建設(shè)中國(guó)特色的法院信訪機(jī)制之我見

摘要:信訪是我國(guó)公民的憲法權(quán)利，也是公民的一種政治參與形式。涉訴信訪是司法民主的一種特殊形式。目前，我國(guó)法院在糾紛處理尤其是信訪制度的設(shè)計(jì)上還存在一定問題。應(yīng)從信訪工作法制化、加強(qiáng)立案和司法救助工作以及加強(qiáng)信訪一體化建設(shè)等方面入手，進(jìn)一步建立和健全法院信訪制度。

關(guān)鍵詞:涉訴信訪;司法民主;法院信訪機(jī)制

中圖分類號(hào):D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)19—0105—02

當(dāng)前，信訪問題集中在民生、社保與社會(huì)救助、企業(yè)改制、土地征收與拆遷、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等方面，其中80%以上的系涉訴涉法上訪，在我國(guó)目前的司法環(huán)境下，信訪不應(yīng)當(dāng)成為與司法相沖突的社會(huì)矛盾解決方法，而應(yīng)當(dāng)在法院系統(tǒng)內(nèi)部建立和健全信訪制度，完善法院內(nèi)部的多元化糾紛解決機(jī)制。

一、涉訴信訪的概況

信訪制度是具有中國(guó)特色的政治制度設(shè)計(jì)，是黨和政府聯(lián)系群眾的重要渠道。1949年3月，中共中央遷到北平，當(dāng)年8月就正式成立了中央書記處政治秘書室。1951年5月16日，毛主席作了《必須重視人民的通信》的批示，指出:“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度……?！盵1] “新中國(guó)剛成立時(shí)，來信來訪很多，中央人民政府系統(tǒng)幾乎同時(shí)成立了三個(gè)單位受理群眾來信來訪，即中央人民政府委員會(huì)辦公廳、中央人民政府政務(wù)院秘書廳和總理辦公室。不久全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳又設(shè)置了人民接待室，作為專門處理人民來信來訪日常工作的具體辦事機(jī)構(gòu)。到1954年，中央人民政府各部委和直屬機(jī)構(gòu)大多建立了信訪機(jī)構(gòu)或配備了專、兼職信訪干部，全國(guó)有很多省和縣也按照中央的要求建立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)?！薄?1954—1957年，來信來訪猛增，信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善，中央有接待任務(wù)的50多個(gè)機(jī)構(gòu)都建立了信訪機(jī)構(gòu)，配備了信訪干部。”[2] 改革開放后，“1992—2004年，全國(guó)縣以上黨政信訪工作機(jī)構(gòu)受理的信訪量呈持續(xù)上升趨勢(shì)。經(jīng)過各級(jí)各部門的共同努力，2005年，全國(guó)信訪總量在持續(xù)12年上升后開始下降。”“但值得注意的是，全國(guó)縣以上黨政信訪工作機(jī)構(gòu)受理的信訪總量雖然有所下降，但全年仍在1 000萬件(人)次以上的高位運(yùn)行。”[3]

改革開放后，1980年6月20日最高人民法院頒布《最高人民法院信訪處接待來訪工作細(xì)則》，初步形成了具有中國(guó)特色的司法信訪制度。近年來，涉法涉訴上訪日漸增多，成為了各級(jí)人民法院面臨的一個(gè)嚴(yán)峻問題。“1989年最高法院告訴申訴庭就向高、中級(jí)法院交辦查處重點(diǎn)申訴案件568件。經(jīng)過及時(shí)審查處理，其中464件維持原判，改判104件。1990年最高法院辦理各類重點(diǎn)申訴案件734件。2003年最高法院共接待處理涉訴信訪12萬余件次，按照分級(jí)負(fù)責(zé)處理的原則，依法審查處理申訴和申請(qǐng)?jiān)賹彴讣? 089件?！盵4] 2006年，“地方各級(jí)人民法院共辦理群眾來信來訪3 995 244件(人)次，下降5.33%，其中涉訴信訪435 547件(人)次。審查申訴和申請(qǐng)?jiān)賹?96 342件，其中符合法定條件進(jìn)入再審程序的47 902件，審結(jié)46 468件，改判15 867件，占當(dāng)年生效案件總數(shù)的0.31%?！盵5]

