農(nóng)地流轉(zhuǎn)與土地法規(guī)修訂

[摘要] 根據(jù)《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》以及改革開放以來的實踐，對我國目前有關(guān)土地的法律法規(guī)提出了一系列修改完善的意見，以期使執(zhí)政黨的意志上升為國家的法律行為，從而在實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展戰(zhàn)略中使廣大農(nóng)民公平有效地分享工業(yè)化和城市化的成果。

[關(guān)鍵詞]《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》；土地法規(guī)修訂

[中圖分類號]D922.3；F301.1 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)07-0025-05

中國共產(chǎn)黨第十七屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)是指導(dǎo)我國新時期農(nóng)村改革與發(fā)展的綱領(lǐng)性文獻。為充分貫徹落實決定精神，將執(zhí)政黨的意志體現(xiàn)在國家法律之中，有必要對現(xiàn)行有關(guān)土地的法律法規(guī)做出相應(yīng)修改。

一、消除憲法中的二律背反

所謂二律背反是指兩個法律或規(guī)則之間相互矛盾。我國憲法中土地所有制與征地制度的規(guī)定之間存在著二律背反：一方面，憲法規(guī)定城市的土地歸國家所有：農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這就意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過國家的征地行為(即把農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?來滿足；而另一方面，憲法又強調(diào)，國家只有出于公共利益的需要，才能對農(nóng)地實行征收或征用。很明顯，要滿足前一種要求，就會違反后一種規(guī)定；而要堅持后一種規(guī)定，又不能滿足前一種要求。

要消除上述二律背反，唯有兩條路徑可供選擇。一是在保持現(xiàn)有土地所有制結(jié)構(gòu)不變的條件下改變國家的征地范圍，將《憲法》第10款修改成：“國家為了公共利益的需要和經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)，可以依照法律規(guī)定對農(nóng)民集體所有的土地實行征收或征用，并給予補償。”二是在保持國家公益性征地范圍不變的條件下改變土地所有制結(jié)構(gòu)，允許城市土地多元所有制存在，從而使非公益性土地需求通過用地單位直接向土地所有者購買或租用加以解決。

很明顯，把國家的征地范圍擴展到公共利益之外。有悖于市場經(jīng)濟國家通行的一般原則：政府的微觀經(jīng)濟行為，應(yīng)只限于提供公共物品的領(lǐng)域。把政府的征地范圍擴大到公共利益之外，會不可避免地導(dǎo)致政府對經(jīng)濟運行更不合理的干預(yù)。另一方面，由于保持了農(nóng)村集體土地所有制，農(nóng)民個體不能直接和政府就征地補償討價還價，集體土地的代理人就有可能以廉價的集體土地牟取個人的私利。同時也就會導(dǎo)致更普遍的腐敗行為以及對農(nóng)民利益更大的傷害和土地資源更無效率的配置。因此，上述第一條路徑是不可取的。

考慮到經(jīng)過近30年的改革，我國的所有制結(jié)構(gòu)已經(jīng)由原來的單一的公有制轉(zhuǎn)變?yōu)楣兄茷橹黧w的多元所有制結(jié)構(gòu)，而進一步推進城市土地所有制的多元化。也僅僅是整個所有制結(jié)構(gòu)的一個量的變化，不會對基本經(jīng)濟制度和上層建筑產(chǎn)生本質(zhì)的影響。所以，我們按照上述第二條路徑提出修改憲法的建議。而《決定》的有關(guān)條款，恰好與這種思路相吻合。《決定》指出：“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制?！卑凑者@一精神，建議將憲法中有關(guān)城市土地所有制的規(guī)定，修改為“城市的土地以國有制為主體，多種所有制并存?！被蛘邔ⅰ稇椃ā返?0條第1款改為“城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地，除由法律規(guī)定屬于集體所有的以外，屬于國家所有?！?從長遠的角度和保持憲法穩(wěn)定的角度，前一種修改更可取)同時，《土地管理法》第10條應(yīng)做出相應(yīng)修改。

這樣，公益性政府征地行為與經(jīng)營性建設(shè)用地的市場交易行為，以及在工業(yè)化和城市化進程中，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，就都有了法律依據(jù)，農(nóng)民分享工業(yè)化城市化的成果也有了法律保障。

