石油資源礦業(yè)權(quán)之若干問題探討

摘要: 石油立法過程中必然會(huì)涉及對(duì)石油資源所有權(quán)制度、礦業(yè)權(quán)制度等若干制度的探討。本文通過對(duì)石油資源礦業(yè)權(quán)制度的法律屬性的闡釋，引發(fā)在石油資源礦業(yè)權(quán)制度構(gòu)建過程中存在的若干理論問題的法律思考，并進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，以期對(duì)我國(guó)的石油天然氣立法有所裨益。

關(guān)鍵詞: 石油資源礦業(yè)權(quán)法律屬性特點(diǎn)法律思考

石油作為重要的戰(zhàn)略資源，具有重大的經(jīng)濟(jì)和政治意義。國(guó)家安全、民族振興、經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)不有賴于石油工業(yè)的巨大發(fā)展。作為世界上第二大石油進(jìn)口大國(guó)，我國(guó)已越來(lái)越重視對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的調(diào)控。法律作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要的資源配置手段，已經(jīng)被廣泛地應(yīng)用到石油資源領(lǐng)域。為了加快我國(guó)石油工業(yè)的發(fā)展，保障石油資源的穩(wěn)定供應(yīng)，確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，加快石油立法已迫在眉睫。2005年11月國(guó)家發(fā)改委能源局召開石油天然氣立法工作座談會(huì)，對(duì)立法工作安排、工作步驟、分工與協(xié)作等問題進(jìn)行研討，標(biāo)志著石油天然氣立法前期工作已經(jīng)啟動(dòng)。在此我就石油立法過程中涉及石油資源礦業(yè)權(quán)的法律屬性若干問題加以分析，以拋磚引玉。

一、石油資源礦業(yè)權(quán)法律屬性

對(duì)石油資源礦業(yè)權(quán)的研究，我們首先應(yīng)正確界定其法律屬性。根據(jù)物權(quán)法理論，物權(quán)分為自物權(quán)(即所有權(quán))和他物權(quán)，自物權(quán)系于自己財(cái)產(chǎn)上產(chǎn)生的物權(quán)，他物權(quán)是于他人財(cái)產(chǎn)之上存在的物權(quán)，根據(jù)他物權(quán)的設(shè)定目的不同，他物權(quán)又可細(xì)分為擔(dān)保物權(quán)和用益物權(quán)。我國(guó)法律明確規(guī)定石油資源屬于國(guó)家所有，國(guó)家是石油資源的所有權(quán)人，而礦業(yè)權(quán)的主體原則上是中國(guó)的法人、合伙企業(yè)和公民，可見礦業(yè)權(quán)是礦業(yè)權(quán)人在國(guó)家對(duì)石油資源擁有所有權(quán)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的以對(duì)石油資源使用、收益為目的的物權(quán)，故礦業(yè)權(quán)屬于他物權(quán)中的用益物權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百二十三條對(duì)探礦權(quán)和采礦權(quán)的保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)該規(guī)定進(jìn)行系統(tǒng)解釋可以看出，我國(guó)物權(quán)法將礦業(yè)權(quán)歸于用益物權(quán)的旗下，這和我們的分析不謀而合。

二、石油資源礦業(yè)權(quán)特點(diǎn)分析

如前所述，盡管石油資源礦業(yè)權(quán)在法律屬性上屬用益物權(quán)，但同傳統(tǒng)意義上的用益物權(quán)(如宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等)相比，礦業(yè)權(quán)還具有自己的特點(diǎn)。

(一)礦業(yè)權(quán)客體的特殊性。

一般物權(quán)均具有特定性，含有客體特定之義，但礦業(yè)權(quán)的客體是存在于礦區(qū)或工作區(qū)內(nèi)的未具體特定的石油資源，石油資源具有隱蔽性和流動(dòng)性，“在礦業(yè)權(quán)的標(biāo)的物是存在于礦區(qū)內(nèi)的具體未特定的礦物這一點(diǎn)上，與普通的物權(quán)不同”。[1]礦業(yè)權(quán)客體的未特定性，其一表現(xiàn)在勘探開發(fā)時(shí)石油資源在登記的礦區(qū)或工作區(qū)內(nèi)可能并不存在;其二表現(xiàn)在勘探工作進(jìn)行到一定階段時(shí)，礦區(qū)或工作區(qū)的面積應(yīng)隨著縮減，把未勘探礦區(qū)的權(quán)利歸還給國(guó)家，使有勘探能力者獲得歸還部分的礦區(qū)土地使用權(quán)和勘探權(quán)。

