國(guó)外土地管理的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)我國(guó)的啟示

摘要:土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本，是人類賴以生存的基礎(chǔ)。美、日、韓、加拿大、新加坡等國(guó)家在土地管理中充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，突出法制建設(shè)，加強(qiáng)規(guī)劃控制、運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制等措施，為我國(guó)的土地管理提供了重要的經(jīng)驗(yàn)借鑒。我國(guó)應(yīng)在科學(xué)規(guī)劃，完善法律法規(guī)，提高土地利用水平，引入市場(chǎng)機(jī)制等方面下大氣力，扎實(shí)推進(jìn)土地管理各項(xiàng)工作的有效實(shí)施。

關(guān)鍵詞:土地管理;國(guó)外經(jīng)驗(yàn);策略選擇

中圖分類號(hào):F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)19—0044—02

土地作為稀缺的和不可再生的資源和資產(chǎn)，不僅能夠產(chǎn)生巨大的收益，而且關(guān)系國(guó)計(jì)民生，具有極其重要的綜合調(diào)控作用。土地管理是政府的一個(gè)重要職能，土地管理是促進(jìn)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)穩(wěn)定，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，因此，無論是在中國(guó)還是在其他國(guó)家，都非常重視土地管理這一職能，發(fā)達(dá)國(guó)家在這一方面的成功經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)未來的土地管理和改革具有一定的啟示意義。

一、國(guó)外土地管理的成功經(jīng)驗(yàn)分析

1.法制健全。為了規(guī)范土地管理，明確土地的取得、使用、保有、保護(hù)和處分的具體規(guī)定與程序， 很多成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都制定有相關(guān)的法律。如美國(guó)擁有一整套比較健全的有極強(qiáng)約束力的土地管理法律法規(guī)體系。從聯(lián)邦政府到州、郡、市都有相配套的土地管理法律法規(guī)，且下級(jí)不得與上級(jí)法律相沖突。土地資源的權(quán)益、地籍管理、保護(hù)、規(guī)劃、開發(fā)利用、復(fù)墾、征用、地役權(quán)、執(zhí)法力量及地產(chǎn)交易、捐贈(zèng)、繼承和管理、仲裁等均有法可依[1]。美國(guó)制定的《聯(lián)邦土地政策和管理法》是土地管理的基本準(zhǔn)則;日本規(guī)范土地的法律主要為《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法 》;韓國(guó)為了有效地管理國(guó)有土地，1950年首次制定了國(guó)有財(cái)產(chǎn)法，1976年根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，全面修訂了國(guó)有財(cái)產(chǎn)法，要求利用國(guó)有土地引導(dǎo)私人土地開發(fā)，穩(wěn)定土地市場(chǎng)，及時(shí)靈活地提供國(guó)民生活所需的公共用地;新加坡政府在長(zhǎng)期的發(fā)展過程中形成了一套完整的土地管理體系和約束程序，以保障土地出讓合法合理。

2.規(guī)劃合理。加拿大、韓國(guó)以及日本等國(guó)家在土地管理過程中都十分重視土地的規(guī)劃管理。加拿大政府制定了一系列規(guī)劃進(jìn)行管理，大體分為省級(jí)、地區(qū)級(jí)和市級(jí)規(guī)劃。省級(jí)規(guī)劃是一種政策性和戰(zhàn)略性文件，主要是劃分城市和農(nóng)村地區(qū)的界線，強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，增強(qiáng)土地管理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)功能等等;地區(qū)級(jí)規(guī)劃是由地方政府制定，省政府批準(zhǔn)，是政策性文件。主要目的是省級(jí)政策宣言變成自己的行動(dòng)綱領(lǐng)，以指導(dǎo)地方政府以下幾項(xiàng)工作;市級(jí)規(guī)劃，又稱《土地分區(qū)管理法》，是法律條文，非常詳細(xì)和具體，具有強(qiáng)制性。主要內(nèi)容包括:用途(住宅、商業(yè)和工業(yè))、密度、建筑體積等[2]。韓國(guó)從1977年開始引人并實(shí)施國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理計(jì)劃，定下了盡可能限制出售國(guó)有財(cái)產(chǎn)、側(cè)重保存的政策基調(diào)。國(guó)有土地管理計(jì)劃在一個(gè)會(huì)計(jì)年度來說，是管理和處理國(guó)有土地的預(yù)定準(zhǔn)則。日本高度重視國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃 ，在20世紀(jì)50年代經(jīng)過戰(zhàn)后恢復(fù)階段后，自20世紀(jì)60年代初以來 ，先后進(jìn)行了五次全國(guó)國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃，為保障國(guó)土開發(fā)工作的順利開展發(fā)揮了重要作用。

