遼西北農(nóng)村最低生活保障制度現(xiàn)狀的調(diào)查研究

[摘要] 本文主要研究遼西北農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)問(wèn)題，以期實(shí)現(xiàn)遼西北農(nóng)民 “生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”的最低生活保障，同時(shí)為遼西北農(nóng)村最低生活保障制度的建設(shè)和完善提供參考。

[關(guān)鍵詞] 遼西北農(nóng)村最低生活保障少數(shù)民族

為了深入了解農(nóng)村最低生活保障制度建立的最新情況，關(guān)注改革與發(fā)展過(guò)程中農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立及農(nóng)村居民的生活狀況，尤其是遼西北農(nóng)村少數(shù)民族聚居區(qū)的最低生活保障問(wèn)題，作者以遼寧省阜新蒙古自治縣為調(diào)查點(diǎn)，深入了解了遼西北農(nóng)村最低生活保障的現(xiàn)狀。并針對(duì)所存在的問(wèn)題提出了一些關(guān)于遼西北農(nóng)村最低生活保障方面的見(jiàn)解。

一、遼西北農(nóng)村最低生活保障制度現(xiàn)狀

根據(jù)阜新蒙古自治縣農(nóng)民的基本生活需求和物價(jià)水平，考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及縣財(cái)政承受能力，以及維持基本生存需要的原則和省政府關(guān)于農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)，阜新縣確定1000元為農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。在抽樣調(diào)查中，三無(wú)戶(hù)，約占1.3%整個(gè)被調(diào)查對(duì)象的，他們自我保障能力弱，生活十分困難;病殘家庭，占整個(gè)被調(diào)查對(duì)象的3.25%，這類(lèi)家庭人口多，青壯勞動(dòng)力少，支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入;遭受家庭變故生活困難，占整個(gè)調(diào)查對(duì)象的3.36%，這類(lèi)家庭底子薄，一旦家人突遭變故或自然災(zāi)害嚴(yán)重時(shí)，無(wú)法自救。以上三類(lèi)貧困人口，阜新蒙古族自治縣共有9000人左右，占總?cè)丝诘?%左右，為遼西北最低保障保障對(duì)象。

二、遼西北農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施情況

在遵守省市各級(jí)基本法規(guī)政策的前提下，隨著農(nóng)民生活水平和物價(jià)指數(shù)的提高， 遼西北最低生活保障線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，一年一定。保障資金實(shí)行縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級(jí)負(fù)擔(dān)，縣負(fù)擔(dān)65%，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))負(fù)擔(dān)25%，村負(fù)擔(dān)10%。保障對(duì)象低于保障線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的差額部分，按評(píng)定等級(jí)予以補(bǔ)足。對(duì)因意外事故，致使家庭生活低于生活保障線(xiàn)的，視為臨時(shí)社救對(duì)象;違反計(jì)劃生育國(guó)策和違法亂紀(jì)戶(hù)不予最低生活保障;符合五保供養(yǎng)條件的，不列入最低生活保障對(duì)象。最低生活保障對(duì)象由本人向村委會(huì)提出申請(qǐng)，村民代表會(huì)議公布，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核，農(nóng)村社會(huì)保障委員會(huì)批準(zhǔn)，立卡建檔，頒發(fā)證書(shū)。保障金由申請(qǐng)人本人領(lǐng)取，任何單位和個(gè)人不得以任何名義領(lǐng)取。

三、遼西北地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度面臨的困難和存在的問(wèn)題

1.農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)低，而且城鄉(xiāng)差距大。很多農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)都僅僅是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民年人均純收入的20%上下。月人均救助額低，遼寧省2005年的月人均救助額是32.18元，遼西北農(nóng)村地區(qū)幾乎無(wú)人能夠領(lǐng)取;2006年底，全省農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)是只有71元，占城市標(biāo)準(zhǔn)的三分之一;2007年全省農(nóng)村只有66.7萬(wàn)人參保，保障面3.06%，還有一部分農(nóng)村困難群眾未享受低保。2008年3月起，全省城市月平均低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到226元，而農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)僅是城市的三分之一強(qiáng)(36.8 %)

