“新機(jī)制”在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施現(xiàn)狀與建議

摘要:實(shí)行“經(jīng)費(fèi)省級(jí)政府統(tǒng)籌、管理以縣為主”的管理體制，是“新機(jī)制”的突出特征和貢獻(xiàn)。從近兩年的實(shí)施效果看，“新機(jī)制”產(chǎn)生了明顯的效應(yīng)。繼續(xù)加大經(jīng)費(fèi)投入、規(guī)范公用經(jīng)費(fèi)開支、避免輟學(xué)的“反彈”現(xiàn)象、加強(qiáng)預(yù)算管理等是當(dāng)前亟需關(guān)注的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞:新機(jī)制;西北農(nóng)村;建議

中圖分類號(hào):F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)19—0042—02

一、西北地區(qū)免費(fèi)義務(wù)教育政策的實(shí)施情況

1.家長(zhǎng)、社區(qū)、學(xué)生及教師對(duì)新機(jī)制的了解程度。2005年9月，財(cái)政部、中宣部、教育部發(fā)出通知，要求有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市的相關(guān)部門做好免費(fèi)義務(wù)教育的宣傳工作。通知要求，各地財(cái)政、教育部門要會(huì)同宣傳部門編寫宣傳手冊(cè)，發(fā)放到農(nóng)村每所學(xué)校。村委會(huì)要根據(jù)宣傳手冊(cè)內(nèi)容，利用村務(wù)板報(bào)等形式進(jìn)行宣傳?？h級(jí)教育、財(cái)政、宣傳部門要統(tǒng)一印制單頁(yè)發(fā)放到學(xué)生和家長(zhǎng)手中。通知進(jìn)一步要求，各地要通過(guò)廣播、電視、報(bào)刊等新聞媒體開展這一政策的宣傳工作。那么在現(xiàn)實(shí)中，教師、學(xué)生及學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)這一政策的了解情況又如何呢?

根據(jù)“免費(fèi)義務(wù)教育項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)測(cè)”項(xiàng)目在陜、甘、寧三省調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，有47.8%的學(xué)生很了解免費(fèi)義務(wù)教育政策，有41.4%的學(xué)生了解一點(diǎn)，有8.3%的學(xué)生不太了解，還有2.5%的學(xué)生對(duì)免費(fèi)義務(wù)教育政策不知道;家長(zhǎng)對(duì)免費(fèi)義務(wù)教育的了解程度，所調(diào)查的2 287名學(xué)生家長(zhǎng)中，對(duì)免費(fèi)義務(wù)教育政策很了解的占27.2%，了解一點(diǎn)的占52.0%，不太了解的占14.0%，不知道的占6.8%，可見(jiàn)，很多家長(zhǎng)對(duì)免費(fèi)義務(wù)教育政策的了解還僅僅停留在表面，對(duì)免費(fèi)義務(wù)教育實(shí)質(zhì)的了解不足。

2.對(duì)新機(jī)制的了解途徑。2005年12月，國(guó)務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，會(huì)議提出從2006年開始全部免除西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，這是我國(guó)教育發(fā)展史上的里程碑事件，對(duì)社會(huì)的和諧發(fā)展起著重要的推動(dòng)作用。實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育是黨和政府了解民生、關(guān)注民生，維護(hù)廣大人民群眾根本利益的“民心工程”。對(duì)這一新政策的宣傳是否到位也將影響到實(shí)施的效果。