3.市場(chǎng)運(yùn)作。美國(guó)有發(fā)達(dá)的房地產(chǎn)交易市場(chǎng)，這有利于提高城市土地的利用效率;日本的土地市場(chǎng)管理:第一是土地供應(yīng)與總量控制。日本為充分利用土地資源，合理開發(fā)地下空間，有效擴(kuò)展城市容量，提高土地利用率，大力開發(fā)地下交通，發(fā)展地鐵體系，努力擴(kuò)展土地經(jīng)濟(jì)供給能力。同時(shí)，為了緩和土地供需矛盾，日本鼓勵(lì)建設(shè)高層公共住宅;第二是土地交易管理。日本政府從20世紀(jì)70年代開始建立了一整套的以限制土地交易為主要目的的土地交易管理制度。在該制度體系中，最重要的是土地交易審批制度，用以直接控制某些地區(qū)的地價(jià)水平及土地使用目的。日本的都、道、府、縣各地方政府在自己的行政區(qū)范圍內(nèi)確定“限制區(qū)域 ”，其時(shí)效一般為 五年，限制區(qū)域確定后，在這個(gè)區(qū)域內(nèi)的土地交易如果面積超過一定的標(biāo)準(zhǔn)，就必須得到地方政府的批準(zhǔn)。土地交易雙方正式簽訂交易合同以前，必須向地方政府提出申請(qǐng)，政府對(duì)土地交易主要是從土地交易價(jià)格和土地使用目的兩個(gè)方面進(jìn)行審查。交易價(jià)格審查以交易土地附近的地價(jià)水平及政府確定的限制價(jià)格為依據(jù)。

4.政府調(diào)控。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的土地管理主要有三個(gè)特點(diǎn):一是90%以上的國(guó)家都會(huì)在中央設(shè)立專門負(fù)責(zé)國(guó)有土地管理的機(jī)構(gòu);二是橫向管理普遍采取1+N模式，不僅有一個(gè)主導(dǎo)的國(guó)有土地管理機(jī)構(gòu)，還有多個(gè)相關(guān)的法定管理機(jī)構(gòu);三是縱向管理體制多為垂直模式[3]。如新加坡土地管理局作為全國(guó)最大的公有土地管理者和持有者，負(fù)責(zé)監(jiān)督其他國(guó)有土地管理與執(zhí)法部門的活動(dòng);財(cái)務(wù)省是日本最主要的國(guó)有土地管理機(jī)構(gòu)，但根據(jù)日本法律規(guī)定，農(nóng)林水產(chǎn)省、國(guó)土交通省和法務(wù)省也具有相應(yīng)國(guó)有土地管理職能;為協(xié)調(diào)中央與方政府間的關(guān)系和部門間的關(guān)系，加拿大組建了許多專門的政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如加拿大土地利用委員會(huì)、聯(lián)邦政府土地利用委員會(huì)、加拿大海洋事務(wù)機(jī)構(gòu)委員會(huì)等。美國(guó)內(nèi)政部代表美國(guó)聯(lián)邦政府管理土地，下設(shè)土地管理局、礦產(chǎn)管理局、復(fù)墾局、地質(zhì)調(diào)查局、地表采礦辦公室、國(guó)家公園管理局、魚類和野生動(dòng)物管理局、印第安人事務(wù)局等，并在美國(guó)各地設(shè)立了 13 個(gè)區(qū)域性辦公室、58 個(gè)地區(qū)性辦公室、143個(gè)資源區(qū)辦公室作為土地管理派出機(jī)構(gòu)[4]。

二、對(duì)我國(guó)的啟示

1.完善法律法規(guī)。為建立完善的國(guó)土規(guī)劃利用體系，應(yīng)進(jìn)一步通過立法，鞏固和保障土地利用總體規(guī)劃在國(guó)土規(guī)劃體系中的龍頭地位和具體實(shí)施。要加強(qiáng)土地管理的法律法規(guī)建設(shè)。目前，土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等每一項(xiàng)規(guī)劃，在規(guī)劃的要求、程度、程序上都有法律規(guī)定，但尚缺乏一個(gè)能將上述規(guī)劃之間的銜接加以明確化的法律。因此，有必要進(jìn)一步將規(guī)劃管理體制法制化，確保土地利用總體規(guī)劃在國(guó)土資源合理配置和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中的引導(dǎo)作用。為保障規(guī)劃的實(shí)施，財(cái)政部門應(yīng)在金融、稅收方面給予積極穩(wěn)妥的優(yōu)惠政策，以保障地方建設(shè)的順利開展。有效利用民間力量，并保證公共投資適當(dāng)分配。政府部門與民間部門密切合作，共同進(jìn)行地方建設(shè)，要增加居民及民間團(tuán)體參與決策的機(jī)會(huì)和渠道，建立和完善土地管理的群眾參與與監(jiān)督機(jī)制。