2.保障對(duì)象極其貧困，自救能力弱，對(duì)最低生活保障制度的依賴(lài)性強(qiáng)。阜新蒙古族自治縣共有農(nóng)村特困戶(hù)1200多戶(hù)、1萬(wàn)多人，其中:癡呆傻無(wú)料理能力的1600人，占特困人口的16.52%;肢體殘缺、經(jīng)濟(jì)脆弱，阜新蒙古自治縣全年依靠政府救濟(jì)為生這類(lèi)對(duì)象600人，占特困人口的6%;天災(zāi)、人禍、重病無(wú)勞力者共有580人， 占特困人口的5.9%。以上人員，或者年老、或者身殘、或者多病，完全失去勞動(dòng)能力，家庭幾乎沒(méi)有什么收入，長(zhǎng)期以來(lái)依靠政府救濟(jì)、鄉(xiāng)鄰接濟(jì)維持最低標(biāo)準(zhǔn)的生活。

3.遼西北地方經(jīng)濟(jì)落后，經(jīng)濟(jì)困難，財(cái)政承受力薄弱，最低生活保障資金緊張。遼西北經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期落后，人民生活水平一直較低，地方政府財(cái)政入不敷出。雖然最低生活保障資金實(shí)行分級(jí)負(fù)擔(dān)的原則，縣級(jí)財(cái)政尚可通過(guò)各種措施湊夠縣政府承擔(dān)的部分，但大部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))承擔(dān)的部分資金異常困難。而村承擔(dān)部分更加困難。許多地方根本沒(méi)有能力上繳。這樣，導(dǎo)致許多地方在最低生活保障制度的實(shí)施過(guò)程中，雖有政策保障，卻無(wú)財(cái)政供款能力，使最低生活保障制度在某些地方成為一句空話(huà)。

4.工作人員少，任務(wù)大。一般來(lái)講，在遼西北每個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))民政辦公室配備民政助理員一名，工作量更大，根本無(wú)法完成審核、調(diào)查、登記工作。工作人員少是最低生活保障制度實(shí)施過(guò)程中遇到的一大難題。這就更增加了農(nóng)村最低生活保障實(shí)施的難度。

5.最低生活保障線(xiàn)測(cè)算的科學(xué)性不強(qiáng)，因病致貧的問(wèn)題難以解決。確定農(nóng)村最生活保障線(xiàn)，大多依據(jù)菜籃測(cè)算法。在實(shí)踐中，農(nóng)民年基本消費(fèi)需求為671元，包括糧食、食油、電、衣服等。但是修繕?lè)课?，?gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)用具等隱形的支出在某種程度上加大了貧困戶(hù)的貧困程度。同時(shí)阜新蒙古自治縣的調(diào)查中，在低保對(duì)象中因病、因殘致貧致貧的要占到27%、22%排在致貧原因中的第一位、第二位，這部分人的問(wèn)題解決很困難。

6.家庭收入的核算復(fù)雜，低保對(duì)象界定困難。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在審查、審核低保對(duì)象時(shí)，個(gè)別地方存在人戶(hù)分離情況嚴(yán)重。同時(shí)農(nóng)民收入多元化，非農(nóng)業(yè)收入、外出務(wù)工收入、臨時(shí)性收入等等的確定變得異常復(fù)雜。目前各地低保對(duì)象一般由村鄉(xiāng)縣逐級(jí)確定，復(fù)雜且準(zhǔn)確性差。由于國(guó)家沒(méi)有明確立法，在確定保障對(duì)象的范圍方面，地方政府都有自己的規(guī)定范圍，地區(qū)差異性很大，使低保對(duì)象的界定很不規(guī)范。

7.貧困家庭人數(shù)、結(jié)構(gòu)問(wèn)題未能考慮貧困家庭情況復(fù)雜。遼西北現(xiàn)行的農(nóng)村低保制度結(jié)構(gòu)過(guò)于單一，對(duì)貧困家庭按簡(jiǎn)單標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施救濟(jì)，未能考慮不同規(guī)模貧困家庭人口最低生活費(fèi)的不同標(biāo)準(zhǔn)，不能滿(mǎn)足不同貧困家庭最低生活需求。

8.實(shí)物補(bǔ)助措施困難重重。遼寧各地都規(guī)定最低生活保障對(duì)象在教育、醫(yī)療、水電等方面享有實(shí)物補(bǔ)助。但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于涉及多個(gè)部門(mén)和單位的經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)物補(bǔ)助很難得到落實(shí)，而食物領(lǐng)取的問(wèn)題更是面臨巨大的困難。