3.“新機(jī)制”經(jīng)費(fèi)到位情況。經(jīng)費(fèi)是保障一切工作順利進(jìn)行的先決條件和首要條件。只有中央和地方資金到位了，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制才能真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。2006年，各級(jí)財(cái)政為這次改革共安排了361億的資金，用于免除學(xué)雜費(fèi)，補(bǔ)助公用經(jīng)費(fèi)、校舍維修改造、免費(fèi)教科書，寄宿生生活費(fèi)的補(bǔ)助等等。因此，資金撥付到位情況是落實(shí)免費(fèi)義務(wù)教育政策工作的關(guān)鍵，這也直接關(guān)系到這項(xiàng)惠民政策能否落實(shí)到實(shí)處。就經(jīng)費(fèi)的到位情況，筆者與新疆的一位權(quán)威人士交談，他說(shuō):(免費(fèi)義務(wù)教育)經(jīng)費(fèi)不能按時(shí)到位，好多學(xué)校開學(xué)初花銷最多，由于沒(méi)有資金，只好欠賬，給學(xué)校工作帶來(lái)不利，主要是縣財(cái)政局撥放遲造成的，縣財(cái)政局撥給教育局大概分幾批撥款，(我們)這學(xué)期拿到的第一批款是11月初，推遲了整整2個(gè)月，第一批撥款大概能占全部經(jīng)費(fèi)的20%左右。到現(xiàn)在(2007年11月16日)，沒(méi)有撥的還占全年的30%，前面已經(jīng)撥了三次?！捌站拧逼陂g的欠賬，好多學(xué)校還沒(méi)有還清楚!

4.“新機(jī)制”實(shí)施中仍然存在的問(wèn)題。綜上所述，“新機(jī)制”實(shí)施兩年來(lái)取得了顯著的成效，但由于這一改革涉及面廣、政策性強(qiáng)、任務(wù)緊迫，因而不可能一蹴而就。換言之，“新機(jī)制”的完全到位還需歷經(jīng)一段較長(zhǎng)的時(shí)間，其在實(shí)施過(guò)程中還面臨著許多亟待解決的具體問(wèn)題與矛盾，而且隨著改革的繼續(xù)推進(jìn)和深入，還可能會(huì)派生出一些新問(wèn)題、新矛盾。對(duì)此，我們認(rèn)為教育理論界和各級(jí)政府部門應(yīng)予以“跟進(jìn)式”的高度地關(guān)注和重視。根據(jù)筆者的調(diào)查研究，我們認(rèn)為當(dāng)前“新機(jī)制”進(jìn)一步推行需要關(guān)注以下幾個(gè)問(wèn)題:

(1)新機(jī)制實(shí)施以來(lái)，西部地區(qū)輟學(xué)率有不同程度的上升，但整體并不明顯，還有個(gè)別縣出現(xiàn)了輟學(xué)率反彈現(xiàn)象。

這是因?yàn)?其一，農(nóng)村義務(wù)教育是我國(guó)義務(wù)教育的大頭，其人口占我國(guó)義務(wù)教育總?cè)丝诘?8%。目前經(jīng)費(fèi)上的供需矛盾十分突出，在新體制下即便是中央政府和省級(jí)政府加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，也很難在較短的時(shí)期內(nèi)彌補(bǔ)其龐大的資金需求缺口，因此我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)資金供求之間的矛盾仍將長(zhǎng)期存在。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，一些學(xué)校在改革后所得到的補(bǔ)助資金不能完全彌補(bǔ)以前收費(fèi)條件下所獲得的資金總額，與學(xué)校實(shí)際支出需求存在較大差距。其二，隨著農(nóng)業(yè)稅的廢除，原有的農(nóng)村義務(wù)教育投資體制被迅即打破，而新體制又很難一步到位，這導(dǎo)致在目前過(guò)渡時(shí)期一些地方的農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展出現(xiàn)了滑坡現(xiàn)象?；谝陨显?，制約西部地區(qū)學(xué)生輟學(xué)的主要根源(學(xué)費(fèi)問(wèn)題)不能在短時(shí)間內(nèi)根除，甚至?xí)霈F(xiàn)反彈現(xiàn)象。

(2)家庭經(jīng)濟(jì)、撫養(yǎng)人的受教育程度、學(xué)校距離的遠(yuǎn)近、學(xué)校教育質(zhì)量、生師比、師資水平等因素都仍是影響兒童輟學(xué)的因素，不過(guò)家庭經(jīng)濟(jì)和撫養(yǎng)人對(duì)兒童輟學(xué)的影響已有顯性因素變?yōu)闈撛谝蛩兀鼈儗?duì)適齡兒童輟學(xué)的影響都是通過(guò)學(xué)生的學(xué)業(yè)成績(jī)起作用。

