公民參與地方政府公共政策制定的制約因素及對策分析

摘要：公民參與政府的公共政策制定，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和政治民主化高度發(fā)展的必然要求，是保證政策科學(xué)性、合法性和民主性的理性選擇，而公民參與地方政府公共政策的制定更具有其現(xiàn)實可行性。本文在分析了公民參與地方政府公共政策制定的制約因素的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的對策建議，即：轉(zhuǎn)變決策主體的思想觀念，提高公民的參與能力；加強公民參與的制度建設(shè)；構(gòu)建多元化的參與渠道和營造參與型政治文化氛圍。

關(guān)鍵詞：公民參與；地方政府；公共政策制定

公民參與是民主的希望。所謂公民參與就是指公民試圖影響和推動政治系統(tǒng)決策過程的活動。而影響公共政策的行為是公民參與政治生活的主要途徑。公共政策系指政府依據(jù)特定時期的目標(biāo)，在有效增進(jìn)與公平分配社會公共利益的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。因此，公共政策與公民的切身利益息息相關(guān)，而公共政策的制定是政策過程的首要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵階段，這就要求廣大公民廣泛的參與公共政策的制定過程，以期達(dá)到政策的科學(xué)化和民主化。

一、公民參與地方政府公共政策制定的意義

(一)公民參與地方政府公共政策制定的現(xiàn)實可行性分析

公民參與政府的公共政策制定，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和政治民主化高度發(fā)展的必然要求，是保證政策科學(xué)性、合法性和民主性的理性選擇，而公民參與地方政府公共政策的制定更具有其現(xiàn)實可行性。

地方政府作為國家行政體系的重要組成部分，是聯(lián)系中央政府和民眾的橋梁。地方政府在完成對社會的管理與服務(wù)過程中，往往要與廣大民眾進(jìn)行全面而多樣的接觸，地方政府公共政策制定的好壞直接關(guān)系到公民的利益得失。在當(dāng)代，地方政府已成為民眾政治參與最直接的舞臺。民眾廣泛直接地參與社會事務(wù)的管理，不僅可以使地方政府接受公眾的監(jiān)督，遵從公眾的意愿，考慮公眾的利益，而且還可以提高公眾的民主意識，培養(yǎng)公眾的參與技能。相對于中央政府而言，地方政府所要解決的通常是民眾在現(xiàn)實中遇到的具體問題，容易引起人們的參與興趣。另外，公民對地方政府的運作程序和過程也更熟悉?；诖耍P者認(rèn)為，公民參與地方政府公共政策的制定是公民影響政治生活、維護(hù)公共利益的最佳選擇和必要選擇。當(dāng)然，公民參與也是地方政府有效治理的路徑選擇和政策順利執(zhí)行的重要保障。

(二)公民參與地方政府公共政策制定的意義

1 保證政策的科學(xué)性、合法性和民主性

公民參與可以為地方政府提供大量的來自社會各階層的信息，可以為公共政策的制定提供智力支持。由于社會民眾直接面對各種具體的現(xiàn)實問題，他們提供的信息全面、真實，最能代表普通公民的意見和要求。地方政府采納公民的合理建議后，所制定的公共政策就很容易得到公眾的擁護(hù)和認(rèn)同，就能反映公共政策的公共利益取向，避免公共政策的失誤或無能，進(jìn)而保證政策的科學(xué)性、合法性和民主性。

2 克服官僚主義，防止腐敗

公民參與地方政府公共政策的制定，必然要求政府公開相關(guān)信息，而使政府不再是公共信息的壟斷者，這樣就能打破長期存在的決策過程的神秘化，克服長官意志和拍腦袋決策等官僚主義行為，實行“陽光決策”，從而有效防止腐敗現(xiàn)象的滋生。

3 培養(yǎng)公民的參與意識和參與能力

地方政府為公眾提供了公平的利益表達(dá)平臺，引導(dǎo)不同群體以理性合法的形式表達(dá)自己的利益需求。公民從中了解到公民參與政府政策制定的方式方法和程序，感受到自己的主體地位，從而潛移默化地形成了自己的參與意識，同時參與能力也得到提高。這樣無疑為公民參與中央乃至更大范圍的政策制定奠定了夯實的基礎(chǔ)。

