政治和文化使命,在公民社會的建設進程中扮演著特殊的角色。

(二)公益性:社會契約的進路

一般的研究進路認為,鐵路運營的公益性源于其準公共產(chǎn)品的屬性。公共產(chǎn)品理論表明,“政府是一個超級企業(yè),因為它能通過行政決定影響生產(chǎn)要素的作用……政府有能力以低于私人組織的成本進行某些活動”,[2]并能有效解決外部性問題,因而是公共產(chǎn)品提供的合適人選,非政府主體更宜于提供非公共產(chǎn)品。準公共產(chǎn)品是介于私人產(chǎn)品和純粹公共產(chǎn)品之間的社會產(chǎn)品,具有消費的排他性或競爭性和一定的外部性特征。其中具有消費的排他性,但不具有競爭性的準公共產(chǎn)品,如電力、電信、城市用水、鐵路等,這類產(chǎn)品也被稱為自然壟斷產(chǎn)品或公用事業(yè)產(chǎn)品。基于上述的分析,鐵路應由國家舉辦并經(jīng)營,或如加拿大和美國,交由指定的企業(yè)經(jīng)營,由國家對其公益性虧損進行補貼。[3]

經(jīng)濟學上的論證嚴謹、精確、富有理性,但只能證成國家壟斷舉辦鐵路事業(yè)的合理性或經(jīng)濟性。鐵路運營的公益性本質(zhì)應在社會契約理論層面證成。洛克認為,人們聯(lián)合成為國家,并置身于政府之下的目的是為了保護他們的財產(chǎn),是為了避免自然狀態(tài)中的不安全和不穩(wěn)定。因此,“雖然人們在參加社會時放棄他們在自然狀態(tài)中所享有的平等,自由和執(zhí)行權(quán),而把它們交給社會,由立法機關按社會的利益所要求的程度加以處理,但是這只是出于各人為了更好地保護自己、他的自由和財產(chǎn)的動機,社會或由他們組成的立法機關的權(quán)力絕不容許擴張到超出公眾福利的需要之外,而是必須保障每一個人的財產(chǎn),以防止……使自然狀態(tài)很不安全、很不方便的缺點?！盵4]公益性是政府行為正當性的原因,它“是包括私法在內(nèi)任何法律的追求目標,因為法律作為一種由公權(quán)力產(chǎn)生的統(tǒng)治社會的‘公器,必然以公共利益為歸屬”。[5]個人或企業(yè)組織顯然無法承擔建設周期長、耗資大、運營成本高的鐵路運營,那么按照公民與國家之間存在的契約,由政府擔負鐵路建設運營職責,以滿足每一國民的需要;個人為此則僅需承擔繳納賦稅的義務。這就決定了鐵路運營在實現(xiàn)其基本功能時,應堅守公益性底線,不僅不應苛以使用者額外的義務,還應以財政補貼的形式擔負公益運輸?shù)膿p失。

二、我國鐵路運營現(xiàn)狀對憲政內(nèi)涵的背離

鐵路運能不足的矛盾在“春運”中集中爆發(fā)。2009年鐵路春運發(fā)送旅客達到1.92億人,而在春節(jié)前后的40天時間內(nèi),全國有23.2億人次通過鐵路、公路、民航和水運方式進行東西南北大流動。相較于公路、民航,鐵路是性價比最高、人們需求最迫切,卻又是運能最不足的出行方式。鐵路運能的不足同時制約了國民經(jīng)濟的發(fā)展,以2008年山西出省煤炭為例,鐵路運輸成本只是公路的1/10。鐵路運能的不足,直接導致煤炭消費地缺煤及價格上漲。鐵路實際運輸周轉(zhuǎn)量將在2010年左右隨著主要干線建設的竣工而成倍放出,但仍難以滿足其時國民經(jīng)濟運行需要。根據(jù)鐵道部的預測,我國鐵路運能不足的問題約需至2015年方可基本解決。因此,運能不足是當前鐵路運輸背離應有功能的根本原因,也是解決運能與需求矛盾時必須考慮的大背景。

根據(jù)《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整方案》,到2020年鐵路營業(yè)里程達到12萬公里以上,彼時運能不足的矛盾已大為緩解,但票價偏高的矛盾已初現(xiàn)端倪。按照國家統(tǒng)計局2009年2月26日公布的《2008年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》中的最新數(shù)據(jù):全年農(nóng)村居民人均純收入只有4761元;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入也只有15781元。以目前南京至上海的鐵路里程301公里為例,通?？蛇x擇的火車出行車次,見下表:

從上表可直觀地發(fā)現(xiàn),要想在3小時內(nèi)從南京正點快捷地抵達上海,基本選擇只有動車組;T163雖然只要2小時42分,但是畢竟是直通特快列車,列車正點運行率難以保障;大多特快列車的運行時間普遍較長;部分快速與普快列車車速的區(qū)分度已經(jīng)不大。特別是自2007年“六提”以來,每天來往于滬寧線運行的動車組列車多達50余對。為了確保動車組正點、安全運行,其它列車不得不“騰出”時間為動車組讓道,以致大量列車運行時間較長,甚至造成晚點。在某種程度上,相當一部分市民出行也就不得不選擇價格較高的動車組。在“六提”前,曾經(jīng)滬寧線管內(nèi)特快T704/3次全程運行只要2小時17分;T131次列車在滬寧區(qū)段運行只需3小時多一點。如今這類列車要么停運,要么運行時間是越來越長。截止到目前,滬寧線上運行的管內(nèi)特快列車只剩3對。在動車組普及的區(qū)段,旅客即使愿意承受較長在途時間的不便,也難以購買到非動車組車票。

鐵道部門人為壓縮鐵路出行的選擇空間,無疑損害到公民的平等權(quán)。平等包含形式平等與實質(zhì)平等兩個層面的內(nèi)容。形式平等,也可稱為理性平等,其理論基礎在于工具理性,即平等所要追求者乃手段與目的之間的理性關聯(lián),[6]集中表現(xiàn)為機會平等。實質(zhì)平等則充分考慮到個體懸殊的、后天難以消弭的差異,在立法中以合理差別待遇的形式予以平衡,以保障站在同一起點上的各個人具有對等的或接近的實力,[7]集中表現(xiàn)為對弱勢群體的立法傾向。《鐵路旅客運輸規(guī)程》的第二十條、第二十一條,關于對在校學生及革命傷殘軍人實施半價票之規(guī)定即是對合理差別待遇原則的體現(xiàn)。但在實踐中,這樣的優(yōu)惠待遇也遭遇了變相剝奪。部分區(qū)段學生票票價比實際發(fā)售的折扣票價僅少幾元錢,有的折后甚至比折扣票價要高,而不得已最終按折扣票價執(zhí)行。通過這樣的價格杠桿,學生優(yōu)惠乘座動車組的權(quán)利實質(zhì)上被剝奪。

在現(xiàn)有國情下普及動車組,從而變相提高票價的做法,是隱藏于背后的商業(yè)利益的驅(qū)動與刺激,直接導致了鐵路運營部分地放棄了公益性職責。從公民權(quán)的角度而言,在特定區(qū)段大量取消非動車組是對經(jīng)濟弱勢群體出行權(quán)的一種歧視與限制;在運能不足的矛盾未根本解決的背景下,更是加劇了矛盾,造成鐵路資源分配的不公,擠壓了經(jīng)濟弱勢群體改善經(jīng)濟地位與命運的空間。

三、協(xié)商民主:公益性與鐵路運營模式的憲政聯(lián)絡

(一)鐵路事業(yè)行政聽證的憲政合理性

鐵路運營資源的配置由鐵道部自主決定,運營定價則采用政府指導定價,即鐵道部按“價格=成本+適當利潤+稅金”的生產(chǎn)者導向法擬價,再向國務院報批。但這樣的運營模式?jīng)Q策機制無疑弊端很多:一是運營資源配置受地方政府影響較大,形成馬太效應;二是鐵路企業(yè)無降低成本、提高效率的動力;三是鐵路運營成本不透明,政府、鐵路企業(yè)與公眾之間存在高度的信息不對稱;四是定價主體、監(jiān)督主體與運營主體存在高度同一性,形成利益共同體。在不解決權(quán)力主導決策模式的缺陷的前提下,無論是完善公共產(chǎn)品的定價機制的構(gòu)想,[8]還是放松價格管制的建言,[9]都無法從根本上革除上述弊端,更無法滿足公眾的參與感,化解公眾的質(zhì)疑與責難。

當西方社會進入福利國家時期,特別是伴隨全球化時代的到來,政治、經(jīng)濟和社會生活領域都發(fā)生了深刻的變化,市民社會與政治國家不再嚴格對立,國家也不再僅僅擔當“守夜人”的角色,而是以積極的作為回應時代的挑戰(zhàn);公民權(quán)利的實現(xiàn)也不再局限于私權(quán)利領域,而是以自己積極的行為參與到權(quán)力的分配與運作之中,以實現(xiàn)更高層次的公共福利。權(quán)利與權(quán)力的良性互動成為權(quán)利實踐的新主題,哈貝馬斯提出在民主法治國家,公民為實現(xiàn)自身一系列的權(quán)利,就應當有“機會均等地參與意見形成和意志形成過程——在這個過程中公民行使其政治自主、通過這個過程公民制訂合法的法律——的那些基本權(quán)利”,[10]150他主張,公民作為重要的利益主體,應當盡可能地民主參與到規(guī)則制定的過程中,“也就是說,公民的自我立法觀念,要求那些作為法律之承受者而從屬于法律的人,同時也能夠被理解為法的創(chuàng)制者。把平等自由的權(quán)利理解為具有道德理由的、由政治立法者只需把它們變成實證法就可以的東西,是無法滿足這個要求的”。[11]147

