城中村改造的諾斯悖論

摘要:本文通過分析城中村改造中政策合法化的途徑以及政府干預(yù)市場的技術(shù)，從公共利益的視角闡明現(xiàn)代政府規(guī)制在城中村改造中的實際價值及遵循的規(guī)范。

關(guān)鍵詞:諾斯悖論;公共利益;政府規(guī)制

中圖分類號:F29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)19—0137—02

一、悖論的產(chǎn)生

1.諾斯悖論:國家制度安排的雙重性。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點，國家有兩個基本目標(biāo):界定產(chǎn)權(quán)，制定社會基本規(guī)則，使統(tǒng)治者的收益最大化;降低交易費用，使社會的產(chǎn)出最大化，以增加國家的收入。然而，政府行為并非只遵照效率原則，公平同樣是政府做事的出發(fā)點，必要的時候為了公平，有可能犧牲效率。在存在權(quán)力競爭和政治交易費用的情況下，可能導(dǎo)致無效率的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其他相關(guān)的制度安排。道格拉斯·諾斯認(rèn)為，“國家的存在對于經(jīng)濟(jì)增長來說是必不可少的，但國家又是人為的經(jīng)濟(jì)衰退的根源”[1]，這就是通常所說的諾斯悖論。依據(jù)這種觀點，國家是一種“制度”結(jié)構(gòu)，它的職能是生產(chǎn)與出售一種確定的社會“產(chǎn)品”，即安全和公正。人們把權(quán)利的壟斷權(quán)，也就是確定和保護(hù)“所有權(quán)”的壟斷權(quán)交給了國家，以便它能夠完成人們要求它完成的任務(wù)。國家通過稅收等手段獲得穩(wěn)定的財源，提供制度供給，維護(hù)社會公正和安全。但事實上，國家進(jìn)行的制度安排在某種程度上也會存在政府利益與民眾利益的不一致，導(dǎo)致制度缺陷，影響制度效率。

2.城中村改造:效率與公平的博弈。在城中村改造中，存在政府主導(dǎo)型、開發(fā)商主導(dǎo)型和村集體主導(dǎo)型的改造方式。政府主導(dǎo)型的開發(fā)方式中改造主體為政府有關(guān)部門，是一種自上而下型的改造方式。這種形式不僅僅把視角集中在經(jīng)濟(jì)利益上，而是更多考慮社會、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)等方面的綜合效益，在全盤統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，有利于調(diào)配各相關(guān)部門的資源以及保護(hù)村民的利益。開發(fā)商主導(dǎo)型的開發(fā)方式就是以開發(fā)商為改造主體，將城中村土地招標(biāo)拍賣后由開發(fā)商進(jìn)行改造。這種方式可以保證開發(fā)區(qū)域的品質(zhì)與檔次，提高市場價值與社會影響力。村集體主導(dǎo)型開發(fā)方式就是以村集體為改造主體進(jìn)行籌資改造，村民共同對改造行為決策、負(fù)責(zé)，是一種自下而上的改造方式。這種方式可以充分調(diào)動村民的積極性。從三個改造主體之間的關(guān)系來看，政府體現(xiàn)的是公共利益，開發(fā)商和村集體代表的是自身的利益?？梢哉f，圍繞地價和規(guī)劃、土地權(quán)屬和保護(hù)村民利益、原住民安置補(bǔ)償?shù)葐栴}，政府、開發(fā)商和村集體之間展開了一場博弈。片面追求商業(yè)利益，必然出現(xiàn)市場失靈，政府作為公共利益的代表，為了維護(hù)公共利益，必然通過規(guī)制，以糾正市場失靈、提高市場效率和增加社會福利，但是，在交易成本的約束下，政府沒有人力和財力制止城中村改造中“釘子戶”的大量出現(xiàn)，也無法鑒別和制止土地的過渡開發(fā)。