2.制定長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。為了提高規(guī)劃的科學(xué)性，同時(shí)不斷探索適合本國(guó)國(guó)情的國(guó)土規(guī)劃理論和方法，以增加規(guī)劃的彈性，中國(guó)的國(guó)土規(guī)劃在理論和方法上應(yīng)不斷創(chuàng)新，建立符合不同層次需要的國(guó)土規(guī)劃管理信息系統(tǒng)。國(guó)土規(guī)劃的編制方法還應(yīng)側(cè)重于公眾參與的方法，采取開放、包容和交互的方式將公民的意識(shí)納入規(guī)劃的過程;同時(shí)增加公告和聽證程序，提高國(guó)土規(guī)劃的社會(huì)可接受性。中國(guó)的國(guó)土規(guī)劃體系應(yīng)由國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、各類專項(xiàng)規(guī)劃構(gòu)成[5]。不同規(guī)劃類型根據(jù)其目的，再按行政區(qū)域分為全國(guó)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃;目前尚缺乏對(duì)土地利用規(guī)劃具有指導(dǎo)意義的國(guó)土規(guī)劃。國(guó)土規(guī)劃不僅應(yīng)平衡資源環(huán)境供給和社會(huì)發(fā)展需要的矛盾，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資源保障，而且應(yīng)以各單項(xiàng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，從土地、礦產(chǎn)、水資源的耦合機(jī)制出發(fā)，在更高層次和更遠(yuǎn)的時(shí)間上檢討、協(xié)調(diào)并提出綜合開發(fā)與整治方案。

3.引入市場(chǎng)機(jī)制。根據(jù)國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，目前我國(guó)土地市場(chǎng)的六項(xiàng)基本制度正在積極建立與完善，即城市建設(shè)用地統(tǒng)一供應(yīng)制度，建設(shè)用地總量控制制度，土地使用權(quán)入市交易制度，基準(zhǔn)地價(jià)更新和公布制度，土地登記公開查詢制度和集體決策內(nèi)部會(huì)審制度[6]。我國(guó)目前的土地需求量持續(xù)增長(zhǎng)，地價(jià)也在快速上漲。但我們要看到日本土地市場(chǎng)在高速增長(zhǎng)后正經(jīng)歷著長(zhǎng)時(shí)期的持續(xù)下跌，因此，我們要引以為誡，不斷建立與健全土地市場(chǎng)制度，繼續(xù)推進(jìn)土地市場(chǎng)秩序治理整頓工作，要加強(qiáng)土地市場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展。同時(shí)，要建立土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度，有效利用土地稅收、國(guó)家財(cái)政政策等對(duì)土地交易與地價(jià)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，積極穩(wěn)妥地促進(jìn)土地市場(chǎng)的穩(wěn)步規(guī)范發(fā)展。

4.提高土地利用水平。目前中國(guó)許多城鄉(xiāng)的布局和結(jié)構(gòu)不夠合理，城市土地集約化利用程度不是很高，城市擴(kuò)張占用耕地的現(xiàn)象尤為突出。中國(guó)應(yīng)借鑒他國(guó)集約利用土地的經(jīng)驗(yàn)，以都市圈的緊湊型發(fā)展來帶動(dòng)中國(guó)整個(gè)的城市化進(jìn)程，既有利于控制目前中小城市過度擴(kuò)張浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象，又有利于提高大都市圈土地的承載力和區(qū)域協(xié)調(diào)能力，避免重復(fù)建設(shè)、促進(jìn)資源共享、提高土地利用效率。除此之外，還要及時(shí)開展農(nóng)村居民點(diǎn)合并，整頓因人口轉(zhuǎn)移而閑置的土地，恢復(fù)耕作或轉(zhuǎn)作城市用地，及時(shí)調(diào)整農(nóng)村占地結(jié)構(gòu)減少不必要的雙重占地問題，合理調(diào)整村鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)，改變分散布局多占耕地的局面。針對(duì)中國(guó)人多地少的基本國(guó)情，應(yīng)建立更為具體和更加完善的耕地保護(hù)機(jī)制，提高土地利用水平。

它山之石，可以攻玉。中國(guó)應(yīng)該借鑒他國(guó)土地管理的優(yōu)勢(shì)，建立健全完善的土地法律體系;采用先進(jìn)的信息管理技術(shù)實(shí)行實(shí)時(shí)地籍管理;加快國(guó)有土地交易市場(chǎng)的建設(shè)，加強(qiáng)國(guó)有土地交易的管理，提高土地使用效率;解決人員素質(zhì)參差不齊的問題，提高土地管理效率;這對(duì)于充分發(fā)揮土地資源的優(yōu)勢(shì)，高效地實(shí)行土地管理，將發(fā)揮積極的促進(jìn)作用。

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