9.資金籌措渠道不穩(wěn)定。遼寧省低保資金的籌措主要是靠取消農(nóng)業(yè)稅后中央財(cái)政給地方的轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)中的“農(nóng)村特困戶(hù)救助金”，而遼西北地區(qū)，財(cái)政收入十分有限，所以在實(shí)際工作中經(jīng)常出現(xiàn)“僧多粥少”的局面，有些地方出現(xiàn)了以資金定保障人數(shù)的現(xiàn)象，地方財(cái)政實(shí)際上沒(méi)有能力予以配套。

四、對(duì)建立遼西北農(nóng)村最低生活保障制度的設(shè)想

在建立和健全農(nóng)村最低社會(huì)保障的過(guò)程中，要按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求大力推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展，為建設(shè)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障提供強(qiáng)有力的財(cái)政保證。

1.科學(xué)確定保障線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，不搞一刀切。遼西北地區(qū)地域遼闊，貧困人口眾多，由于其自身的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和生活方式存在著較大的差異，確定農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要從各地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，通過(guò)考慮農(nóng)民最基本的物質(zhì)需要、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政承受能力、物價(jià)上漲指數(shù)等因素的基礎(chǔ)上，確定一個(gè)科學(xué)可行的最低生活保障線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的參照系數(shù)。根據(jù)救助對(duì)象的特征和需求的不同，實(shí)行分類(lèi)救助，標(biāo)準(zhǔn)有別。

2.將保障農(nóng)民最低生活與生產(chǎn)相結(jié)合的方式結(jié)合起來(lái)。堅(jiān)持救濟(jì)與扶貧相結(jié)合的基本原則，實(shí)行保障生活與扶持生產(chǎn)相結(jié)合的方式，促使貧困農(nóng)民自食其力，脫貧致富。

3.穩(wěn)定農(nóng)村低保資金籌措渠道。遼西北地區(qū)，存在的財(cái)政赤字一般依賴(lài)于收費(fèi)等預(yù)算外收入來(lái)彌補(bǔ)。然而，隨著國(guó)家費(fèi)改稅政策的試行及逐步推廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外收入將越來(lái)越少，所以扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣應(yīng)免除農(nóng)村低保配套資金。加強(qiáng)促進(jìn)資金籌集的社會(huì)互助多元化，盡可能地吸納一切可利用的社會(huì)資金。同時(shí)實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，確保農(nóng)村最低生活保障資金的穩(wěn)定。

4.將農(nóng)村最低生活保障制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相結(jié)合，農(nóng)村醫(yī)療救助與新型合作醫(yī)療相結(jié)合。加強(qiáng)“新農(nóng)?！?、“老農(nóng)?！苯ㄔO(shè)。是在“以家庭保障為主”和農(nóng)民“自愿參加”的框架內(nèi)，實(shí)行儲(chǔ)蓄積累的個(gè)人賬戶(hù)模式，依靠農(nóng)民個(gè)人或家庭力量來(lái)支撐。目前，遼西北各地普遍將醫(yī)療救助與合作醫(yī)療合二為一，在很大程度解決了農(nóng)村中因病致貧和因病返貧的現(xiàn)象。

在以上學(xué)習(xí)別的地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，拓寬就業(yè)渠道增加農(nóng)民收入、落實(shí)實(shí)物補(bǔ)助措施、強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村最低社會(huì)保障工作的監(jiān)督等都是遼西北農(nóng)村作好最低社會(huì)保障工作的良策。

五、結(jié)語(yǔ)

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后遼西北建設(shè)最低生活保障制度任重而道遠(yuǎn)。農(nóng)村社會(huì)保障制度改革的最終目標(biāo)是建立現(xiàn)代化社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。然而種種約束條件使得這種目標(biāo)在近階段難以實(shí)現(xiàn)。因而本文結(jié)合遼寧省的具體情況，提出了可行性較強(qiáng)的漸進(jìn)式改革思路，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市社會(huì)保障制度的對(duì)接與統(tǒng)一。盡管這項(xiàng)改革最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之路將是漫長(zhǎng)的，但在積極的建設(shè)性的態(tài)度下，這一目標(biāo)必然會(huì)被逐步接近并最終達(dá)到，農(nóng)村居民與城市居民質(zhì)平等地分享經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展成果終將變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

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