論行政問責(zé)中的公民參與

[摘要] 行政問責(zé)制不是要強(qiáng)化官僚制，其創(chuàng)新之處應(yīng)該在于，把純粹的下級對上級負(fù)責(zé)變成權(quán)力行使者對權(quán)力所有者的負(fù)責(zé)，即政府官員對人民負(fù)責(zé)。行政問責(zé)制應(yīng)當(dāng)成為推動公民政治參與的契機(jī)與制度平臺。

[關(guān)鍵詞] 公民參與； 行政問責(zé)制； 信任投票制度

[中圖分類號]D034.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)07-0017-02

建立自下而上、由公民到政府的真正有效的問責(zé)機(jī)制，可以促使各級領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真檢查工作制度和工作狀況，認(rèn)真對待群眾的要求和意見，從而使整個社會的行政體制擺脫低效率的運(yùn)行而轉(zhuǎn)入良性運(yùn)轉(zhuǎn)。這才是建立“問責(zé)制”的真正意義所在。從這個意義上說，行政問責(zé)制應(yīng)當(dāng)成為推動公民政治參與的契機(jī)與制度平臺。公民參與程度，以及在此基礎(chǔ)上的政治透明化和政治制度化，是完善行政問責(zé)制的重要發(fā)展方向。

一、公民參與行政問責(zé)的政治邏輯

首先，公民參與行政問責(zé)是民主政治的內(nèi)在要求，是公民行使民主權(quán)利的應(yīng)有之義。民主的核心價值原則是國家權(quán)力來自于人民。我國憲法第2條、第3條鄭重規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)”，這揭示出公民權(quán)利與國家權(quán)力的本源關(guān)系，充分反映出參與是民主的核心，行政參與權(quán)是公民不可或缺的、極其重要的一項基本權(quán)利。一方面，人民是權(quán)力的所有者決定著政府行使權(quán)力應(yīng)該以為民服務(wù)為宗旨，政府的一切措施和行為應(yīng)該以人民的意志為依歸，即對人民負(fù)責(zé)，不允許濫用；另一方面，政府在整個行政過程中，也應(yīng)接受人民的監(jiān)督，人民有權(quán)參與并監(jiān)督政府的行為過程，離開公民的參與只會增加不必要的執(zhí)行成本，且降低決策效力和影響決策所欲達(dá)到的目標(biāo)。相反，通過公民的積極參與，可以保證行政決策執(zhí)行效果的最大值，并及時發(fā)現(xiàn)決策的不足或錯誤，以進(jìn)行修正和追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

其次，公民參與行政問責(zé)是改善中國政治生態(tài)的現(xiàn)實(shí)需要。中國傳統(tǒng)政治文化中的“官本位”思想在現(xiàn)實(shí)政治生活中的影響并沒有完全消除。受其影響，除非是違法犯罪受到法律懲處，即使對重大事故負(fù)有不可推卸的責(zé)任，要認(rèn)真追究官員的責(zé)任并做出相應(yīng)的處理也會面臨各種各樣的阻力。這種“官本位”的政治生態(tài)，造成了公民與政府的疏離，致使政府及其官員在社會公眾心目中形象受損、權(quán)威性不足，妨礙了社會主義民主政治建設(shè)的順利進(jìn)行，影響了社會主義政治文明水平的提升。更為重要的是，社會公眾對政治生態(tài)的不滿對于政治穩(wěn)定也是一個潛在的威脅，會影響到社會主義和諧社會的構(gòu)建。公民參與行政問責(zé)，必將對傳統(tǒng)的“官本位”觀念造成空前巨大的沖擊，促使領(lǐng)導(dǎo)干部更負(fù)責(zé)、更科學(xué)地行使手中的權(quán)力。真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，從而在一定程度上提高政府及其官員在社會公眾中的合法性和權(quán)威性，改進(jìn)政治生態(tài)，促進(jìn)社會和諧。

二、公民參與行政問責(zé)的前提條件

公民參與政府的管理，前提是必須做到行政公開與透明運(yùn)作?！皩τ谛姓^程的參與機(jī)制來說，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和公眾對目標(biāo)、過程和成果的共有，而其基礎(chǔ)就是信息共享。”(楊建順：《行政法上的公共利益辨析》，《修憲之后的中國行政法——中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2004年論文集》，中國政法大學(xué)出版社2005年)信息共享取決于兩個方面，一是公民的知情權(quán)；二是行政機(jī)關(guān)的信息公開義務(wù)。公民的知情權(quán)是公民參與行政問責(zé)的基本前提條件，公民只有對政府事務(wù)知情，才能參與政府管理，并對政府行為進(jìn)行監(jiān)督、判斷和評價，從而給政府的責(zé)任行政增加一種外部壓力。相反，政府的保密行政只會導(dǎo)致公民對參與政府管理失去興趣，行政問責(zé)無從談起，而且會增加公民對政治的冷漠與不信任，背離民主的基本原則。與公民的知情權(quán)相對應(yīng)的則是行政機(jī)關(guān)的信息公開義務(wù)。行政機(jī)關(guān)除法定保密事項之外，有義務(wù)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)地公布行政決策的基本目標(biāo)、手段、事實(shí)根據(jù)、政策的形成過程、成本效益分析、替代方案等信息。為此有必要建立經(jīng)常性的、規(guī)范化的政務(wù)信息公開制度，以保障公民及時獲得真實(shí)、有效的政府信息。政府信息不公開在某種程度上就意味著政府在逃避責(zé)任。