二、悖論的根基

1.城中村改造與政府規(guī)制。我國城中村是游離于城市型主題社會之外的“灰色地帶”，其本質(zhì)特征是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。從政府規(guī)制的角度來看，政府趨利型的土地征用政策是促使城中村形成和發(fā)展的原因。二元土地制度營造了一個政府與原住民雙向利益尋租的環(huán)境。政府短期趨利的迂回征地政策營造了城中村的孤島效應(yīng)。從政府出臺的地方性留用地政策來看，雖然政策的制定是出于保證農(nóng)民利益，滿足農(nóng)民生存和發(fā)展的需要，但是無疑也是為了緩解農(nóng)用地征用難度以滿足城市建設(shè)用地超速增長需求的政策。

我國《土地管理法》規(guī)定，征地補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費。其中，前兩項的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為該耕地前三年平均產(chǎn)值的6～10倍和4～6倍，分別補(bǔ)償給集體經(jīng)濟(jì)組織和安置單位，農(nóng)民個人則只能得到土地附著物和青苗補(bǔ)助費。目前，我國農(nóng)用地征用主要采取國家一次性現(xiàn)金補(bǔ)償方式，補(bǔ)償額度大約每畝2～3萬元，然后經(jīng)過鄉(xiāng)(鎮(zhèn))提留、村社集體留存后剩余部分再按一定方式分配給農(nóng)戶。據(jù)調(diào)查，我國大城市邊緣區(qū)土地征用補(bǔ)償費人均大約2萬元 中等城市邊緣區(qū)人均1.2萬元左右，小城市僅1萬元左右。中小城市邊緣區(qū)人均征地補(bǔ)償費僅為大城市的50%～60% [2] 。有些學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行的土地征用制度不僅存在征地補(bǔ)償?shù)姆秶^窄的問題，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)本身就存在問題。參照國外的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍，可以更清楚地看到我國失地農(nóng)民在征地過程中發(fā)生的利益損失[3]。這些問題的解決離不開政府的規(guī)制。

政府規(guī)制是政府為了維護(hù)公眾利益、糾正市場失靈，依據(jù)法律和法規(guī)，以行政、法律和經(jīng)濟(jì)等手段限制和規(guī)范市場中特定市場主體活動的行為，確立市場競爭秩序，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展[4]。通常，政府通過價格規(guī)制和制度設(shè)計作為規(guī)制的手段，以公平報酬率為依據(jù)確定產(chǎn)品和服務(wù)的價格，即按照公平報酬率進(jìn)行規(guī)制。具體來說，就是通過考慮臨近執(zhí)行期的經(jīng)營成本和預(yù)期的成本變化幅度，確定生產(chǎn)經(jīng)營成本和準(zhǔn)許的正常利潤水平。

2.政府規(guī)制的公共利益和特殊利益。城中村改造是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的不和諧音符，所以須對其進(jìn)行改造適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展。改革開放后，我國走上了趕超型現(xiàn)代化道路:經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為社會的中心任務(wù)，同時還需改造社會的基本方面。政府采取了自上而下的政治動員的辦法，采用行政手段，確保政府政策目標(biāo)的實現(xiàn)。這種現(xiàn)代化方式卻造成了“壓力型體制”，即“一級政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系?！盵5] 這些任務(wù)和指標(biāo)中一些主要部分采取的評價方式是一票否決制，即一旦某項任務(wù)沒有達(dá)標(biāo)，就視其全年工作成績?yōu)榱?。各級政府在壓力型體制下普遍追求短期效益，追求政績。在這種情況下，公共部門的表現(xiàn)往往不盡如人意:漠視公共需要、浪費公共資源、服務(wù)意識淡漠等等。

