淺析公共政策執(zhí)行過程中的異化與對策

摘要：公共政策執(zhí)行的過程是公共政策制定過程中利益博弈的繼續(xù)和深化，因此，公共政策執(zhí)行過程中，在制定階段利益博弈中失敗的群體，會繼續(xù)在公共政策執(zhí)行階段施加壓力，影響政策的執(zhí)行。同時(shí)，政策執(zhí)行者作為特定的利益群體，會對不利于自己的政策在執(zhí)行中予以異化，嚴(yán)重影響政策目的的實(shí)現(xiàn)。這嚴(yán)重影響了政府對經(jīng)濟(jì)和社會的宏觀管理，并造成社會資源的浪費(fèi)，因此，有必要對這種異化加以分析，并尋找其解決之道。

關(guān)鍵詞：公共政策執(zhí)行：公共政策制定；異化；博弈

公共政策作為社會價(jià)值權(quán)威性分配的工具，其是否能真正達(dá)到政策目的很大程度上取決于執(zhí)行環(huán)節(jié)。

一、公共政策執(zhí)行異化的表現(xiàn)

公共政策的執(zhí)行過程中，由于政策執(zhí)行者自身主觀的原因，使得政策目標(biāo)不能夠?qū)崿F(xiàn)的現(xiàn)象。在這里，主要是指公共政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者出于自身利益的考慮，對不利于自己利益的政策采取種種手段不予執(zhí)行的現(xiàn)象，而不包括政策執(zhí)行中由于執(zhí)行者自身能力有限、政策資源不充分、政策環(huán)境急劇變化等帶來的政策目標(biāo)不能得到實(shí)現(xiàn)的情況。

(一)政策替換

政策執(zhí)行者遇到與自身利益沖突的政策時(shí)，采取一些手段對原政策進(jìn)行改變，創(chuàng)造出看似與原政策相近但實(shí)際卻背離的“新政策”并執(zhí)行，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行的失敗。例如，我國的礦難之所以時(shí)有發(fā)生，一個重要原因就是地方政府為了自身的財(cái)政收入對中央政策的“陽奉陰違”。在核定礦井的生產(chǎn)能力方面，中央的政策是“年生產(chǎn)能力低于3萬噸的小煤礦一律關(guān)閉”，而這個生產(chǎn)能力的核定是由地方政府執(zhí)行的，由于利益的驅(qū)使，這個核定過程就成了走過場，很多3萬噸以下的煤礦就被核定成了3萬噸以上，繼續(xù)生產(chǎn)，從而造成事故頻發(fā)。中央意圖加快煤礦資源整合、減少礦難發(fā)生的政策目的徹底落空。政策替換是公共政策執(zhí)行中最常見的異化現(xiàn)象，也是危害最大的公共政策異化現(xiàn)象之一。

(二)政策選擇

即從政策中選擇有利于執(zhí)行者利益的進(jìn)行執(zhí)行，而對有損于自身利益的政策故意加以忽視?，F(xiàn)代社會，公共政策通常以政策群的方式出現(xiàn)，這就給了政策執(zhí)行以選擇的機(jī)會，只執(zhí)行對自身利益有利的政策。例如，在稅收的優(yōu)惠和環(huán)境保護(hù)的要求之間，很多企業(yè)只選擇優(yōu)惠的稅收。而對必須要做的環(huán)保措施，則盡可能的能逃則逃。政策選擇不僅解決不了需要解決的社會問題，反而有可能會帶來新的社會問題。

(三)政策擴(kuò)大

公共政策在執(zhí)行過程中，被加人原本沒有的政策內(nèi)容，使政策的調(diào)控對象、目標(biāo)等范圍擴(kuò)大，從而使原政策目的落空，或者在完成原政策目的后，政策的結(jié)果擴(kuò)大，擴(kuò)大的部分是有利于政策執(zhí)行者的。這種情況下，公共政策得到了某種程度的執(zhí)行，但執(zhí)行的結(jié)果依舊不是原來的政策目的。