二、涉訴信訪基本成因分析

1.歷史因素。中國(guó)的法制傳統(tǒng)一向是行政與司法合一，自晚清修律以來，行政和司法才從形式上實(shí)現(xiàn)分離。新中國(guó)司法體系建設(shè)受我國(guó)傳統(tǒng)法制史和前蘇聯(lián)影響，與國(guó)家政權(quán)建設(shè)緊密相連，建國(guó)后雖然創(chuàng)立了人民代表大會(huì)制度將司法和行政作了表面區(qū)分，但在整個(gè)國(guó)家體制中，司法只是高度集權(quán)的國(guó)家機(jī)器的一個(gè)組成部分，司法與行政的實(shí)質(zhì)性區(qū)分遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成，法律還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到作為社會(huì)最后一道防線的功能，信訪問題往往成為地方黨委、政府干預(yù)司法審判的重要原因，信訪作為特殊的法律實(shí)踐形式，成為極具中國(guó)特色的一種法律現(xiàn)象，并得到廣泛的運(yùn)用。這種政法不分的傳統(tǒng)下形成的信訪制度對(duì)新中國(guó)法律制度和司法實(shí)踐影響深遠(yuǎn)。

2.立法因素。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第41條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！?/p>

3.糾紛解決機(jī)制因素。隨著改革開放和我國(guó)加入WTO，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，舊的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和管理體制受到強(qiáng)烈沖擊，原有的許多糾紛處理機(jī)關(guān)已經(jīng)無法適應(yīng)新的形式。民眾也逐漸意識(shí)到，很多問題不再是行政系統(tǒng)所能解決的，而是一個(gè)法律問題，因此通過到法院、檢察院等機(jī)構(gòu)運(yùn)用法律手段解決問題的現(xiàn)象越來越普遍。自20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)開始司法改革，其目標(biāo)是要建立起“判決—執(zhí)行”的審判模式，經(jīng)過二十余年建設(shè)，訴訟、仲裁、復(fù)議等制度初步建立，但多元的糾紛解決體系尚未成熟，社會(huì)矛盾糾紛沒有建立起合理的分流機(jī)制和對(duì)濫訴行為的有效制裁機(jī)制，這直接導(dǎo)致了糾紛直接進(jìn)入到訴訟程序，引起機(jī)制失衡。

4.司法救濟(jì)機(jī)制設(shè)計(jì)缺陷因素。我國(guó)目前的涉訴信訪幾乎都與司法救濟(jì)的缺陷有關(guān)，作為一種獨(dú)特的法律現(xiàn)象，我國(guó)法院的信訪者既有對(duì)法院生效裁判不服的人，也有被各級(jí)法院不予立案的人。各級(jí)法院不但要處理針對(duì)本院的申訴信訪而且有權(quán)也有責(zé)任處理對(duì)下級(jí)法院的申訴信訪。

由于社會(huì)各方面發(fā)展不平衡，整個(gè)司法體制在應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾過程中也呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性的力不從心，對(duì)于土地糾紛、勞資糾紛、拆遷糾紛等多發(fā)性、容易引發(fā)上訪的糾紛，法院往往不立案，這一關(guān)閉救濟(jì)途徑的做法反而引發(fā)了更多的涉訴信訪問題。原最高法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)曾指出，“由于法律對(duì)申訴沒有時(shí)間、次數(shù)、審級(jí)的限制，因此，接待、處理不服各級(jí)人民法院生效判決和裁定的申訴，是我院一項(xiàng)極為繁重的工作。” [6] 涉訴信訪問題的突出，說明我國(guó)司法救濟(jì)機(jī)制設(shè)計(jì)上還存在一定問題。