二、現(xiàn)階段公民參與地方政府公共政策制定所存在的制約因素

當(dāng)前，我國公民參與地方政府公共政策制定雖然在實現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化、合法化以及控制腐敗、防止權(quán)力濫用、維護(hù)公民利益等方面取得了一定的成績，但仍然存在著一些制約公民廣泛參與地方政府公共政策制定的因素，主要表現(xiàn)在：

(一)決策主體的因素

這里所講的主體即是指地方政府行政人員以及普通公民，他們的觀念、意識和能力直接影響到公民參與的效果。

1 行政人員的觀念落后

一些地方政府權(quán)利過分集中，行政人員不能與時俱進(jìn)，固守舊觀念，官僚主義思想依然存在，仍自上而下地進(jìn)行決策，不從實際出發(fā)，不了解民情，不顧及公民的參與權(quán)。行政人員高高在上，逐利現(xiàn)象嚴(yán)重，不尊重公民的知情權(quán)、參與權(quán)，政策制定暗箱操作，認(rèn)為公民僅是公共政策的客體，只能接受和服從公共政策。

2 公民的意識淡薄，參與能力不足

首先，很多公民深受傳統(tǒng)觀念的影響，主體意識較差，認(rèn)識不到自己的主人地位，過分地依賴于黨和政府，把制定政策看成是政府的事，與己無關(guān)，自己只要服從、執(zhí)行政策就可以了。還有一些公民雖被動或經(jīng)動員參與了政策的制定過程，往往也只是應(yīng)付形式，消極參與。或是為了維護(hù)一己之利，或是為了發(fā)泄心中的不滿，這樣缺乏主動性、積極性的參與，并不能體現(xiàn)公民的政治責(zé)任感。其次，有些公民雖然具有參與政策制定的熱情和欲望，但能力不足，素質(zhì)不高，對公共政策問題缺乏理性的思考和準(zhǔn)確的判斷，往往個人意氣用事，而不訴諸于合理、有效的方式和程序，致使參與無效或效率低下。

(二)參與制度的因素

制度是穩(wěn)定的、受尊重的和周期性發(fā)生的行為模式。然而我國地方政府在公民參與公共政策制定方面仍缺乏完善的法律體系，缺乏有效的制度保障。首先，公民參與政策制定的權(quán)利和身份沒有得到明確的規(guī)定，公民參與的內(nèi)容、方式方法、步驟等都沒有嚴(yán)格的規(guī)定，缺乏一套詳細(xì)的、操作性強的參與程序。公民的參與往往是無序參與、盲目參與，相應(yīng)地，就得不到政府的積極回應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致公民參與熱情的喪失，影響公共政策的制定。其次，公民參與政策制定的渠道缺乏制度保障，形式單一。目前，我國公民參與地方政府政策制定的渠道主要有：人民通過選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與政策制定過程；黨和政府開設(shè)的來信來訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、各種不定期的座談會等。僅限于以上形式，不僅會造成公民參與流于形式，參與效率低下，而且不能順應(yīng)社會發(fā)展趨勢，不能滿足公民日益增長的各種需求。再次，信息公開制度不健全。由于政府是政策信息的控制者，它往往會因為要維護(hù)自身的利益，而壟斷某些信息，不面向公眾公布相關(guān)政策信息，獨斷專行。這樣就很容易造成政府和公民之間信息的不對稱，遏制公民的知情權(quán)，不利于公民參與政策制定，進(jìn)而影響政府和公眾之間的良性互動。

(三)政治文化的因素

文化是一個民族特有的精神成果，文化價值觀影響著政策主體的心理素質(zhì)，甚至影響著政策制定、運行的方式方法。而政治文化是公共政策的靈魂，任何公共政策的制定無不留下特定政治文化的痕跡。而我國公民卻深受中國幾千年的封建政治文化思想的束縛，“官本位”思想和臣民思想在人們心中留下深刻的烙印，使公民嚴(yán)重缺乏公共精神和公共意識，以臣民自居，被動接受政府的政策，而不能以國家主人的身份去影響政治生活，參與政策制定。