需要強調(diào)的是，即使是國家出于公共利益的需要征用農(nóng)民的土地，也應(yīng)該在相應(yīng)的條款中補充：“政府對被征地農(nóng)民，要按照同地同價原則及時足額給予合理補償”。因為既然公共利益是由社會全體成員受益的，為此支付的成本理應(yīng)由社會全體成員來負(fù)擔(dān)，而不能只由被征地農(nóng)民來負(fù)擔(dān)。至于對被征地農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)，或者按土地的機會成本，也就是在各種可能的用途中所帶來的最高收益來確定，或者按土地的市場價值，即土地的年凈收益除以長期存款利息率來確定，以保證農(nóng)民土地被征用后，其實際生活水平不僅保持不變，還要有所提高。

二、關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地法律規(guī)定的修改

《決定》指出，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。”根據(jù)這一原則，集體所有的土地可以進行非公益性城市建設(shè)開發(fā)。因此有必要修改現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定，允許在集體土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。基于這樣的考慮，建議對現(xiàn)行法律法規(guī)做出如下修改：

(一)關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定。

我國現(xiàn)行制度規(guī)定城市建設(shè)項目必須使用國有土地，申請設(shè)立國有土地使用權(quán)，由此政府壟斷土地一級市場，對集體利益造成了嚴(yán)重侵害?！稕Q定》允許集體土地用于城市建設(shè)開發(fā)，打開了集體土地進入城市土地市場的通道。為了貫徹這一原則，充分保障集體利益，真正實現(xiàn)集體土地與國有土地同地同權(quán)同價，就應(yīng)該在權(quán)利上給予城市國有土地和農(nóng)村集體土地相同的地位，在程序上對兩者進入市場采取相同的方式。

因此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)行的建設(shè)用地使用權(quán)的客體擴大到集體所有的土地。對此，建議將《物權(quán)法》第135條修改為“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家或集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，”為了配合這一修改，應(yīng)當(dāng)對其下位法進行相應(yīng)修改。考慮到我國現(xiàn)行法律法規(guī)中大多使用“土地使用權(quán)”、“國有土地使用權(quán)”等過時的概念，與新頒布的《物權(quán)法》不符，因此，為使其與上位法保持一致，建議將《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)中使用“土地使用權(quán)”或“國有土地使用權(quán)”的條文均的情修改為“建設(shè)用地使用權(quán)”。

(二)關(guān)于城市建設(shè)用地管理的相關(guān)規(guī)定。

根據(jù)《決定》精神，集體建設(shè)用地可以進入城市土地市場。因此，應(yīng)當(dāng)放寬現(xiàn)行城市建設(shè)用地管理法律法規(guī)中對于城市建設(shè)用地范圍的制約，具體建議如下：

建議將《土地管理法》第43條修改為“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地或集體建設(shè)土地。

建議將《城市房地產(chǎn)管理法》第2條第1款修改為“在中華人民共和國城市規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)取得房地產(chǎn)建設(shè)用地使用權(quán)，從事房地產(chǎn)開發(fā)、房地產(chǎn)交易，實施房地產(chǎn)管理，應(yīng)當(dāng)遵守本法”，并同時將《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第2條修改為“本條例所稱房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營，是指房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在城市規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房屋建設(shè)，并轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)開發(fā)項目或者銷售、出租商品房的行為。”

建議刪除《土地管理法》第63條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！?/p>

建議刪除《土地管理法》第81條“擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，沒收違法所得，并處罰款?！?/p>

建議在《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中增加關(guān)于集體土地用于城市非公益性建設(shè)的程序規(guī)定，并及時修正《土地管理法實施條例》、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》的相關(guān)內(nèi)容。

(三)關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤和耕地占補平衡。

《決定》指出，“進一步完善農(nóng)村土地管理制度。堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，層層落實責(zé)任，堅決守住十八億畝耕地紅線”，“繼續(xù)推進土地整理復(fù)墾開發(fā)，耕地實行先補后占，不得跨省區(qū)市進行占補平衡”，“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。”

