我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本思路

[摘要] 當前，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵是促進農(nóng)地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應堅持公有制原則，把市場作為配置土地資源的基礎(chǔ)性手段，完善市場體系，采取多種形式，加強宏觀調(diào)控等。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地； 改革； 使用權(quán)； 流轉(zhuǎn)

[中圖分類號]F301.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)07-0032-02

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是在堅持土地集體所有的前提下，實行土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制。這種制度，在進一步調(diào)動廣大農(nóng)民積極性、大力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力方面起到積極的作用，并取得了巨大的成效。但是，現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度也存在需要進一步完善和改革的方面，如土地所有權(quán)的主體應進一步具體明確，土地使用權(quán)(承包權(quán))還不能有效流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場、城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場和有序市場等還未完全形成，國家規(guī)范調(diào)控農(nóng)村土地市場的相關(guān)制度及有關(guān)政策還需進一步完善等。以上這些問題的存在，使我國農(nóng)村土地規(guī)模受到一定限制，未能持續(xù)地提高土地利用率，也不符合我國社會主義市場經(jīng)濟體制的要求。因此，我們要按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，進一步深化我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，實現(xiàn)我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

當前，我國農(nóng)地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)應主要從以下幾個方面考慮。

(一)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，應堅持社會主義公有制的基本原則

改革我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，促使農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，應堅持社會主義公有制，保證改革的社會主義方向。堅持社會主義公有制，就是要繼續(xù)堅持農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬集體所有。農(nóng)村土地歸集體所有，這是社會主義市場經(jīng)濟體制的本質(zhì)要求，是保證農(nóng)民的生存權(quán)和效率優(yōu)先、注重公平的迫切需要。

(二)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應確保土地承包經(jīng)營權(quán)相對長期穩(wěn)定有效

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本前提，沒有長期穩(wěn)定這一規(guī)定，農(nóng)民的權(quán)益就不能保障，土地使用權(quán)就不能有效流轉(zhuǎn)，就達不到利用市場機制優(yōu)化配置土地資源這一目的，因此，國家應制定政策規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定不變，除非國家有重要公共項目等急需征用農(nóng)村土地，否則一概不得變更土地承包經(jīng)營權(quán)。

(三)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應有效保護耕地，保障我國糧食安全

手中有糧，心里不慌。糧食是人類生存第一需求，世界各國始終把糧食安全問題作為國家的重大戰(zhàn)略首要謀劃。近幾年來，全球糧食價格持續(xù)上漲。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織公布的數(shù)據(jù)顯示，全球基本農(nóng)產(chǎn)品價格2006年上漲了8％，2007年上升了24％，2008年前3個月又同比上升了53％。糧價上漲的一個主要原因是糧食的有效供給不足，不僅如此，糧食供給不足已引發(fā)了世界不同地區(qū)的“糧食恐慌”事件。

我國是一個擁有13億人口的大國，解決吃飯問題始終是國計民生的頭等大事，糧食安全關(guān)系我國國民經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的全局。當前我國糧食安全總體上是好的，食物供給日益豐富，市場供需基本平衡。但是我國糧食生產(chǎn)也面臨著新的問題，如自然災害頻發(fā)、農(nóng)業(yè)科學技術(shù)不高，特別是我國多年來耕地面積逐步減少。據(jù)統(tǒng)計，我國耕地面積由1998年的19.45億畝減少到2007年的18.26億畝，現(xiàn)已逼近18億畝，耕地面積逐步減少勢必要影響我國糧食產(chǎn)量的供給，因此，在土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)中，我們要堅持不得改變土地用途這一原則，堅決守住18億畝耕地紅線，堅持最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度。

(四)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式應尊重實踐、總結(jié)經(jīng)驗、不斷探索、堅持原則

