西方國家行政改革的總體趨勢及對我國的啟示

摘要：西方國家的行政改革內(nèi)容豐富、形式多樣。包括公有企業(yè)和公用事業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移和私有化，政府內(nèi)部管制放松，采取合同制，引入競爭機制，打破政府對公共服務(wù)的壟斷，分散和下放政府的權(quán)力等等?？v觀西方國家的改革，各國都是從本國的國情出發(fā)，采取和本國相適應(yīng)的政策，這警示我們在行政改革過程中固然要引進(jìn)西方先進(jìn)的管理經(jīng)驗和方法，但同時更要同中國實際相結(jié)合，不能照抄照搬。

關(guān)鍵詞：西方國家；行政改革；啟示

一、西方國家行政改革概況

政府是推動現(xiàn)代國家經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展最重要的力量。政府在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的作用，即政府職能，本身也有一個發(fā)展過程。當(dāng)前的中國，伴隨著現(xiàn)代化運動的發(fā)展，政府職能正在發(fā)生深刻的變化。但是，人為地推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的改革實踐，又常常陷入誤區(qū)。理論源于實踐，又指導(dǎo)實踐。實踐中發(fā)生一些失誤與理論認(rèn)識上存在某些偏差是密切聯(lián)系的。在我國理論界和某些決策者那里，長期有一種誤解，似乎搞市場經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變政府職能，就是弱化政府管理，減少政府對經(jīng)濟(jì)和社會公共事務(wù)的干預(yù)。其實不然。西方發(fā)達(dá)國家及一批后起的現(xiàn)代化國家政府職能的演化軌跡及發(fā)展趨勢各有特色。為此，我們認(rèn)為，從理論上準(zhǔn)確把握政府職能發(fā)展的基本趨勢及其本質(zhì)，對于當(dāng)今中國政府職能的轉(zhuǎn)變與發(fā)展，無疑具有實踐上的意義。當(dāng)代西方國家行政改革內(nèi)容豐富，各具特色。其中大多國家都進(jìn)行了私有化的改革，把競爭機制引入到政府服務(wù)當(dāng)中。各國的改革都把本國的行政體制推向更加民主、高效、科學(xué)的發(fā)展道路上來。從總體上來講，行政體制改革可以分為三層，第一層是核心，處理職能關(guān)系；第二層是改革結(jié)構(gòu)，即改革政治部門和行政部門的結(jié)構(gòu)；第三層是改革方式，即改革行政方式。

二、西方國家行政改革的基本內(nèi)容和特點

(一)政府職能的變革

政府職能的變革主要是變革政府政策，明確政府的職責(zé)，什么該管，什么不該管，作好該管的，放手不該管的，這樣才能提高政府的效率，重塑政府的形象。所采取的主要措施包括：

1 公有企業(yè)和公用事業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移和私有化

即更多地依靠私營部門的制度安排，而較少地依賴政府去滿足社會需要。這樣做達(dá)到了以下效果：第一，減少了政府的管理職能和責(zé)任。第二，減少了政府雇員人數(shù)并緩解了由此產(chǎn)生的管理困難。第三，私有化后企業(yè)能夠在資本市場上獲得資金，改善生產(chǎn)條件，改變了過去對政府投資的依賴。第四，出售企業(yè)增加財政收入，減少了政府的財政赤字。

2 政府內(nèi)部規(guī)制和規(guī)則管制的放松

政府規(guī)制的制定是政府為謀求社會整體利益，設(shè)立并依據(jù)一定規(guī)則對社會特定主體限制權(quán)力或課以責(zé)任的強制性行為。西方國家行政改革的放松管制，不僅放松對市場或經(jīng)濟(jì)活動的管制，也放松對社會生活的管制，還放松對行政組織內(nèi)部管理包括公務(wù)員管理的規(guī)制，改變科層制模式下因循守舊、刻板僵化的狀況，相信依靠公務(wù)員的責(zé)任心和能力，充分發(fā)揮潛能和創(chuàng)造性，提高行政效率。

3 政府社會服務(wù)職能的優(yōu)化

實質(zhì)就是對政府社會服務(wù)職能的壓縮和縮減。壓縮式管理是為了應(yīng)付財政困難而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社會服務(wù)職能。“其具體措施包括：公共項目系統(tǒng)排序，分清主次，撥款時區(qū)別對待；中止效率和效益不佳的社會項目，解散相應(yīng)機構(gòu)，遣散有關(guān)人員；有選擇地降低社會服務(wù)的總體水平；逐步實行公共服務(wù)使用者付費制度，節(jié)約公共開支?！蔽鞣絿倚姓母锲毡椴捎昧斯卜?wù)付費制度。

