從個案中透視“間接征收”及“國家補(bǔ)償”

摘要: 本文通過ICSID處理的Metalclad Corporation V.United Mexican一案的裁決，對“間接征收”、“損失計算”進(jìn)行了分析，并闡明了ICSID對于這些問題的態(tài)度。

關(guān)鍵詞: ICSIDMetalclad Corporation V.United Mexican間接征收國家補(bǔ)償

1962年世界銀行為了改善國際投資環(huán)境，促進(jìn)國際投資的流動，并確保投資爭議非政治化，正式制定《解決國家和他國國民之間投資爭議公約》，公約于1966年10月14日正式生效。為了實(shí)施該公約，世界銀行設(shè)立了解決投資爭議國際中心——International Centre for Settlement of Investment Disputes(以下簡稱“ICSID”)。國際投資中的爭端大量存在于投資目的國對國外投資者在本國境內(nèi)產(chǎn)權(quán)的干涉及侵犯，隨之而來的國家補(bǔ)償原則與額度也廣受關(guān)注。

1.Metalclad Corporation V.United Mexican案情簡介

Metalclad公司在美國德拉華州依據(jù)該州的法律，該公司的主要業(yè)務(wù)是危險物質(zhì)填埋。Metalclad公司為了取得在墨西哥圣路易斯州建設(shè)一個用于暫時存放危險廢物的轉(zhuǎn)換站的資質(zhì)，買下一個叫做COTERIN的墨西哥公司。COTERIN公司在1993年已經(jīng)從墨西哥國家生態(tài)研究所取得建立和運(yùn)營危險廢物填埋的國家資質(zhì)，同時圣路易斯州也為該公司提供了填埋廢物的用地許可。Metalclad公司買下COTERIN的原因就是看中了該公司所具備的從事危險廢物填埋的各種墨西哥國內(nèi)資質(zhì)。Metalclad公司在完成所有的收購工作之后，就開始了在墨西哥國內(nèi)的工程建設(shè)。然而，在工程開始不久Metalclad公司就遇到了阻撓，圣路易斯州的地方長官及墨西哥環(huán)境部長開始通過公眾議案來反對工程建設(shè)。結(jié)果，在1994年10月26日，當(dāng)?shù)卣J(rèn)為該工程屬違法建設(shè)，因為缺少地方政府頒發(fā)的綜合建設(shè)許可，要求Metalclad公司停止建設(shè)填埋場。在咨詢墨西哥環(huán)境保護(hù)律師辦公室后，在該辦公室的建議下，Metalclad公司重新開始建設(shè)填埋場，并在1994年11月5日從當(dāng)?shù)卣〉昧司C合建設(shè)許可。然而，當(dāng)?shù)卣廊徊扇「黜椥姓退痉ù胧﹣碜柚固盥駡龅拈_業(yè)。當(dāng)?shù)孛癖娨步M成游行示威行動，游行示威者阻擋了填埋場的出入口。Metalclad公司也與當(dāng)?shù)卣懊癖娬归_了一系列的談判溝通，但是收效甚微。不久，當(dāng)?shù)卣炇鹆藶榱吮Ｗo(hù)某種仙人掌而建立生態(tài)保護(hù)區(qū)的政令，Metalclad公司的填埋場正好處于保護(hù)區(qū)內(nèi)。結(jié)果，填埋場還未開張就結(jié)束營業(yè)。

由于美國和墨西哥都是《解決國家和其他國家國民之間投資爭議公約》的締約國，并且爭議雙方都同意將案件提交ICSID處理，Metalclad公司在1997年1月2日向ICSID提起針對墨西哥政府的仲裁申請。Metalclad訴稱，墨西哥政府的行為違反了在加入北美自由貿(mào)易區(qū)(NAFTA)時作出的保護(hù)外商的承諾。2000年8月30日，ICSID作出仲裁結(jié)果，在仲裁書中，ICSID認(rèn)為墨西哥政府并未依據(jù)NAFTA協(xié)議第1105條向Metalclad提供公正公平的投資環(huán)境同時，對投資項目的變相征收違反了NAFTA章程第1110條。該案件的顯著意義在于這是第一次國家政府因為違反NAFTA協(xié)議而輸?shù)艄偎尽?/p>

2.該案的背景

1994年1月1日成立的北美自由貿(mào)易區(qū)目的在于促進(jìn)區(qū)域內(nèi)國家之間的相互投資，正如該組織章程第102條所陳述的那樣。同時，在該組織章程第11章也要求成員國對外來投資作出以下保護(hù):