改革開放以來，我國農(nóng)村在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面進行了有益實踐和探索，如北京市順義縣采用農(nóng)場、專業(yè)隊、專業(yè)戶的規(guī)?；?jīng)營模式，廣東省南海市的土地股份合作制模式等。從各地的經(jīng)驗來看，目前土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式有：轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租、股份合作等。一是轉(zhuǎn)讓，它是指原承包者將未到期的土地使用權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給承包者的經(jīng)濟行為。二是轉(zhuǎn)包，即土地承包方將全部或部分承包地的使用權(quán)包給第三方的經(jīng)濟行為。三是互換，指擁有土地使用權(quán)的農(nóng)戶相互交換土地使用權(quán)的行為?；Q的目的主要是耕種方便和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。四是出租，指擁有承包權(quán)的農(nóng)戶作為出租人將土地使用權(quán)及其附著物在一定期限內(nèi)租賃給承租方使用的經(jīng)濟行為。五是股份合作，指土地承包者將全部或部分承包使用權(quán)以折股形式，參與股份合作制經(jīng)營。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的五種形式對于促進我國農(nóng)村勞動力流動、發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營和提高土地利用率起到了重要作用，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村市場主體需求的多樣化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)勢必會產(chǎn)生新的流轉(zhuǎn)形式，如農(nóng)民為了獲得銀行貸款，也可以把農(nóng)地使用權(quán)作為抵押物來抵押等。因此，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式要尊重實踐，鼓勵農(nóng)民有益探索。

同時在農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，要始終堅持依法流轉(zhuǎn)、自愿流轉(zhuǎn)、有償流轉(zhuǎn)原則。農(nóng)村的土地使用權(quán)歸農(nóng)民所有，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與否，采取哪種形式流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)價格如何，都由農(nóng)民和市場來決定，各級政府應按照自愿有償和市場的原則，切實保障農(nóng)民權(quán)益，引導農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)。

(五)發(fā)展和培育農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場

在市場經(jīng)濟條件下，優(yōu)化配置土地資源應主要采取市場化手段，把市場作為基礎(chǔ)性手段，促進農(nóng)地使用權(quán)良性流轉(zhuǎn)，這是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。因此，發(fā)展和培育農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場是當前促進產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的一項重要任務(wù)。

發(fā)展和培育土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，首先應培育市場主體、明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，避免產(chǎn)權(quán)虛化和產(chǎn)權(quán)主體重疊，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的歸屬及邊界。目前，應進一步完善有關(guān)法律，統(tǒng)一土地所有權(quán)主體，從歷史經(jīng)驗、現(xiàn)實狀況和未來發(fā)展看，我們認為目前農(nóng)地所有權(quán)的主體應為村民委員會較為合適。明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬就是農(nóng)地的所有權(quán)歸村民委員會，村民委員會作為實體代表集體行使土地集體所有權(quán)職責，農(nóng)戶具有相對長期穩(wěn)定的土地使用權(quán)(承包經(jīng)營權(quán))，在資產(chǎn)處置權(quán)上應在保持耕地用途不變的情況下。允許農(nóng)戶對其擁有的土地使用權(quán)，采取轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、互換、股份合作、抵押等形式流轉(zhuǎn)。其次是嚴格界定土地公共用地范圍，進一步明確商業(yè)用地和公共用地，把市場機制引入征地過程，完善農(nóng)地征用制度。其三是完善農(nóng)地市場服務(wù)體系。制定農(nóng)村土地評價指標體系，采取有效科學的評估方法，建立農(nóng)地價格評估機制。建立土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，中介機構(gòu)應在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息、供求雙方的咨詢、雙方聯(lián)系及協(xié)調(diào)等方面提供服務(wù)。建立農(nóng)地金融機構(gòu)，為土地使用權(quán)抵押貸款提供金融服務(wù)。當前應考慮成立土地抵押合作社，組建土地銀行。建立穩(wěn)定的土地使用權(quán)交易場所。制定相關(guān)交易規(guī)則，規(guī)范交易行為和程序，加強對土地使用權(quán)交易的監(jiān)督和管理。

(六)進一步加強對農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控

把市場作為配置土地資源的手段是市場經(jīng)濟的必然要求，但市場也并非萬能，市場本身也存在一定的缺陷，市場本身不能解決農(nóng)村公用設(shè)施、基本建設(shè)及土地規(guī)劃等公共供給問題。

因此，政府必須加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的宏觀調(diào)控，以促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。政府對土地流轉(zhuǎn)市場的調(diào)控，應主要采取法律手段和經(jīng)濟手段并輔之以行政手段，要進一步完善有關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)目前的新情況，應進一步完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍、條件、形式和程序，不斷完善產(chǎn)權(quán)交易的有關(guān)規(guī)則。同時，政府還應為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供公共產(chǎn)品服務(wù)，以保障土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進行。

(本文作者：中共鵠壁市委黨校翻校長)

責任編輯 寧 靜