(二)政務(wù)公共管理的社會化

1 政府業(yè)務(wù)的合同出租

合同出租亦稱合同承包、競爭招標(biāo)，即把政府的一些工作任務(wù)推向市場。由公共部門和政府作為顧客與委托人，同代理人即那些真正提供服務(wù)的組織營的或私營的)簽定合同。20世紀(jì)70年代以來內(nèi)容也由過去的機關(guān)后勤事務(wù)擴(kuò)大到政策制定、信息收集，社會保障，審計等專業(yè)化的領(lǐng)域，應(yīng)用越來越廣泛。

2 建立政府部門與私營企業(yè)的伙伴關(guān)系

即政府不需要購買私營部門提供的服務(wù)，而是要求伙伴公司履行政府的特定的管理職能，政府合作部門則在土地征用等方面給其以某種形式的優(yōu)惠。私營部門有投資收益權(quán)，即通過向消費者收費來收回企業(yè)成本，追求投資回報。

3 公共服務(wù)社區(qū)化公共服務(wù)社區(qū)化

是指政府將提供公共服務(wù)的權(quán)力適當(dāng)?shù)赜晒倭沤M織轉(zhuǎn)移至社區(qū)民眾，即政府將社會服務(wù)與管理的權(quán)限通過民主的方式下放給社會的基本單元。通常允許社區(qū)的治理機構(gòu)在政府設(shè)定的范圍內(nèi)掌舵，鼓勵各社區(qū)建立公益事業(yè)。

(三)政府部門內(nèi)部管理體制的改革

1 建立并完善行政管理信息系統(tǒng)

利用信息技術(shù)革命新成果，建立完善行政管理信息系統(tǒng)，包括決策支持信息系統(tǒng)和管理信息系統(tǒng)。推進(jìn)政府部門辦公網(wǎng)絡(luò)化、自動化、電子化，全面信息共享，其中建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化政府即推行電子政務(wù)是各國工作的重心。

2 分散和下放政府權(quán)力

分散和下放政府權(quán)利既涉及到中央與地方的關(guān)系，又涉及到中央政府部門內(nèi)部上下級關(guān)系，把內(nèi)部的中下層組織轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂歇毩⑿再|(zhì)的單位。權(quán)力下放是當(dāng)代行政改革的熱點，其實質(zhì)是決策權(quán)從地方向中央集中和管理財務(wù)權(quán)從中央向地方下放的有機結(jié)合。中央與地方關(guān)系改革的主要趨勢是向集權(quán)與分權(quán)適度化、合理化的方向發(fā)展，分權(quán)是主要的價值取向。

3 改革政府的內(nèi)部機構(gòu)

不同部門的層級結(jié)構(gòu)趨于多樣化；中間管理層次減少；幕僚機構(gòu)的權(quán)力受到限制并被削弱；上下級權(quán)責(zé)關(guān)系及控制方式相應(yīng)改變。通過機構(gòu)改革，提高政府工作效率，加強其責(zé)任感。

4 提高服務(wù)質(zhì)量，改善公共機構(gòu)形象

重建政府與公民的信任關(guān)系。強調(diào)顧客取向和服務(wù)對象為中心，明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、公開性與透明度、禮貌服務(wù)、公民自由選擇、完善的投拆受理機制、“金錢的價值”等六個特點，被認(rèn)為是提高公共服務(wù)質(zhì)量的有效途徑。

(四)一些具體而有效的措施值得我們學(xué)習(xí)和借鑒

西方國家的行政改革呈現(xiàn)出鮮明的借鑒市場運行和商業(yè)管理的特點。具體表現(xiàn)為：

第一，行政管理分散化

與職能市場化趨向相關(guān)聯(lián)，西方國家在推行行政改革的過程中，大都著力于縮小政府行政范圍，分散政府行政權(quán)力。中央政府與地方政府之間分權(quán)，使地方政府擁有比以往更大的權(quán)利；政府組織內(nèi)部層級之間的分權(quán)，主要是壓平層級，授權(quán)一線。