(1)不歧視待遇。

(2)在投資時自由換匯。

(3)只有在與國際法違背時才被征收。

(4)在權(quán)利受到侵犯時可向國際仲裁組織尋求司法援助。

組織章程第1101到1104條規(guī)定了投資關(guān)系中各方的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)。更為重要的條款是第1105和1110條，其中，1105條要求各國政府對待投資者時要符合國際法原則，提供公平對等的待遇，并且為投資者提供完全保護(hù)。第1110條規(guī)定“任何一國不能直接或間接地國有化或征收來自另一國的投資，并且不能采取等同于國有化或征收的手段”;還規(guī)定了可以直接征收或國有化需滿足的四種情況:(1)出于公共利益;(2)出于非歧視的目的;(3)符合相關(guān)國際法或1105條的規(guī)定;(4)作出合理補(bǔ)償。但是該條并未明文列出做出非直接征收或國有化的條件。

3.ICSID的仲裁決定

ICSID在1997年5月19日首次審理該案，并在2000年8月30日正式作出仲裁決定。仲裁決定主要包括以下四個方面的內(nèi)容:

(1)這是國家在行使國家權(quán)力時應(yīng)承擔(dān)何種各責(zé)任的問題，即國家是否需要為地方政府侵害投資者利益的行為負(fù)責(zé)。裁決結(jié)果認(rèn)為墨西哥政府應(yīng)為其地方政府做出的行為承擔(dān)國際責(zé)任。這是被普遍認(rèn)可的國際慣例法，即便地方政府在做出行為時超越了國內(nèi)法賦予的權(quán)力范圍，國家政府依然要為地方政府的行為負(fù)國際責(zé)任。

(2)裁決還判斷了墨西哥政府是否怠于為Metalclad公司提供公平合理的投資環(huán)境。裁決認(rèn)為，依據(jù)NAFTA協(xié)議，墨西哥政府應(yīng)為投資者提供簡單易懂的國內(nèi)法律，然而墨西哥政府并未完成此項職責(zé)。另外，在Metalclad公司買下COTERIN公司之前，墨西哥政府已經(jīng)將相關(guān)行政許可賦予COTERIN公司，同時相關(guān)政府機(jī)構(gòu)也斷然告知Metalclad公司所有經(jīng)營該項業(yè)務(wù)所需的許可已經(jīng)全部被COTERIN公司取得，并且無需再向地方政府申請任何許可。這些是促成Metalclad公司買下COTERIN公司的關(guān)鍵要素。同時，根據(jù)墨西哥國內(nèi)法律規(guī)定，地方政府并沒有管理環(huán)境事務(wù)的權(quán)力，而地方政府阻撓Metalclad公司工程建設(shè)的理由均是基于環(huán)境保護(hù)問題。這些事實(shí)均促使仲裁庭認(rèn)為墨西哥政府并未向投資人提供良好的法律法規(guī)環(huán)境。

(3)墨西哥政府的行為是否構(gòu)成了NAFTA公司1110條規(guī)定的沒有合理賠償?shù)恼魇?。仲裁庭認(rèn)為墨西哥政府的行為并不是直接占有產(chǎn)權(quán)，而是“隱蔽地干涉投資者對產(chǎn)權(quán)的使用，產(chǎn)生排除投資者使用的效果。甚至在并不明顯有利于投資目的國本身的前提下，阻礙了投資人對物業(yè)的使用”。仲裁庭還認(rèn)為Metalclad公司有權(quán)依據(jù)NAFTA協(xié)議獲得合理賠償。經(jīng)調(diào)查，仲裁庭發(fā)現(xiàn)墨西哥地方政府并沒有要求其他任何公司在開展工程建設(shè)前申請綜合建設(shè)許可證，該許可證的取得非常耗時并且取得的程序十分混亂。根據(jù)墨西哥法律，只有墨西哥政府才有權(quán)利許可危險廢棄物填埋;而在地方政府通過其他的行政命令干涉國家政府的該項獨(dú)享權(quán)利時，國家政府并未作出任何反應(yīng)。國家政府的容忍態(tài)度導(dǎo)致Metalclad公司無法按時按期開展工程建設(shè)。