三、完善公民參與地方政府公共政策制定的對策建議

(一)轉(zhuǎn)變決策主體的思想觀念，提高公民的參與能力

1 轉(zhuǎn)交決策主體的思想觀念

首先，必須轉(zhuǎn)變政府行政人員的觀念，使他們從根本上破除舊思想，克服官僚主義，強化民主行政觀念，還權(quán)于民，充分尊重公民的合法權(quán)利，承認(rèn)并保障公民在公共政策制定過程中的主體地位。并能主動為公民創(chuàng)造參與政策制定的條件和機會，把吸收公民參與政策制定作為自己的責(zé)任和義務(wù)。其次是轉(zhuǎn)變普通公民的思想觀念。政府應(yīng)努力培養(yǎng)其主體意識和參與意識，使其充分認(rèn)識到公共政策的制定并不僅僅是政府機構(gòu)的事，同時也是自己的事情，是政府和公民的一個雙向互動行為。同時使其明白公民也有權(quán)利參與政策的制定，也是國家的主人，而不是國家的附屬物，要以主人的姿態(tài)切實參加到政策的制定過程。

2 提高公民的參與能力

公民的參與能力直接決定著參與效果的好壞，因此，政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件，密切聯(lián)系當(dāng)?shù)氐奈幕逃龣C構(gòu)，普及政治文化知識，加強對公民參與的方式方法、程序等的培訓(xùn)，使其具有較強的主體意識、參與意識和法律意識，以便能理性思考、準(zhǔn)確合理判斷、有序參與。同時，筆者認(rèn)為，提高公民的參與能力，還必須突出非營利組織的作用，正如李圖強所說：“民主政治的文化基礎(chǔ)是公民民主意識，發(fā)達(dá)的非營利組織則是培養(yǎng)意識的重要條件?！彼?，積極引導(dǎo)公民參加非營利組織，不但是其參與政策制定的一個有效途徑，而且還可以培養(yǎng)公民意識，并提高其參與能力。

(二)加強公民參與的制度建設(shè)

良好的政策必須要有適當(dāng)?shù)闹贫茸鳛楸Ｕ?。所謂制度就是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利和效用最大化利益的個人行為。因此，為了避免地方政府一味地追求自身利益的最大化，隱瞞政策信息，扭曲事實真相，閉門造車，必須制定一套行之有效的公民參與的制度體系，約束其逐利行為，并使公民參與法制化。在制定的法律中，首先要明確規(guī)定公民參與的身份和權(quán)利、義務(wù)。只有這樣，公民才能意識到自己的主體地位和政治責(zé)任感，才能明確自己的參與權(quán)限和應(yīng)履行的義務(wù)。其次要具體規(guī)定公民參與的程序，對參與的方式、方法、步驟以及意見和建議的表達(dá)、反饋等都要明確規(guī)定，以避免盲目、無序參與。再次，要建立政府回應(yīng)制度。公民參與地方政府的政策制定過程是一個公民與政府的雙向互動過程，政府應(yīng)積極對公民的意見、建議作出及時的回應(yīng)，一方面可以調(diào)動公民再次參與的熱情，另一方面也可以塑造政府的形象，加強政府與公民之間的合作。最后，要使公民參與的渠道制度化、法律化，以保證公民有暢通的、形式多樣的方式參與政治生活，影響政策制定。

(三)構(gòu)建多元化的參與渠道

信息時代，公民參與地方政府公共政策制定，不僅需要完善已有的渠道，還需要構(gòu)建多元化的參與渠道。

1 推行電子政務(wù)，實現(xiàn)政務(wù)信息公開

公民參與是信息時代政治社會生活不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必須面對的環(huán)境和情形。同樣，信息時代也必須滿足公民的知情權(quán)。信息公開，政務(wù)公開，是公民參與的前提，政府信息公開的程度決定了公民參與的程度。因此，必須大力推行電子政務(wù)，提高決策的透明度，建設(shè)一個開放性的政策制定網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。對一些關(guān)系廣大公民切身利益的決策方案，必須廣開信息來源，廣泛收集來自社會各階層的意見和要求，為不同群體提供公開的利益表達(dá)的制度性平臺，全面公開決策進(jìn)程和結(jié)果，以盡可能地滿足不同階層的需求，從而避免決策的盲目性和措施的隨意性。