建立公平合理的聽證制度是實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利良性互動的有效機制。聽證制度的理論依據(jù)可以追溯到自然法中的自然公正原則,“它包括公正程序的兩項根本規(guī)則:一個人不能在自己的案件中作法官;人們的抗辯必須公正地聽取”。[12]自然正義是自然法思想在人類不同時期社會實踐中堅守的根本信念,是人類理性的體現(xiàn)。它所代表的是一種比人類的一般(實證)法律更高一級(道德)法律,是具有程序和實體兩方面內(nèi)容的一個先驗的概念。[13]

(二)聽證機制的程序之維

我國在公共產(chǎn)品價格形成機制中引入聽證制度始于1998年《價格法》第二十三條的規(guī)定,“制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導價、政府定價,應當建立聽證會制度,由政府價格主管部門主持,征求消費者、經(jīng)營者和有關方面的意見,論證其必要性、可行性?！钡@樣的規(guī)定過于原則,即使2002年出臺的《政府價格決策聽證辦法》,卻仍顯粗疏。在實踐中因壟斷企業(yè)與消費者信息不對稱及地位不平等、聽證代表缺乏民意基礎、聽證過程不透明、聽證辯論不充分、聽證結(jié)果無法定效力等原因,令聽證的形式背離其價值,聽證往往流于形式,甚至出現(xiàn)逢聽必漲的荒唐局面。為此,應在現(xiàn)有價格聽證實踐的基礎上,建立并完善以價格聽證為核心的鐵路事業(yè)行政聽證程序機制,以實現(xiàn)其應有之憲政價值。

1、保障信息充分對稱。首先,鐵路部門必須如實提供鐵路資源的配置現(xiàn)狀及新增資源配置的必要性與可行性報告,提供生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)和資料,并由專業(yè)的審計機構(gòu)進行審計。如果隱匿、篡改或提供虛假材料的,應追究責任人的行政責任,乃至刑事責任。其次,上述信息必須通過報紙、電視等傳統(tǒng)媒體,以及手機、網(wǎng)絡等新興媒介公布;第三,信息的提供還必須在時間上有足夠的提前量,以保證受眾有充分的醞釀與討論時間;最后,鐵路部門對于專業(yè)問題有釋明義務,對符合公開條件的材料必須應公眾的要求予以補充。

2、民主推選聽證代表。聽證代表應來源于各個層面,包括地方政府代表、企業(yè)代表、消費者代表、專家代表,人大代表和政協(xié)委員可出席監(jiān)督。代表的推選可效仿政協(xié)委員的推選,首先按職業(yè)及地域確定代表名額;其次由各社會團體、群眾組織或多人聯(lián)合推選候選人員;候選人人數(shù)超過應派代表數(shù)的,采用反向排除法,即被證明不具有代表性或欠缺履職能力者,應予以排除;最后,公布聽證代表的自然情況、履歷及聯(lián)系方式,保證公眾能有效與其溝通。

3、規(guī)范聽證會程序。借鑒嚴謹而理性的訴訟規(guī)則,對形成統(tǒng)一與嚴格的聽證會程序有著重要的借鑒意義。聽證會可以分為調(diào)查、辯論與總結(jié)三個階段。在調(diào)查階段,由各方提供證據(jù)并質(zhì)證;辯論階段由各方在質(zhì)證基礎上,依法提出辯論觀點,辯論可以分數(shù)輪進行,應保障各方代表有充分表述意見的權(quán)利;最后由各方提出鐵路定價的結(jié)論。聽證全過程,可指定由人大常委會常委擔任主持人,主導聽證會進程。聽證會的全程直播也是確保聽證公開透明的有效技術保障。

4、聽證會與全民參與相結(jié)合?；诰W(wǎng)絡技術的發(fā)展,為全民參與提供了現(xiàn)實可能性。聽證不能僅以聽證會結(jié)果為最終依據(jù),如果聽證結(jié)果與普遍民意相背而馳,則應由人大主導啟動重新聽證程序。

5、聽證結(jié)果應體現(xiàn)在價格決策中。聽證結(jié)果應形成書面報告,對社會予以公布。鐵路對最終形成的運營決策須有充分論證與說明,而聽證結(jié)果必須作為該說明的主要依據(jù)。

結(jié)語

鐵路運營在經(jīng)濟活動的表象之下,蘊含著豐富的憲政意味:因人類遷徙的本能而承載著推動社會與文明進步的重任,因國家與公民的政治約定而派生出公益的屬性。而平等的遷徙自由的實現(xiàn),恰恰是弱者改變生存狀態(tài)、追求幸福生活的基礎。在這里,平等、自由、公平、正義這些普世價值得以交匯并升華。因此,堅持鐵路運營的公益性本質(zhì),透過看得見的正義衡平社會各利益主體的權(quán)益,緩和并消解利益博弈中的激烈沖突,應可作為成熟公民社會建成的起點與切入口。

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(責任編輯吳興國)