慎談農(nóng)村土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)

[摘要] 本文試圖從農(nóng)村人多地少的基本矛盾為視角，重新審視現(xiàn)階段農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，認(rèn)為在我國(guó)大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力根本無(wú)力轉(zhuǎn)移出去的背景下，農(nóng)村土地承載的社會(huì)保障功能至關(guān)重要，現(xiàn)有農(nóng)村土地制度要加以基本肯定，要慎談農(nóng)村土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地的社會(huì)保障功能； 土地流轉(zhuǎn)； 剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

[中圖分類號(hào)]F301.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1962(2009)07-0030-02

國(guó)情決定農(nóng)村工作的首要出發(fā)點(diǎn)，是解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題，是公平問(wèn)題，而非效率問(wèn)題。單純從產(chǎn)權(quán)明晰和效率產(chǎn)出的視角，無(wú)法從根本上解決我國(guó)的農(nóng)業(yè)問(wèn)題。

一、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是解決“三農(nóng)”問(wèn)題面臨的主要瓶徑

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，人均占有耕地少，不到0.12公頃，不及世界人均耕地0.25公頃的47％，農(nóng)業(yè)人口眾多。1997年全國(guó)鄉(xiāng)村勞動(dòng)力32434.9萬(wàn)人，其中農(nóng)村剩余勞動(dòng)力多達(dá)14776.2萬(wàn)人，占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的45.6％。正如有學(xué)者研究指出的那樣，不可能進(jìn)行絕對(duì)意義上的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移及勞動(dòng)力的劃分，這是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。這里的標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)時(shí)采用的，一年之內(nèi)從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)累計(jì)時(shí)間未達(dá)到6個(gè)月以上的，為農(nóng)村未轉(zhuǎn)移出的剩余勞動(dòng)力。如果將這些農(nóng)村剩余勞動(dòng)力全部轉(zhuǎn)移到城市，有學(xué)者曾經(jīng)做過(guò)計(jì)算，按照我國(guó)將城市非農(nóng)業(yè)人口達(dá)到100萬(wàn)人以上的城市劃為特大城市的標(biāo)準(zhǔn)，需要新建100萬(wàn)人的特大城市148個(gè)，而1998年全國(guó)才有特大城市37個(gè)。

2007年我國(guó)總?cè)丝谑?32129萬(wàn)人，成年勞動(dòng)力是91129萬(wàn)人，其中鄉(xiāng)村人口數(shù)72750萬(wàn)人，占人口總?cè)藬?shù)的55.1％，按人口比例折算鄉(xiāng)村勞動(dòng)力是50212萬(wàn)人，鄉(xiāng)村實(shí)際需要?jiǎng)趧?dòng)力是1.5億左右。那就意味著鄉(xiāng)村剩余勞動(dòng)力的總?cè)藬?shù)逾4.5億人之多。這一數(shù)據(jù)表明農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移過(guò)程具有長(zhǎng)期性和任務(wù)的艱巨性。同時(shí)也正是基于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力短期內(nèi)根本無(wú)法轉(zhuǎn)移出去這樣一個(gè)基本的現(xiàn)實(shí)國(guó)情考慮。在現(xiàn)有農(nóng)村土地所有制基礎(chǔ)之上，這些未轉(zhuǎn)移出去的剩余勞動(dòng)力還要維持基本的生活需要，農(nóng)村土地所承載的社會(huì)保障功能的重要性就凸顯了出來(lái)。因此，人多地少的基本國(guó)情是我國(guó)農(nóng)村的基本矛盾，也是問(wèn)題的癥結(jié)所在，這就決定了農(nóng)村改革的主要目標(biāo)是轉(zhuǎn)移農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力，而在農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力沒(méi)有得到解決之前，農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能至關(guān)重要。

二、現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制的改革與農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題

農(nóng)村土地家庭承包制度實(shí)現(xiàn)了平均的土地使用權(quán)和收益權(quán)，從而迅速地解決了在一個(gè)發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)問(wèn)題，解決了中國(guó)人的溫飽問(wèn)題，大大提高了占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民的福利水平。農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)之上的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的更大意義是它解放了原先被計(jì)劃體制和集體生產(chǎn)方式所禁錮的農(nóng)村勞動(dòng)人口，從而對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛產(chǎn)生了更大的推動(dòng)作用。

首先，在解決了溫飽問(wèn)題之后，農(nóng)民迅速?gòu)倪呺H投入接近于零的單純糧食生產(chǎn)向邊際收益更高的經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)副產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移投入，接著是創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，向離土不離鄉(xiāng)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，再后是出現(xiàn)了全面向城市和工業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工勞動(dòng)大軍。這一方面極大地沖擊和動(dòng)搖了原本僵化的國(guó)有企業(yè)的用工制度，另一方面又為工業(yè)化和城市化提供了源源不絕的廉價(jià)勞動(dòng)力供給。