三、建立具有中國(guó)特色的法院信訪機(jī)制

1.將涉訴信訪工作法制化。目前《國(guó)務(wù)院信訪條例》適用于行政機(jī)關(guān)，僅對(duì)法院涉訴信訪工作具有參考作用，并且涉訴信訪工作不同于一般的信訪工作，它是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作，法院應(yīng)當(dāng)通過創(chuàng)設(shè)符合法律科學(xué)規(guī)律、適應(yīng)現(xiàn)行法院審判管理體制的信訪機(jī)制。最高人民法院作為國(guó)家的最高司法機(jī)關(guān)，有必要制訂涉訴信訪問的專門司法解釋，將涉訴信訪工作法制化。借鑒審判流程管理的制度設(shè)計(jì)，明確信訪工作的職責(zé)、權(quán)限、審限、糾錯(cuò)問責(zé)、操作規(guī)則和獎(jiǎng)懲辦法。建立健全再審復(fù)查聽證制度，整理過濾申訴和申請(qǐng)?jiān)賹徯旁L事由，剔除不符合再審立案條件的信訪案件。法院信訪工作公開化制度。將信訪機(jī)構(gòu)及信訪人員、信訪案件受理范圍及職責(zé)分工、信訪案件的處理過程、信訪案件處理結(jié)果公開，給信訪者一個(gè)明確的答復(fù)。

2.法院信訪與立案工作相結(jié)合，加強(qiáng)立案和司法救助工作。目前信訪工作由立案庭的法官來辦理，但只是把信訪部分納入到申訴再審的軌道上。按照法制化和規(guī)范化的要求，如把信訪程序確定為決定再審的前置性預(yù)設(shè)程序，那么從事信訪工作的審判人員應(yīng)當(dāng)為程序法官，接訪處訪應(yīng)視為程序?qū)彶楣ぷ鳎瑥捏w制上可將信訪部門與立案部門合并，直接建立立案信訪庭，將信訪與立案工作相結(jié)合，加強(qiáng)立案工作，給予公民更多、更徹底的司法救濟(jì)，要將當(dāng)事人引向法院這一解決糾紛的正規(guī)渠道。

3.加強(qiáng)信訪一體化建設(shè)。在目前的社會(huì)環(huán)境下，全國(guó)各級(jí)法院信訪部門，應(yīng)當(dāng)采取上下聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，在涉訴信訪案件處理上體現(xiàn)總體控制，由最高人民法院統(tǒng)籌全國(guó)法院系統(tǒng)涉訴信訪案件處理工作，以強(qiáng)化信訪信息資源共享，節(jié)約法院和當(dāng)事人信訪資源及其成本，防止因信訪接訪與處理脫節(jié)造成重大失誤，有效地促進(jìn)涉訴信訪工作的良性開展。

4.對(duì)違法纏訪纏訴行為開展司法打擊。當(dāng)前各地法院為做好息訪息訴做了大量工作，但有的單位為了求得一時(shí)的清靜，做出無原則的讓步，使無理纏訪纏訴人得到一些好處，這在某種程度上助長(zhǎng)了無理纏紡纏訴人的氣焰。極少部分纏訪纏訴人或者進(jìn)京上訪、越級(jí)上訪、在重大節(jié)日和敏感時(shí)期上訪，或者聚眾尋釁滋事、沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)，或者長(zhǎng)期向各級(jí)各部門上訪，嚴(yán)重?cái)_亂了國(guó)家機(jī)關(guān)辦公秩序。對(duì)類似既無理又違法的纏訪纏訴行為，最高人民法院有必要在有關(guān)涉訴信訪司法解釋中，專門規(guī)定打擊違法纏訪纏訴內(nèi)容，以必要的行政和刑事手段加強(qiáng)打擊以上訪為借口纏訪纏訴擾亂國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)秩序的行為。

從社會(huì)學(xué)的角度而言，涉訴信訪者是我們法律制度的信仰者，他們?nèi)栽谖覀儸F(xiàn)行法律制度框架內(nèi)尋求幫助。法院對(duì)涉訴信訪工作的加強(qiáng)，不但能夠替公民申冤，而且為懲治腐敗官員，彌補(bǔ)常規(guī)制度的不足提供了一種重要的手段，同時(shí)從憲政角度還增強(qiáng)了自身的合法性。胡錦濤同志指出:“信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作?！?[8]共和國(guó)的第一任最高法院院長(zhǎng)沈鈞儒說:“人民司法工作，是依靠人民、便利人民、為人民服務(wù)的工作，人民司法工作者應(yīng)該全心全意為人民服務(wù);因而群眾路線是人民司法的一個(gè)基本問題?！盵9]

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[8]完善信訪制度建設(shè)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，文字實(shí)錄——訪全國(guó)人大代表、江西省委副秘書長(zhǎng)、信訪局局長(zhǎng)魏旋君，2008-03-17.

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(責(zé)任編輯/吳鳳華)