仲裁庭認(rèn)為墨西哥政府建立生態(tài)保護(hù)區(qū)的行為是變相的征收行為。直接征收是上兩個年代國際投資法專家們研究的對象，目前學(xué)術(shù)界更注重對間接征收的討論。直接征收已經(jīng)被界定為“公開、預(yù)謀已久的、公認(rèn)的”對財產(chǎn)的搶奪。而仲裁裁決承認(rèn)了間接征收的存在，即凡是與征收有同樣效果的手段均應(yīng)被界定為間接征收。雖然ICSID并未針對該問題進(jìn)行界定，但從ICSID在本案的態(tài)度中可以看出，間接征收在效果上是等同關(guān)于直接征收的。根據(jù)相關(guān)學(xué)者研究，以下標(biāo)準(zhǔn)可以用來判斷某國家行為是否構(gòu)成非直接征收:首先是劇烈的經(jīng)濟(jì)干預(yù)。ICSID在早些其他案件的裁決中認(rèn)為，輕微的干涉財產(chǎn)權(quán)并不能構(gòu)成間接征收，只有顯著程度的所有權(quán)的被實(shí)際剝奪才能構(gòu)成間接征收。其次是該國家行為持續(xù)的時間。最后是該劇烈的經(jīng)濟(jì)干預(yù)給外商投資者帶來了實(shí)際損害，而不考慮投資目的國做出該國家行為的目的和動機(jī)。在本案的裁決書中明文指出“不需要考慮生態(tài)保護(hù)區(qū)建立的動機(jī)或目的”。如果投資目的國的某項國家行為同時滿足了以上條件，就有可能在ICSID被認(rèn)定為是間接征收。但是并不是所有的非直接征收行為都必須對投資者進(jìn)行補(bǔ)償。

比如，NAFTA協(xié)議同時規(guī)定了“非直接征收”和“不需賠償?shù)膹?qiáng)制規(guī)范”，即當(dāng)國家是為了公共秩序、健康或風(fēng)俗的目的而占用外國人的財產(chǎn)則無需補(bǔ)償。這意味著在該案中，墨西哥政府劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)的政策確實(shí)有一定環(huán)境保護(hù)的目的，ICSID也可以選擇依據(jù)NAFTA的規(guī)定，判定墨西哥政府的政策是“不需賠償?shù)膹?qiáng)制規(guī)范”。但是，基于對本案基本事實(shí)的判斷和保護(hù)投資利益、促進(jìn)投資與貿(mào)易的目標(biāo)，ICSID還是選擇了維護(hù)投資者的利益。

(4)仲裁庭還對補(bǔ)償?shù)臄?shù)額作出了裁決。Metalclad公司作為受害者，可以依據(jù)NAFTA協(xié)議的第1116和1117條要求賠償，提供了兩種賠償計算模式。首先，該公司主張投資的全部價值為9000萬美元，包括填埋公司建設(shè)工程的花費(fèi)、埋場開張后的收益等。其次，該公司主張，其單純的投資已經(jīng)達(dá)到2500萬美元。而墨西哥政府則認(rèn)為，公平的市場價值應(yīng)該是COTERIN公司的資本價值，應(yīng)該是1380萬美元。仲裁庭清醒地認(rèn)識到，本案的判決結(jié)果的執(zhí)行還依賴于墨西哥政府，所以沒有作出一個不切實(shí)際的裁決結(jié)果。仲裁庭只考慮了COTERIN公司的損失，而沒有考慮Metalclad公司的全部損失。同時，由于Metalclad公司未能就COTERIN公司依然是交易中的公司提供有力證據(jù)，因此仲裁庭沒有將COTERIN公司可預(yù)期的收益納入補(bǔ)償范圍。最終，仲裁庭認(rèn)為應(yīng)該以征收前填埋場的價值來判斷應(yīng)賠償?shù)臄?shù)額，合適的賠償還應(yīng)該包括Metalclad公司對COTERIN公司投入的資本和對填埋場的投資。最終，仲裁庭作出了1668萬美元的賠償數(shù)額。

4.總結(jié)

盡管ICSID對Metalclad Corporation V.United Mexican案的判決結(jié)果被環(huán)保主義者大為批判，甚至認(rèn)為是“一個殘暴無恥的案例的一個惡心的裁決”，但是該案的裁決卻對國際投資法有著重大意義。首先，ICISD在作出第一個讓國家敗訴的案件判決后，其作為國際貿(mào)易爭端解決機(jī)構(gòu)的中立性和在對投資者保護(hù)上的態(tài)度，使更多投資者傾向選擇ICSID解決直接投資爭端。其次，案件裁決中對“間接征收”的判斷和對國家補(bǔ)償金額的確定也為今后類似案例的裁決提供了參照物。

參考文獻(xiàn):

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[3]北美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議.