2 建立民意調(diào)查和公民請愿制度

民意調(diào)查體現(xiàn)了人民主權(quán)原則，不僅可以體察民情，反映民意，而且還可以使政府的決策得到民眾的認(rèn)同、支持和響應(yīng)，不至于使政策偏離代表公眾利益的方向，進(jìn)而減少政策在執(zhí)行過程中的阻力。

公民請愿即是公民向國家或地方公共團(tuán)體表達(dá)自己對有關(guān)政策事項意見和希望的行為。請愿是公民直接向政府機構(gòu)表達(dá)自己的意愿，直接參與政策制定的一種方式。通過游行、示威等請愿活動，可直接引起政府對社會問題的注意和反思，從而把社會問題提上政府的議事日程。

3 建立公民在線論壇，完善聽證制度

公民在線論壇是公民和政府通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行互動的一種參與行為，是公民自下而上表達(dá)意愿，傳遞信息的路徑選擇。它的合理運用，可以提高公民參與政策制定的時效性，減少信息在傳遞過程中的變形走樣；可以擴大政府決策的信息源，增強政策的現(xiàn)實可行性；同時，還可以滿足公民參與的政治心理需求，增強其參與意識和對政策決定的認(rèn)同感。

聽證會是公民直接參與公共政策制定過程的一種有效途徑，它為各種不同利益群體協(xié)商對話提供了一個平臺。通過聽證會，政府機構(gòu)可以充分吸納民意，民眾可以自由表達(dá)自己的意愿，從而為公共決策提供智力支持，增加公共政策制定過程的透明度。因此，完善聽證制度勢在必行。筆者認(rèn)為，首先必須通過宣傳教育讓決策者充分認(rèn)識和了解聽證會的實質(zhì)內(nèi)涵。其次，要完善聽證的程序和規(guī)則，公正、公開地選擇聽證代表，保證聽證主持人的中立，以保障聽證會的透明性和公正性。最后，要及時反饋和公布聽證的結(jié)果，以保證聽證制度不流于形式。

4 其它渠道和方法

為了進(jìn)一步推廣公民參與，政府部門可以多采用一些公民參與的方法，如深入交流法、在政策過程中加入公民代表參與、公民訓(xùn)練、基層意見搜集法、價值取向法等。更為重要的是，公民自己應(yīng)懂得運用不同方法去影響公共政策，如個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等政策參與方式，這是較為積極和主動的做法。

(四)營造參與型政治文化氛圍

政治文化是政治關(guān)系的心理和精神的反映，是人們在社會政治生活中形成的對于政治的感受、認(rèn)識和道德習(xí)俗規(guī)范的復(fù)雜綜合。而參與型政治文化，顧名思義，即指公民希望通過自己的政治參與去影響政治生活的心理、思想和行為規(guī)范。在此種政治文化氛圍下，公民會積極主動地參與政治生活、影響政治生活。

營造參與型政治文化氛圍，首先，地方政府必須對民眾進(jìn)行民主文化的培育，使其具有參與意識、主體意識、民主意識和責(zé)任意識，擺脫封建傳統(tǒng)思想的桎梏，變被動接受為主動參與。其次，參與型政治文化的構(gòu)造，必須以正確的思想為指導(dǎo)。在我國，地方政府，應(yīng)始終堅持以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”思想以及科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，密切配合當(dāng)?shù)氐奈幕逃龣C構(gòu)，加強對公民政治思想的教育培訓(xùn)；鼓勵公民參與當(dāng)?shù)氐纳鐣谓M織，如工會、社團(tuán)等；積極引導(dǎo)公民參與政治實踐，逐步在政治社會化的過程中為公民參與公共政策的制定提供良好的政治文化氛圍。

責(zé)任編輯 王建武