在城中村改造中，政府尋求自身短期利益最直接的表現(xiàn)就是與民爭利的行為。公共利益的優(yōu)越性與強(qiáng)制性，為行使公共權(quán)力部門搭“公共利益”的便車埋下了隱患。尤其是在征地過程中，時常發(fā)生損害農(nóng)民利益的事情。由于歷史原因，我國集體土地產(chǎn)權(quán)是先天性不足的，集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而集體經(jīng)濟(jì)組織是國家控制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)力的一種形式，集體在合法的范圍內(nèi)，僅僅是國家意志的貫徹者和執(zhí)行者，它一開始就處在國家的控制之下。所以，國家可以輕而易舉地以低廉的價格將屬于集體的土地收歸國有，而且這種行為是合理合法有章可循的。我國對失地農(nóng)民的安置主要是將安置補(bǔ)助費一次性發(fā)放給農(nóng)民，讓其自謀出路。而我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分，農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途的改變通常會導(dǎo)致地價的大幅上升，農(nóng)民不可能分享這種潛在上升的價值。農(nóng)民失去土地后大多沒被納入到城市社會保障中來，同時多數(shù)因無一技之長，適應(yīng)不了競爭日益激烈的市場，導(dǎo)致其沒有生活來源與保障。

城中村以其低廉的租金吸引了大批外來務(wù)工人員，改造之后，這些外來務(wù)工人員的租住就成了問題。作為低收入者，他們不可能尋找到比城中村更合適的房租。政府提供的廉租房是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足如此大的租住需求，對于低收入群體的安置問題，政府也沒有表明明確的態(tài)度。

三、對悖論的思考

人們對公共利益內(nèi)涵的理解是隨著社會的發(fā)展而不斷變化著的。公共利益的概念應(yīng)該說最早源自古希臘社會，亞里士多德認(rèn)為，國家是因為人們的利益而建立的，它的任務(wù)就是實現(xiàn)“最高最廣的善業(yè)”，這種最高的善在現(xiàn)實社會中的物化形式就是公共利益。只要“全城邦可以得到自足而至善的生活”[6]，人人的利益也就得到滿足。法國思想家盧梭則認(rèn)為，唯有公意才能夠按照國家創(chuàng)制的目的來指導(dǎo)國家的各種力量。從這點看出，盧梭將公意與公共利益作為了政治生活的合法性基石。可見，古代社會注重的是公共利益的“整體性”而忽略了“個人”，甚至不允許保護(hù)個人而把個人完全吞沒了。19世紀(jì)，自由主義成為西歐各國廣泛流行的一種政治思想。邊沁作為功利主義政治觀的代表，主張每個人都應(yīng)該追求自己的利益和幸福，他認(rèn)為，社會利益是“組成社會的某些成員的利益之總和”[7]。

我國相關(guān)法律將公共利益作為對土地和公民私有財產(chǎn)進(jìn)行征收或征用的依據(jù)，① 但并沒有將什么是公共利益、由誰來界定公共利益等問題界定清楚。因此，“公共利益”沒有一個普遍認(rèn)同的統(tǒng)一概念。由此而來的問題是，公共利益究竟是“公共的”還是“私人的”抑或是“地方政府的”?進(jìn)而產(chǎn)生了政府規(guī)制的公共利益與特殊利益的沖突。若進(jìn)一步深思，政府決策與公共利益之間是否是直接的線性關(guān)系?政府決策的利益邊界在什么地方?怎樣來防止決策者的非理性化決策方式?

因此，公共利益概念是行政法的核心概念，是行政法的適用、解釋和權(quán)衡的普遍原則[8]。公共利益決定著政府活動的基本方向。只有維護(hù)公共利益，政府才能得到民眾的認(rèn)可，從而具有合法性來源。因此，明確公共利益的邊界，對于約束政府權(quán)力的無限擴(kuò)張具有重要的意義。

注釋:

①《中華人民共和國物權(quán)法》:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》:“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

參考文獻(xiàn):

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[3]姚從榮.城市化進(jìn)程中的失地農(nóng)民——制度安排與利益沖突[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2006，(3):64.

[4]王健.中國政府規(guī)制理論與政策[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008.

[5]榮敬本，等.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變[M].北京:中央編譯出版社，1998:28.

[6]亞里士多德.政治學(xué)[M].吳壽彭，譯.北京:商務(wù)印書館，1965:17.

[7]邊沁.道德與立法原理導(dǎo)論[M].時殷弘，譯.北京:商務(wù)印書館，2000:57.

[8][德]漢斯·沃爾夫，等.行政法(3)[M].高家偉，譯.北京:商務(wù)印書館，2002:324.(責(zé)任編輯/姜超)