我們認(rèn)為，在集體建設(shè)用地進入城市土地市場的過程中，必須嚴(yán)格堅持上述原則，確保國家土地質(zhì)量與糧食安全。對此，我們建議應(yīng)當(dāng)鼓勵城市遠郊區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)業(yè)用地，由財政提供資金并給予一定補償，逐步建立農(nóng)村土地“非轉(zhuǎn)農(nóng)”機制，并通過建立“規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體間建設(shè)用地指標(biāo)拆借市場”，基于對等協(xié)商、公平議價的原則將建設(shè)用地指標(biāo)從遠郊區(qū)向近郊區(qū)有價轉(zhuǎn)移，真正實現(xiàn)耕地的“先補后占”，并使遠郊區(qū)農(nóng)民可以間接分享城市化與工業(yè)化的成果。對此，我們建議對以下法律法規(guī)進行修改：

建議在《土地管理法》第44條后增加一條，為第45條：“國家為了公共利益的需要，可以依法對農(nóng)村集體土地實行征收。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償?！?/p>

建議在《土地管理法》第31條第2款后增加一款，為第3款：“在確保嚴(yán)格實施土地利用總體規(guī)劃，不突破土地利用年度計劃的前提下，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)的用地安排，組織本行政區(qū)域內(nèi)耕地占補平衡?！?/p>

建議在《土地管理法》第40條后增加一條，為第41條：“國家鼓勵集約利用非農(nóng)業(yè)用地。在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，對非農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾為耕地的，由人民政府給予相應(yīng)補償。”

(四)關(guān)于城市建設(shè)用地使用權(quán)出讓。

在集體建設(shè)用地進入城市土地市場之后，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行的城市土地使用權(quán)出讓制度進行相應(yīng)配套改革，以使得農(nóng)民與集體真正享受到工業(yè)化與城市化的成果。對此，《決定》指出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！蔽覀冋J(rèn)為，實現(xiàn)集體土地與國有土地同地、同權(quán)、同價的基礎(chǔ)與前提應(yīng)當(dāng)是同程序，就是在城市土地使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)對集體土地與城市土地采用統(tǒng)一市場與無差別程序?；诖?，建議對下列法律法規(guī)進行修改：

建議將《城市房地產(chǎn)管理法》第8條修改為“建設(shè)用地使用權(quán)出讓，是指國家或集體將建設(shè)用地土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家或集體支付建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的行為?！?/p>

建議刪除《城市房地產(chǎn)管理法》第9條“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓。”

建議將《城市房地產(chǎn)管理法》第19條修改為“出讓國有土地建設(shè)用地使用權(quán)的，其出讓金應(yīng)當(dāng)全部上繳財政，列入預(yù)算，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。國有土地建設(shè)用地使用權(quán)出讓金上繳和使用的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！辈⒃黾右豢?，為第2款：“出讓集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的，其出讓金由本集體取得，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。集體土地建設(shè)用地使用權(quán)出讓金使用的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>

(五)關(guān)于宅基地使用權(quán)制度。

《決定》指出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)?！倍鴩鴦?wù)院辦公廳《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”，這明顯違反了《憲法》第13條的規(guī)定(“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”)和《物權(quán)法》第64條的規(guī)定(“私人對其合法的收入、房屋、生活用品、生產(chǎn)工具、原材料等不動產(chǎn)和動產(chǎn)享有所有權(quán)”)。建議取消禁止農(nóng)民住宅向城鎮(zhèn)居民出售的行政法規(guī)，按照<決定)的精神，“依法保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)”，以便在保證農(nóng)民通過出售和出租住房獲得合法的財產(chǎn)收入的同時。使城鎮(zhèn)低收入居民的住房條件也得以改善。

另外，現(xiàn)行的法律法規(guī)允許城鎮(zhèn)的居民擁有兩套以上的住宅，而限定農(nóng)民宅基地“一戶一宅”(其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn))，這意味著城鎮(zhèn)居民可以使用兩套以上的國有宅基地(一戶多宅)，而農(nóng)村居民卻不允許使用兩套以上集體所有的宅基地，這是極不平等的帶有歧視性的法律法規(guī)。隨著農(nóng)村居民收入水平的提高和生活條件的改善，農(nóng)民擁有兩套以上住宅的要求理應(yīng)得到滿足。建議取消《土地管理法》第62條有關(guān)農(nóng)民“一戶一宅”的限制，相應(yīng)地增加這樣的條款：允許農(nóng)民在原有建設(shè)用地規(guī)劃的范圍內(nèi)，有償使用另一套宅基地，并擁有同樣的用益物權(quán)。