(二)礦業(yè)權(quán)在構(gòu)成上具有復(fù)合性。

一般物權(quán)的構(gòu)成均是以占有、使用、收益等權(quán)能作為要素。而礦業(yè)權(quán)的構(gòu)成，一方面以占有、使用、收益等權(quán)能作為要素，另一方面同時(shí)并存在著特定礦區(qū)或工作區(qū)內(nèi)勘探、開采石油資源的權(quán)利，以及特定礦區(qū)或工作區(qū)內(nèi)的地下使用權(quán)兩種因素或者說(shuō)兩種權(quán)利。其中，特定礦區(qū)內(nèi)的地下使用權(quán)隨著探礦權(quán)、采礦權(quán)的取得而當(dāng)然取得，并為探礦權(quán)、采礦權(quán)服務(wù)。

一般物權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)，主要是物權(quán)人自己利益的法律上之力，原則上可自由處分，為繼承的標(biāo)的，可被強(qiáng)制執(zhí)行，故稱之為私權(quán)。與此不同，礦業(yè)權(quán)雖然亦為財(cái)產(chǎn)權(quán)，但因其往往事關(guān)社會(huì)公共利益、國(guó)家戰(zhàn)略利益，故在取得、轉(zhuǎn)讓、行使等諸多方面被課以種種公法上的義務(wù)，法律對(duì)礦業(yè)權(quán)設(shè)置不少監(jiān)督規(guī)定，因而礦業(yè)權(quán)又具有公權(quán)性，是具有公權(quán)性質(zhì)的私權(quán)。

三、石油資源礦業(yè)權(quán)引發(fā)的法律思考

(一)物權(quán)客體標(biāo)準(zhǔn)的法理挑戰(zhàn)

誠(chéng)然，我國(guó)法律明確地規(guī)定了礦業(yè)權(quán)為用益物權(quán)，但傳統(tǒng)物權(quán)法理論認(rèn)為:“物權(quán)既然為直接支配標(biāo)的物的權(quán)利，則要求標(biāo)的物具有特定性?！薄拔餀?quán)的標(biāo)的物，須為獨(dú)立的物。因?yàn)閷?duì)于物的一部分或構(gòu)成部分來(lái)說(shuō)，不僅無(wú)法取得直接支配的實(shí)益，而且難以公示，不適合承認(rèn)排他性權(quán)利?！盵2]亦即物權(quán)的客體必須是獨(dú)立之物，具有特定性。礦業(yè)權(quán)客體的特殊性顯然構(gòu)成了傳統(tǒng)物權(quán)理論的挑戰(zhàn)，如何突破這一理論障礙，如何確定物權(quán)客體標(biāo)準(zhǔn)，有待于我們進(jìn)行深入的探討。

首先，立法上對(duì)物權(quán)客體獨(dú)立性和特定性的把握有物理標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)和非物理標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。物理標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)以法國(guó)為代表，早在13世紀(jì)，法國(guó)就以物理屬性作為劃分動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，將不動(dòng)產(chǎn)界定為不能被移動(dòng)的財(cái)產(chǎn)，而將動(dòng)產(chǎn)定義為能從一地移往另一地的一切財(cái)產(chǎn)[3]。《法國(guó)民法典》亦繼承了這一觀點(diǎn)，把能否移動(dòng)和是否定著于土地作為區(qū)分動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)的主要標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定一切“滲入”土地的財(cái)產(chǎn)均為不動(dòng)產(chǎn)。隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了強(qiáng)調(diào)不動(dòng)產(chǎn)的重要性，財(cái)產(chǎn)的價(jià)值慢慢也被納入對(duì)不動(dòng)產(chǎn)確定標(biāo)準(zhǔn)的考量之中，非物理標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)在物權(quán)客體的確定上越來(lái)越發(fā)揮著重要作用。尤其是在近現(xiàn)代物權(quán)法理論中，物權(quán)客體的特定性是從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的觀念上來(lái)講的，也就是說(shuō)，即使物權(quán)客體在物理形態(tài)上發(fā)生了改變，如果從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的角度視為同一物時(shí)，也仍不失其特定性。