(四)政策抵制

表面贊同執(zhí)行政策，然而在執(zhí)行中不投入相應(yīng)的人力、物力、財(cái)力等資源，實(shí)際上使政策得不到執(zhí)行，政策被空置。這種情況多發(fā)生在政策本身與執(zhí)行者的利益相關(guān)不大，或者是不利于執(zhí)行者的利益，但受到其他情況的限制，在上面三種情況沒有辦法進(jìn)行的情況下采取的敷衍之策。

公共政策異化的表現(xiàn)形式多種多樣，本質(zhì)上來說，就是政策執(zhí)行者在沒有利益驅(qū)動力或者利益會受到損害時(shí)，對利益的爭奪或?qū)ψ陨硪训美娴谋Ｗo(hù)，總體來看，都嚴(yán)重影響了公共政策的執(zhí)行效果。

二、公共政策執(zhí)行異化的原因

公共政策之所以被異化，本質(zhì)上是利益博弈在公共政策制定后的繼續(xù)。在這個后續(xù)的博弈過程中，幾個因素導(dǎo)致了在公共政策制定階段失敗的利益集團(tuán)成功扭轉(zhuǎn)了局勢或者得到了部分的補(bǔ)償。公共政策本身的質(zhì)量問題以及公共政策運(yùn)行機(jī)制的不完善，是造成公共政策異化的直接原因。

(一)公共政策本身

第一，公共政策本身不合理。公共政策是對社會資源的權(quán)威性分配，而多元化社會的一大特征就是利益的多元化，眾多的利益群體有不同的利益需求，在公共政策制定階段敗下陣來的利益群體不會就這樣放棄，會在公共政策執(zhí)行、評估階段繼續(xù)活動，以期來改變公共政策，也就是獲得或保護(hù)他們的利益。因此，公共政策應(yīng)該盡可能的代表最多數(shù)公眾或利益集團(tuán)的利益，如果實(shí)在因?yàn)槔娴挠邢扌远鴮δ承├婕瘓F(tuán)的利益造成了傷害，應(yīng)盡可能的在其他政策方面給予補(bǔ)償或者采取其他手段予以安撫。

第二，公共政策不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)。很多時(shí)候政策制定者為了逃脫政策失敗的責(zé)任，制定公共政策時(shí)采用模糊性字句，給執(zhí)行者提供了廣闊的灰色空間，給政策異化提供了土壤。公共政策越是宏觀，采取的字句就越精練，這樣就給予了它的解釋者或執(zhí)行者很大的自由空間，為公共政策執(zhí)行的異化埋下了種子。

第三，公共政策的可行性差。公共政策制定過程中。沒有充分考慮到執(zhí)行成本，或給予執(zhí)行者的政策資源不充分，同樣造成政策異化。很多政策制定過程中，缺乏科學(xué)化和民主化，或者由于技術(shù)原因，導(dǎo)致可行性很差，這不僅讓執(zhí)行者感覺執(zhí)行困難而拒絕執(zhí)行，甚至剛好給了他們謀求私利的機(jī)會。

(二)公共政策的運(yùn)行機(jī)制

首先，公共政策執(zhí)行的權(quán)力配置不合理。公共權(quán)力的運(yùn)行過程中，責(zé)、權(quán)、利三者沒有得到很好的統(tǒng)一，突出的表現(xiàn)在中央政府與地方政府之間，某些時(shí)候中央權(quán)力過于集中，而某些時(shí)候地方權(quán)力又過大，這就導(dǎo)致了很多時(shí)候中央地方利益系統(tǒng)的不均衡。在公共政策的執(zhí)行過程中，有多大的權(quán)力，就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，同時(shí)應(yīng)該獲取相應(yīng)的利益。