二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在和延續(xù)，包括數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工在工業(yè)和城市中的很少保障的非正規(guī)就業(yè)，和統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制提供的務(wù)工農(nóng)民在家鄉(xiāng)有一小塊均分地的社會(huì)保障相配合，極大地降低了工業(yè)化和城市化的成本。政府壟斷征地使城郊土地改變用途的級(jí)差地租主要落到了城市政府手中，這樣就為城市的迅速擴(kuò)張和升級(jí)提供了財(cái)政來(lái)源。壟斷的國(guó)有土地市場(chǎng)和低價(jià)征地，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)30年高速增長(zhǎng)的最重要源泉之一，這已成為國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究專家們的共識(shí)。

迄今為止，我國(guó)避免了許多發(fā)展中國(guó)家的停滯陷阱或在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)期所出現(xiàn)的社會(huì)兩極化的大規(guī)模對(duì)抗和動(dòng)蕩?；诩瘸傻某青l(xiāng)二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，通過(guò)統(tǒng)分結(jié)合的家庭土地承包制度，既改善了農(nóng)民境遇，避免了土地兼并，又為工業(yè)化和城市化提供了源源不斷的廉價(jià)勞動(dòng)力供給和土地供給。我國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民在繼續(xù)保有平均的土地使用和收益權(quán)的同時(shí)，通過(guò)進(jìn)城打工，收入和生活水平得到普遍顯著改善。這一切的發(fā)生都是與農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)地的社會(huì)保障功能密不可分的。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果同時(shí)也在表明，被學(xué)者們不斷批評(píng)的主體“虛位”和權(quán)能殘缺的農(nóng)村土地集體所有制，顯然不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙，也更不像有的學(xué)者主張的那樣如此地不合時(shí)宜，更多需要的只是改良。

即便是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制進(jìn)行改良，在現(xiàn)有的社會(huì)保障條件下，也必須統(tǒng)籌考慮好下面因素：第一，農(nóng)村土地集體所有制是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，任何實(shí)現(xiàn)形式的變革必須限定在農(nóng)村土地集體所有制的基本框架之內(nèi)；第二，農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能在短期內(nèi)不可替代，新制度設(shè)計(jì)中必須考慮農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題；第三，目前工業(yè)化與城市化進(jìn)程還不具備對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的完全吸納能力，新制度設(shè)計(jì)必須考慮由其引起的非農(nóng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的社會(huì)承受能力。

三、實(shí)行農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)必須要慎重對(duì)待

在現(xiàn)有條件之下，自發(fā)產(chǎn)生流轉(zhuǎn)需要的農(nóng)地主要有以下兩種類型：一種是那些外出打工農(nóng)民的土地。這些農(nóng)民之所以在外出打工的時(shí)候，將自己承包的土地轉(zhuǎn)包出去，主要是為了轉(zhuǎn)嫁承包土地負(fù)擔(dān)的農(nóng)村稅費(fèi)。在農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，這些農(nóng)民已經(jīng)失去了這方面的動(dòng)力。另外一種是在平原地帶適合規(guī)?；?jīng)營(yíng)的土地，農(nóng)民憑借流轉(zhuǎn)，可以獲取相應(yīng)的租賃收益。

由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡格局和地理分布上多高山丘陵、多高原荒漠的顯著特點(diǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和形式必須要取決于各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障支持系統(tǒng)的成熟程度，而這就意味著在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革上不可能采取全國(guó)統(tǒng)一的“一刀切”式的舉措。衡量農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)不在于其形式上的先進(jìn)程度，而在于其對(duì)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展要求的適應(yīng)程度，要因時(shí)因地制宜去進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

但無(wú)論以何種形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，我們都必須要堅(jiān)持一個(gè)底線。早在1995年國(guó)務(wù)院7號(hào)文件就已經(jīng)明確指出：在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對(duì)承包土地依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護(hù)。實(shí)際上這也是近幾年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革一直在強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持的。這是因?yàn)槲覈?guó)耕地的總數(shù)量和人均耕地本身就很少，如果允許改變農(nóng)業(yè)用途進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，一旦失敗，耕地不可再恢復(fù)利用，農(nóng)民將陷入困境。

在當(dāng)前嚴(yán)峻的全球金融危機(jī)之下，我國(guó)南方的很多工廠出現(xiàn)大面積的倒閉，這種外向經(jīng)濟(jì)提供給這些農(nóng)民工工作機(jī)會(huì)的不穩(wěn)定性和不徹底性暴露無(wú)遺，有將近2000萬(wàn)的農(nóng)民工失去工作機(jī)會(huì)。在農(nóng)村還沒(méi)有建立完善的社會(huì)保障體系條件下，這么巨大的失業(yè)群體如何安置，會(huì)不會(huì)引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，是一個(gè)國(guó)內(nèi)外都廣泛關(guān)注的問(wèn)題。由于這些農(nóng)民工絕大多數(shù)是離鄉(xiāng)不離土，在外面的工作是沒(méi)有了，在他們的家鄉(xiāng)還有一塊保命的田地，從而釋放出的緩沖能量的重要性，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的背景下，我們看得更為清晰和真切。

(作者單位：中南大學(xué)、河南財(cái)政稅務(wù)高專)

責(zé)任編輯 于朝霞