其次，對(duì)物權(quán)客體特定性的把握還應(yīng)考慮不同類型的物權(quán)對(duì)其客體屬性的不同要求。我認(rèn)為物權(quán)客體特定性并非物權(quán)的初始要求，它來(lái)自于物權(quán)人支配客體的需要，更確切地說(shuō)來(lái)自于實(shí)現(xiàn)物權(quán)目的的需要。不同的物權(quán)類型其支配客體的方式不同，實(shí)現(xiàn)其目的的需要有異，對(duì)客體特定性的要求有寬嚴(yán)之分，甚至存在著有無(wú)特定性的要求之別。因此，界定物權(quán)客體的特定性，主要應(yīng)從支配客體的要求與物權(quán)目的實(shí)現(xiàn)的需要兩方面著眼，同時(shí)兼顧登記等公示技術(shù)要求。[4]

關(guān)于物權(quán)客體特定性的問題，崔建遠(yuǎn)老師提醒我們:應(yīng)當(dāng)反思客體一律自物權(quán)設(shè)定之時(shí)就必須具備特定性的僵硬模式，承認(rèn)支配力及其內(nèi)容的不同對(duì)客體何時(shí)具備特定性的要求并非一致;應(yīng)當(dāng)反思特定性等同于同一性的結(jié)論，承認(rèn)客體特定性的含義和表現(xiàn)形式在不同類型的物權(quán)中不盡相同。他指出對(duì)物權(quán)客體特定性理解的諸多角度:其一，客體的特定性，在空間上表現(xiàn)為客體有明確的范圍，不得以他物替代。在客體的存續(xù)上即表現(xiàn)為同一性。其二，客體的特定性表現(xiàn)為客體的定量化。其三，客體的特定性由特定地域加以確定(探礦權(quán)客體的特定性即如此)。其四，客體的特定性由特定的期限加以固定。

基于上述觀點(diǎn)，在物權(quán)客體特定性的認(rèn)定上，我們可以遵循以下原則:其一，就不以登記為成立要件或者對(duì)抗要件的物權(quán)而言，物權(quán)行使時(shí)其客體特定化即可，不必強(qiáng)求客體的特定性必須在物權(quán)設(shè)定時(shí)完成;對(duì)以登記為成立要件或者對(duì)抗要件的物權(quán)來(lái)說(shuō)，基于登記的技術(shù)要求和公示的需要，物權(quán)成立時(shí)其客體應(yīng)特定，但在浮動(dòng)抵押權(quán)等類型的物權(quán)場(chǎng)合，其客體的特定性在物權(quán)成立時(shí)要求不嚴(yán)格，待物權(quán)行使時(shí)再精確化，不會(huì)產(chǎn)生不適當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。其二，若通過特定的數(shù)量、特定的地域或者特定的期限等方式使物權(quán)人直接支配客體，實(shí)現(xiàn)物權(quán)目的，就可以認(rèn)定該客體具有特定性，至少在物權(quán)行使時(shí)具有特定性。[5]如果上述理論成立，就可以為石油資源礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)屬性找到恰當(dāng)?shù)睦碚摶A(chǔ)。

(二)石油資源礦業(yè)權(quán)與相涉權(quán)利的厘清

對(duì)石油資源礦業(yè)權(quán)的探討，我們還應(yīng)正確處理石油資源礦業(yè)權(quán)和礦地所有權(quán)及使用權(quán)的關(guān)系。石油資源是儲(chǔ)藏于土地中，客觀上是土地的組成部分，因此石油資源的勘探、開發(fā)過程中不可避免地面臨如何處理礦業(yè)權(quán)和其所在的土地所有權(quán)及使用權(quán)的關(guān)系問題。目前國(guó)內(nèi)對(duì)于這一問題的探討尚處于初級(jí)階段，此處論證亦只淺嘗，有待讀者繼續(xù)努力。