三、關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度法律規(guī)定的修改

《決定》指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。”根據(jù)上述原則，應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度，賦予農(nóng)民更加靈活、完善的土地承包經(jīng)營權(quán)。有鑒于此，建議對現(xiàn)行法律法規(guī)進行如下修改：

(一)一般規(guī)定。

隨著大量農(nóng)民進城務(wù)工與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)逐步允許集體組織以外的單位或個人參與農(nóng)業(yè)開發(fā)，將大量的資金、先進的管理技術(shù)與豐富的市場信息帶進農(nóng)村，通過適度規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，我們建議將《農(nóng)村土地承包法》第3條第2款修改為“農(nóng)村土地承包采取家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?！?/p>

(二)流轉(zhuǎn)程序。

《決定》指出，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！蔽覀冋J(rèn)為，應(yīng)當(dāng)逐步發(fā)展物權(quán)化的流轉(zhuǎn)形式，加強農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性，簡化集體經(jīng)濟組織以外單位或個人承包集體土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的程序。對此，我們建議對現(xiàn)行法律法規(guī)進行如下修改：

建議在《農(nóng)村土地承包法》第5條中增加一款，為第3款：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人可以承包經(jīng)營集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)?！?/p>

建議在《農(nóng)村土地承包法》第5條中增加一款，為第4款：“國有土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)?！?/p>

上述兩款將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主體擴大至農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人，允許其承包集體土地或國有土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這將促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性，調(diào)動農(nóng)民和社會力量參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，有利于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

建議將《農(nóng)村土地承包法》第15條修改為“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶或本集體經(jīng)濟組織以外的有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的單位或個人?！?/p>

建議刪除《土地管理法》第14條第2款“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！?/p>

建議刪除《土地管理法》第15條第2款“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。”

上述兩條款對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序作了過于苛刻的限制，與當(dāng)前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實已經(jīng)明顯脫節(jié)，因此建議刪去。

建議在《土地承包經(jīng)營法》中增加農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體辦法，并在此基礎(chǔ)上修改或廢除《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，通過法律方式確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方法。

四、關(guān)于農(nóng)村集體組織法律規(guī)定的修改

我們認(rèn)為，農(nóng)村基層組織的完善對于實現(xiàn)相關(guān)政策，保障農(nóng)民權(quán)益有著極其重要的作用。對此，建議對下列法律法規(guī)進行修改：

1 建議修改《村民委員會組織法》，設(shè)立專章規(guī)定村集體的經(jīng)濟職能；或制訂《集體資產(chǎn)法》，強化對集體經(jīng)濟組織行使集體所有權(quán)的規(guī)范與管理?！稕Q定》指出，“抓好以村黨組織為核心的村級組織配套建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)和支持村委會、集體經(jīng)濟組織、共青團、婦代會、民兵等組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工會組織依照法律法規(guī)和章程開展工作?！遍L期以來，村集體更多地承擔(dān)了農(nóng)村基層的政治職能和社會職能，集體的經(jīng)濟職能往往沒有得到應(yīng)有的重視。這也造成了集體產(chǎn)權(quán)不明、管理不清的問題。因此，建議在《村民委員會組織法》之中重點規(guī)定村集體的經(jīng)濟職能或仿照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》單獨制訂《集體資產(chǎn)法》，明確行使集體所有權(quán)的主體是村集體，明確村干部的權(quán)利與責(zé)任。

2 建議修改《刑法》，加強對農(nóng)村基層干部在集體土地經(jīng)營過程中的貪污、受賄、職務(wù)侵占等行為的懲處，完善農(nóng)村基層組織廉政建設(shè)的刑事保障制度?！稕Q定》指出，“堅持教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風(fēng)、懲治相結(jié)合，推進農(nóng)村懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)”。根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于(中華人民共和國刑法)第93條第2款的解釋》，村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事國有土地的經(jīng)營和管理、土地征用補償費用的管理等事務(wù)時可以適用貪污、受賄、挪用公款等罪行的規(guī)定。隨著集體建設(shè)用地進入市場等集體土地領(lǐng)域的改革，這一規(guī)定已經(jīng)與現(xiàn)實脫節(jié)，應(yīng)當(dāng)擴大其適用范圍。將農(nóng)村基層干部納入貪污、受賄、挪用公款、瀆職、職務(wù)侵占等職務(wù)犯罪的主體范圍內(nèi)，加大對其打擊力度，從嚴(yán)建設(shè)農(nóng)村基層組織。