實(shí)際上，我國許多政府部門，并不缺少各種法律和規(guī)章制度，缺乏的是執(zhí)行這些法律制度應(yīng)有的透明度。因此，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等行為不能得到及時監(jiān)督和制止，從而侵犯了公民的權(quán)益。為了實(shí)現(xiàn)陽光政府的運(yùn)作，中國已有部分地方政府相繼制定并施行了信息公開的法規(guī)，保障政府公開運(yùn)作的制度化、規(guī)范化，對信息公開中的形式主義、故意隱瞞信息、虛假公開等行為給予嚴(yán)厲的責(zé)任追究。2003年1月，廣州市政府在全國率先實(shí)施《政府信息公開規(guī)定》，這是中國地方政府制定的第一部全面、系統(tǒng)規(guī)范政府信息公開行為的政府規(guī)章，提出并開始實(shí)踐一系列新的理念——政府是信息公開的義務(wù)人，老百姓是信息公開的權(quán)利人；政府信息以公開為原則，不公開為例外；信息不公開，公民可依法起訴政府等。(江河：《政府信息以公開為原則不公開為例外》，《北京檔案》，2003年第4期)這種建設(shè)陽光政府的舉措表明，行政權(quán)力的公開運(yùn)作以及讓公民了解政務(wù)，是實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任行政的必要條件。隨后，上海、杭州、成都、重慶、武漢、南京等市的政府也紛紛制定政府信息公開的辦法，保證公民在知情的條件下參與政府管理。

2006年1月1日，中央政府門戶網(wǎng)站正式開通，標(biāo)志著我國政務(wù)公開和政府創(chuàng)新進(jìn)入了一個新的階段。2009年3月南京市發(fā)布《南京市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法》(試行)，首次立規(guī)“黨政一體問責(zé)”。目前，國務(wù)院有55個部門及直屬單位建立了政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)，36個部門和單位建立了政務(wù)公開制度。全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍推行了政務(wù)公開，并逐步走上了規(guī)范化軌道；85％以上的縣級和83％的地市級行政機(jī)關(guān)實(shí)行了政務(wù)公開，政務(wù)公開正在成為各級政府施政的一項基本制度。據(jù)統(tǒng)計，目前已有80多部法律、行政法規(guī)包含有關(guān)政府信息公開的規(guī)定，12個省(區(qū)、市)和16個較大的市制定了專門規(guī)范政府信息公開活動的地方性法規(guī)或規(guī)章。(《以公共服務(wù)型政府為目標(biāo)的政府行政管理體制改革》，中國(海南)改革發(fā)展研究院《2007改革評估報告》)2007年1月17日，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過《中華人民共和國政府信息公開條例》，自2008年5月1日起施行，這將極大地推動我國的政務(wù)公開與依法行政，也為公民參與行政問責(zé)提供了更有力的基礎(chǔ)。

三、公民參與行政問責(zé)的路徑選擇

在我國的政治現(xiàn)實(shí)條件下，公民可以通過媒體輿論特別是互聯(lián)網(wǎng)直接問責(zé)政府，也可以通過信訪舉報的官方渠道參與行政問責(zé)。但是，若要實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)制的長效化，不僅使領(lǐng)導(dǎo)干部出了問題必須負(fù)一定責(zé)任，還要對那些政績平庸、群眾不滿意的干部進(jìn)行問責(zé)，還需要進(jìn)行制度創(chuàng)新，把行政問責(zé)制與干部考核評價結(jié)合起來，在領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核中建立有效的公民參與機(jī)制。2006年7月中央組織部印發(fā)實(shí)施《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》，要求綜合運(yùn)用民主推薦、民主測評、民意調(diào)查、實(shí)績分析、個別談話和綜合評價等方法進(jìn)行干部綜合考核評價。應(yīng)當(dāng)說，這為普通公民通過干部考核參與行政問責(zé)提供了一個有力的渠道。但就目前情況看，這條渠道還不夠通暢，原因就在于群眾在干部考核中的參與作用不明顯，制度缺乏剛性。在實(shí)踐中，民主測評和民意調(diào)查的結(jié)果常常是不公開的，仍是“暗箱”操作，“少數(shù)人”說了算。它直接影響結(jié)果的客觀性和真實(shí)性。群眾看不到民意的作用和價值，參與的積極性容易受到挫傷。

有鑒于此，筆者建議在領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核中建立有效的信任投票制度。由領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位群眾(也可加入行政機(jī)關(guān)服務(wù)對象代表)對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行無記名投票，一人一票。選票設(shè)計非常簡單，分合格與不合格兩種選項。認(rèn)為某個領(lǐng)導(dǎo)合格的，在其名字下打“√”。此票稱為信任票，認(rèn)為不合格的打“x”，該票稱為不信任票。最后，當(dāng)場統(tǒng)計選票，向群眾公布。信任票得票率超過60％的領(lǐng)導(dǎo)順利過關(guān)；得票率在50％～60％之間的出示黃牌警告，下次仍無改進(jìn)，則免職；得票率在50％以下的領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)予免職。(當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)干部的免職要經(jīng)過法定程序，或由本人引咎辭職，或由人大罷免。這里強(qiáng)調(diào)的是民意一定要起作用，并且一定要群眾看到起作用。)

建立群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的信任投票制度，是在新的歷史條件下發(fā)揚(yáng)黨的群眾路線的優(yōu)良傳統(tǒng)，使其成為公民參與行政問責(zé)的一條制度化、程序化的途徑。它將有助于解決領(lǐng)導(dǎo)干部對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)的統(tǒng)一問題，從而在制度上確保各級領(lǐng)導(dǎo)干部把對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)有機(jī)地結(jié)合在一起。

(本文作者：北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士后、南京證券監(jiān)事會主席、高級經(jīng)濟(jì)師)

責(zé)任編輯 余 巖