其次，公共政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制不健全。公共政策在執(zhí)行過程中，監(jiān)督最為重要。但目前內(nèi)部監(jiān)督受到行政制約，無法發(fā)揮監(jiān)督作用；媒體監(jiān)督缺乏相應(yīng)的執(zhí)行情況資料，加上也受到行政的制約，無法發(fā)揮監(jiān)督作用；社會公眾監(jiān)督也由于社會主體缺乏足夠的信心和監(jiān)督意識加上訴訟不暢、缺乏保障而流于形式。不健全的監(jiān)督機(jī)制讓公共政策的執(zhí)行幾乎是在一個黑箱中進(jìn)行，外人無從知曉，只有被動地等待政策執(zhí)行結(jié)束后進(jìn)行的政策評估結(jié)果，大大增加了公共政策被異化的風(fēng)險(xiǎn)。

三、公共政策執(zhí)行異化的對策

(一)政策制定過程中注意利益整合

首先，盡可能把各種利益團(tuán)體納入到政策體系中來，公共政策盡可能反映各個群體的利益，尤其是要考慮到政策執(zhí)行者集團(tuán)本身的利益，很多時(shí)候?qū)@一點(diǎn)的忽視導(dǎo)致了公共政策的執(zhí)行完全變樣。其次，再好的公共政策也難免會損害某些利益團(tuán)體的利益，在政策制定過程中，要充分考慮各方利益，把對利益受損團(tuán)體的安撫和補(bǔ)償計(jì)算進(jìn)政策運(yùn)行成本中去，制定過程中充分考慮這些因素。

(二)公共政策執(zhí)行前，多對政策進(jìn)行宣傳

在現(xiàn)階段，發(fā)展是第一要務(wù)，而公民對整個國家的發(fā)展具有無法推脫的公民義務(wù)。某些時(shí)候暫時(shí)的犧牲也是難免的，比如國家在沒有足夠財(cái)力補(bǔ)償利益受損群體的利益時(shí)，或者可以給出承諾，在下個政策中考慮對當(dāng)前受損群體的補(bǔ)償?shù)?。對政策的宣傳，一方面可以讓公眾真正了解將要?zhí)行的政策，讓他們從中分析對自身的利害影響，從而支持公共政策的執(zhí)行；另一方面，也可能會使利益受損的集團(tuán)的異化活動得到更多人的監(jiān)督，從而減少公共政策被異化的機(jī)會。

(三)提高政策制定的民主化和科學(xué)化

提高政策質(zhì)量，同時(shí)完善政策責(zé)任體系，盡可能使決策更規(guī)范、更清晰，消減灰色空間；制定中多運(yùn)用數(shù)理分析進(jìn)行可行性分析，提高政策可行性。

(四)不斷完善政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

政策執(zhí)行中，為了防止執(zhí)行者為了自身利益把政策異化，要不斷完善政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。在黨內(nèi)監(jiān)督以及行政監(jiān)督盡可能完善的情況下，要大力提高媒體監(jiān)督和公眾監(jiān)督的作用。可以建立舉報(bào)有獎制度和保護(hù)舉報(bào)人制度，給予公眾和媒體更大的力量。

(五)不斷完善政策執(zhí)行責(zé)任追究機(jī)制

遵循幾個原則：第一，責(zé)任明晰。一方面，從首長到各級執(zhí)行人員的職責(zé)分解，應(yīng)具有明晰性、準(zhǔn)確性。另一方面，對于集體責(zé)任和個人責(zé)任應(yīng)明確界定，避免將截然不同的職責(zé)等量齊觀；第二，責(zé)權(quán)一致。執(zhí)行者所負(fù)的政策責(zé)任應(yīng)當(dāng)與其所掌握的權(quán)力、執(zhí)行中所處的位置以及其掌握的資源一致，使責(zé)、權(quán)、利有機(jī)結(jié)合。第三，責(zé)任明示。即向政策相關(guān)的目標(biāo)群體和政策相關(guān)人員公開宣示各執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員的職責(zé)范圍、違規(guī)后的懲戒辦法等內(nèi)容，增加政策執(zhí)行透明度。

責(zé)任編輯 王建武