1.我國(guó)當(dāng)前的石油資源礦業(yè)權(quán)與相涉權(quán)利關(guān)系模式

“各種礦業(yè)法之間的基本區(qū)別在于礦山所有權(quán)和土地所有權(quán)是合為一體呢，還是兩相分離?發(fā)展的趨勢(shì)明顯地朝著兩相分離的方向前進(jìn)”。[6]由此可見，對(duì)于這一問題主要存在兩種觀點(diǎn):一是主張土地所有權(quán)與礦產(chǎn)所有權(quán)合一。英美等國(guó)從法律傳統(tǒng)上保持著土地所有權(quán)與礦產(chǎn)資源所有權(quán)合一的原則。地表或地下的礦產(chǎn)資源被視為土地的組成部分，土地所有者對(duì)其土地內(nèi)賦存的礦產(chǎn)資源擁有所有權(quán)，只有土地所有者或經(jīng)土地所有者同意才能有權(quán)對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行勘探和開采。二是土地所有權(quán)與礦產(chǎn)資源所有權(quán)相分離的制度。以大陸法系國(guó)家如德國(guó)、法國(guó)為代表的大多數(shù)國(guó)家，實(shí)行土地所有權(quán)與礦產(chǎn)資源所有權(quán)分離的制度，堅(jiān)持礦產(chǎn)資源所有權(quán)的獨(dú)立性，礦產(chǎn)資源不因所依附的土地及其所有權(quán)和其他權(quán)利的不同而改變。我國(guó)的法律也確定了這一原則，對(duì)礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)作出了單獨(dú)的規(guī)定，《憲法》第9條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”《礦產(chǎn)資源法》第3條1款也規(guī)定:“礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變?！边@些規(guī)定表明，礦產(chǎn)資源所有權(quán)與土地所有權(quán)不同，礦產(chǎn)資源所有權(quán)不是依附于土地所有權(quán)的權(quán)利，而是土地所有權(quán)之外的一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)。礦產(chǎn)資源所有權(quán)的主體與其他物權(quán)的主體不同，其它物權(quán)可以有多種主體，而礦產(chǎn)資源所有權(quán)的主體只有一個(gè)——國(guó)家。[7]由此我們也可以得出結(jié)論，我國(guó)采取的是土地所有權(quán)與深埋其中的石油資源所有權(quán)相分離的立法模式。

2.我國(guó)當(dāng)前的石油資源礦業(yè)權(quán)與相涉權(quán)利關(guān)系模式存在的弊端及改進(jìn)

雖然分離制有利于維護(hù)國(guó)家對(duì)石油資源的永久主權(quán)，但是石油資源所有權(quán)與土地所有權(quán)相分離也帶來(lái)了一些實(shí)踐中的問題。表面看來(lái)，石油資源所有權(quán)與土地所有權(quán)的客體沒有什么沖突，土地所有權(quán)的客體是土地地表，而石油資源所有權(quán)的客體是埋藏于地下的石油資源，兩者分別置于土地上不同的垂直區(qū)域。但是，如何界定地表在土地垂直范圍內(nèi)的空間領(lǐng)域則是一個(gè)棘手的問題，其他法律中也鮮有相關(guān)規(guī)定。在實(shí)踐中，遇到土地所有權(quán)與石油資源所有權(quán)糾紛時(shí)，當(dāng)事人雙方往往各執(zhí)一詞。如土地使用權(quán)人在其宅基地挖井，損害到其地下的石油資源，從而觸及國(guó)家對(duì)石油資源的所有權(quán)利益，在這種情況下，土地使用權(quán)人究竟是合理行使對(duì)宅基地的所有權(quán)，還是已經(jīng)逾越了土地使用權(quán)的界限?現(xiàn)行法律對(duì)此無(wú)所適從。同時(shí)，礦業(yè)權(quán)人在實(shí)施勘探、開采礦產(chǎn)資源時(shí)，必然要使用土地，而土地資源的開發(fā)同樣可能壓覆礦產(chǎn)資源，如何協(xié)調(diào)兩種權(quán)利實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源整體利益的合理配置，我國(guó)現(xiàn)有的法律尚存在盲區(qū)。