3 建議修改《刑法》，加強對農(nóng)村基層干部在村集體選舉過程中違法行為的懲處，完善農(nóng)村基層民主的刑事保障制度?！稕Q定》指出，“改革和完善農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)班子選舉辦法，抓好以村黨組織為核心的村級組織配套建設(shè)”。隨著村集體產(chǎn)權(quán)的明晰以及對村集體權(quán)益保護力度的加大，在村集體選舉過程中可能出現(xiàn)更多的破壞基層民主的違法行為，現(xiàn)行《刑法》對此并未予以規(guī)定。我們認(rèn)為，農(nóng)村基層民主是保障農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益的重要基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)加強對村集體選舉中違法行為的制裁，避免在農(nóng)村土地改革過程中出現(xiàn)村集體侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象。因此，我們建議將村集體選舉納入《刑法》第256條破壞選舉罪的適用范圍內(nèi)，加強對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數(shù)等手段破壞村集體選舉的制裁。

五、關(guān)于地方財政制度改革

多年來，我國各級地方政府依靠出讓建設(shè)用地使用權(quán)獲得了大量的城市建設(shè)資金，客觀上促進了我國的城市化進程，改善了城市群眾的生活水平。在集體建設(shè)用地進入城市土地市場之后，在加強保障廣大農(nóng)民和集體權(quán)益的同時，也應(yīng)當(dāng)考慮盡量減小對于地方政府財政收入的沖擊，避免影響城市建設(shè)與城市化進程。我們認(rèn)為，可以通過征收農(nóng)村集體建設(shè)用地土地增值稅的方式在一定程度上彌補地方政府的財政收入，并通過這一“費改稅”的方式加強對于土地出讓金使用的監(jiān)管。

對此，我們建議將《土地增值稅暫行條例》中使用“國有土地使用權(quán)”的條文酌情修改為“建設(shè)用地使用權(quán)”。由此將國有土地和集體土地的價值增長統(tǒng)一納入土地增值稅的征稅客體。

建議在《土地增值稅暫行條例》中增加關(guān)于農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓計算增值額及稅率的相應(yīng)辦法。我們認(rèn)為，由于集體土地的增值更多地源自于城市的建設(shè)與發(fā)展，因此集體土地增值稅稅率可以較國有土地增值稅為高，特別是開征初期可以確定較高的稅率，之后逐步下調(diào)，通過漸進的、法定的、可控的、透明的方式改變集體與地方政府的利益分配，在保障農(nóng)民利益的同時確保地方政府財政穩(wěn)定。

六、關(guān)于農(nóng)村土地糾紛解決程序法律制度

農(nóng)村土地問題一直是造成農(nóng)村糾紛的主要原因之一，有效解決農(nóng)村土地糾紛對于農(nóng)村社會的穩(wěn)定和社會主義新農(nóng)村建設(shè)有著至關(guān)重要的影響。因此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)積極探索解決農(nóng)村土地糾紛的方法與途徑。在實踐中我們認(rèn)識到仲裁是一種比較好的解決農(nóng)村土地糾紛的方式，然而目前尚無現(xiàn)行法對于農(nóng)村土地糾紛的仲裁程序進行規(guī)定。正在起草的《農(nóng)村土地承包糾紛仲裁法》(草案)僅規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營過程中的糾紛仲裁程序，內(nèi)容過于褊狹，應(yīng)當(dāng)擴大至一般的農(nóng)村土地糾紛，以在更大范圍內(nèi)發(fā)揮仲裁在解決農(nóng)村土地糾紛中的作用。因此，我們建議制訂《農(nóng)村土地糾紛仲裁法》，以法律形式確認(rèn)農(nóng)村土地糾紛的仲裁程序，有效化解農(nóng)村土地糾紛，保障農(nóng)村社會穩(wěn)定、農(nóng)民安居樂業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。

(本文作者：十一屆全國政協(xié)委員，清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任、教授；清華大學(xué)法學(xué)院學(xué)生)

責(zé)任編輯 于朝霞