第二，公共服務(wù)社會化

西方國家行政改革突出對市場和社會力量的利用，推行公共服務(wù)社會化。政府業(yè)務(wù)合同出租；公私合作，以私補公；授權(quán)社區(qū)。

第三，政府理念企業(yè)化

20世紀(jì)80年代以后，以政府企業(yè)化思想為背景的管理模式廣泛流行于西方國家行政改革實踐之中。所謂“政府企業(yè)化”就是運用企業(yè)家在經(jīng)營中所追求的講效率、重質(zhì)量、善待消費者和力求完美服務(wù)的精神，以及企業(yè)中廣泛運用的科學(xué)管理方法，改革政府公共管理部門，重塑政府形象。奉行顧客主義，注重提高公共服務(wù)的質(zhì)量。主要是：公共服務(wù)小規(guī)?；?；在公共服務(wù)機構(gòu)之間引進(jìn)市場競爭機制；推行公民參與式管理；引進(jìn)私營部門的管理方法和經(jīng)驗，提高公共部門的工作效率。如，引進(jìn)績效目標(biāo)管理，實行全面質(zhì)量管理。

第四，政府治理電子化

加速政府信息化步伐，通過信息科技提高政府服務(wù)效率和治理質(zhì)量。

三、對我國行政改革道路選擇的有益啟示

(一)設(shè)計以人為本政府公共服務(wù)體系

當(dāng)代西方國家行政改革提出以顧客為中心的行政理念，強調(diào)圍繞公眾的切身利益制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，給公民自主選擇的機會，鼓勵公民參加公共事務(wù)的管理。“我國行政改革也要貫徹這一根本原則，設(shè)計以人為本的公共服務(wù)模式，要順應(yīng)和尊重民意，依據(jù)人民的意愿確定政府工作方向和指導(dǎo)政府工作的原則?！?/p>

(二)分離政府公共服務(wù)的決策和生產(chǎn)

當(dāng)代西方國家行政改革把政府提供公共服務(wù)的決策和生產(chǎn)分離開來，政府只是掌舵不是劃槳，這樣大大提高了行政效率，也滿足公眾需求。但我國傳統(tǒng)的行政體制下，政府既制定公共服務(wù)決策，還親自提供生產(chǎn)和公共服務(wù)，政府變成全能型的直接服務(wù)的角色。政府公共權(quán)力滲透到社會經(jīng)濟(jì)生活的各個領(lǐng)域，大量日常公共服務(wù)使政府既掌舵又劃槳，由于政府在公共服務(wù)的很多領(lǐng)域并非專家，能力有限，浪費社會資源，又難以滿足公民的實際需要。所以政府要把決策和生產(chǎn)分離開來，促使政府回歸到掌舵者、催化劑的角色上來，保證提供有效高質(zhì)的服務(wù)。

(三)積極探索改革行政區(qū)劃，整合政府內(nèi)部功能

西方國家地方行政層次只有二級或三級，如法國，地方層次是大區(qū)、省、市鎮(zhèn)的三級劃分。英國地方是二級劃分和三級劃分結(jié)合，英格蘭是三級，郡、區(qū)、教區(qū)，蘇格蘭是大陸行政區(qū)、區(qū)的二級。我國的行政區(qū)劃是省、市、縣，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的四級劃分，這種多層次的行政區(qū)劃，不利于行政信息流通和中央政府的控制，使政策層和執(zhí)行層與民眾距離拉大，管理效率低下。因此無論在西方還是中國的行政改革當(dāng)中，中央政府與地方政府關(guān)系的調(diào)整都是很重要的方面。由于各個國家的結(jié)構(gòu)不同，其中央與地方關(guān)系的變革也相應(yīng)選擇了不同的路徑方向，但總體趨勢是：集權(quán)程度高的國家，在朝著地方分權(quán)的方向發(fā)展；而分權(quán)程度高的國家，則走上了強化中央集權(quán)的道路。

對于我國來說應(yīng)該合理調(diào)整政府管理層次和幅度，減少政府行政層次，可以增加省的數(shù)量，擴(kuò)大中央政府管理的幅度，取消地區(qū)專署，實現(xiàn)三級政府管理，減少和規(guī)范政府管理的厚度。“還可以在橫向上減少一級政府所屬機構(gòu)的數(shù)量，歸并職能相近、設(shè)置重復(fù)的機構(gòu)，減少行政條塊間的職能交叉、職責(zé)不清的問題，縮小政府管理的幅度?！笨傊?，我國是個幅員遼闊的大國，在行政區(qū)劃和政府內(nèi)部功能的整合方面要從本國的實際出發(fā)，區(qū)劃合理，職能簡約有效。

責(zé)任編輯 王潔