我國(guó)在礦業(yè)資源的歸屬體系上與德、法等國(guó)很相近，都是采用礦產(chǎn)資源所有權(quán)與土地所有權(quán)相分離的制度，因此可以借鑒德、法等國(guó)處理相關(guān)問題的經(jīng)驗(yàn)。德國(guó)《礦藏法》第3條規(guī)定，土地所有權(quán)人只對(duì)依附于其土地的指定種類的礦藏、礦物有先占的權(quán)利，其他礦藏一律為國(guó)家所有，并由國(guó)家礦產(chǎn)管理局頒發(fā)勘探開采許可證。獲該許可的人才能進(jìn)入特定的礦場(chǎng)進(jìn)行勘探和開發(fā)。德國(guó)法律還規(guī)定，如果礦業(yè)權(quán)和土地所有權(quán)分屬不同主體，土地所有人必須容許其土地上的礦業(yè)權(quán)存在，礦業(yè)權(quán)對(duì)礦區(qū)土地的使用發(fā)生法定的地上權(quán)，探礦權(quán)人、采礦權(quán)人與土地所有人關(guān)于礦區(qū)土地使用的權(quán)利和義務(wù)通過合同方式解決?！斗▏?guó)礦業(yè)法》第21條規(guī)定，土地所有人不享有某些地下礦藏開采權(quán)利，它們屬于國(guó)家，國(guó)家可自行行使或特別許可其他人行使。只有露天礦產(chǎn)歸土地所有權(quán)人所有，但開掘或?qū)⒙短斓V產(chǎn)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓于第三人仍須通過行政授權(quán)。在國(guó)家或他人享有開采權(quán)時(shí)，土地所有權(quán)人與采礦權(quán)人通過設(shè)定法定地役權(quán)的途徑解決其權(quán)利效力的沖突。可見德法等國(guó)對(duì)重要礦產(chǎn)實(shí)行礦權(quán)對(duì)土地的使用權(quán)優(yōu)先，對(duì)一般礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)與土地權(quán)利沖突時(shí)，不但要經(jīng)土地所有權(quán)人同意，而且須通過設(shè)定法定地役權(quán)解決用地問題。我國(guó)石油資源和土地資源的關(guān)系相對(duì)比較復(fù)雜，不能簡(jiǎn)單地采取礦業(yè)使用權(quán)優(yōu)先原則，而應(yīng)該本著實(shí)事求是的原則統(tǒng)籌兼顧:一是石油資源是人類生產(chǎn)、生活的重要物質(zhì)源泉，在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要位置，考慮到它的自然地理位置是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，在處理礦業(yè)權(quán)與土地所有權(quán)及國(guó)有土地使用權(quán)的關(guān)系時(shí)，原則上應(yīng)采用礦業(yè)優(yōu)先權(quán)制度。二是在采用礦業(yè)優(yōu)先權(quán)的同時(shí)，也要權(quán)衡各種利益，不得毫無(wú)節(jié)制。我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》第20條規(guī)定:“非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在下列地區(qū)開采礦產(chǎn)資源:①港口、機(jī)關(guān)、國(guó)防工程設(shè)施圈定的地區(qū)以內(nèi);②重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設(shè)施、城鎮(zhèn)市政設(shè)施附近一定距離以內(nèi);③鐵路、重要公路兩側(cè)一定距離內(nèi);④重要河流、堤坡兩側(cè)一定距離內(nèi);⑤國(guó)家劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要景區(qū)、國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的不能移動(dòng)的歷史文物和名勝古跡所在地;⑥國(guó)家規(guī)定不得開采礦產(chǎn)資源的其他地區(qū)。”這是我國(guó)立法上能夠找到的對(duì)礦業(yè)優(yōu)先權(quán)原則運(yùn)用的限制。三是在處理礦業(yè)權(quán)和農(nóng)村土地使用權(quán)的關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)全面衡量?jī)煞N利益的輕重，慎重作出選擇，舍棄農(nóng)民土地利益的時(shí)候已給予全面及時(shí)的補(bǔ)償。[8]

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