(3)在財(cái)政方面:新機(jī)制實(shí)施以來(lái)，縣財(cái)政能力有所提高，校公用經(jīng)費(fèi)支出較為寬松，但歷史欠債數(shù)額較大，財(cái)政壓力較大。自1985年教育體制改革以來(lái)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和農(nóng)民群眾承擔(dān)了農(nóng)村義務(wù)教育投入方面的主要責(zé)任。1994年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，隨著中央財(cái)政和地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的變化，國(guó)家開始對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育管理體制逐步進(jìn)行調(diào)整，并呈現(xiàn)出了重心上移的趨勢(shì)，這突出表現(xiàn)為中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付功能逐漸得到加強(qiáng)。2006年全面廢除農(nóng)業(yè)稅后，縣級(jí)財(cái)政收支狀況及義務(wù)教育收支結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化，在這種背景下，“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政管理體制的弊端日益凸現(xiàn)?！八栀Y金由中央和地方按照免學(xué)雜費(fèi)資金的分擔(dān)比例共同承擔(dān)”，但從目前的實(shí)施狀況看，這一政策在許多地方的落實(shí)并未完全到位。

二、政策建議

1.進(jìn)一步加大宣傳力度。免費(fèi)義務(wù)教育的實(shí)施，是人民教育國(guó)家辦，國(guó)家辦教育為人民的真正體現(xiàn)，但是從目前的宣傳力度來(lái)看，大多數(shù)人只是依靠學(xué)校獲得相關(guān)信息，因此我們建議政府和新聞媒介應(yīng)加大宣傳力度，可以采取辦板報(bào)、拉橫幅、發(fā)傳單、電視、廣播、發(fā)公開信等多種形式，向當(dāng)?shù)厝罕娦麄髅赓M(fèi)義務(wù)教育的相關(guān)政策，加強(qiáng)廣大群眾和學(xué)校的親和力，減少抵觸情緒。

2.辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入不足，是長(zhǎng)期困擾我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的突出難題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著“新機(jī)制”的建立健全和我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)，這種狀況將會(huì)從根本上得到緩解和改善，但這無(wú)疑需要?dú)v經(jīng)一定的歷史過(guò)程。換而言之，在當(dāng)前和今后較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，經(jīng)費(fèi)短缺、資金匱乏的矛盾依然會(huì)嚴(yán)重困擾農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。

3.針對(duì)各學(xué)校在兩免一補(bǔ)學(xué)生名額確定上的差異，應(yīng)進(jìn)一步建立健全相關(guān)法律措施。兩免一補(bǔ)是一項(xiàng)民心工程，應(yīng)制定詳細(xì)的操作性的實(shí)施細(xì)則，明確資助對(duì)象，評(píng)估程序，加大監(jiān)督力度。雖然各縣都制定了貧困生的標(biāo)準(zhǔn)，但是對(duì)貧困生標(biāo)準(zhǔn)的界定很不一致，有些縣是由民政部門制定的，有些是由教育部門制定的，還有一些是由財(cái)政部門制定的。在學(xué)生名額的具體確定上，首先要規(guī)定詳細(xì)的“兩免一補(bǔ)”學(xué)生名額評(píng)審程序，可先由學(xué)生提出申請(qǐng)，出示相關(guān)證明，班主任組織，班委會(huì)選舉，然后上報(bào)學(xué)校，由學(xué)校組成評(píng)審小組，小組成員由學(xué)校相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、教師、村長(zhǎng)等組成，學(xué)校評(píng)審結(jié)束后，學(xué)生名單采取公示的方式，征求其他學(xué)生和教師的意見(jiàn)，公示完畢沒(méi)有問(wèn)題者可報(bào)學(xué)區(qū)審批;其次，在兩免一補(bǔ)資助金發(fā)放上，要采取公開、透明的方式，發(fā)放完畢要出示發(fā)放公告。

4.針對(duì)學(xué)?！捌站拧逼陂g造成的負(fù)債現(xiàn)象，一方面，我們建議國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)深入調(diào)查，確定無(wú)疑后采取由國(guó)家財(cái)政、當(dāng)?shù)刎?cái)政、學(xué)校三級(jí)按相關(guān)比例償還，另一方面，要嚴(yán)厲杜絕在此期間虛報(bào)、瞞報(bào)以及貪污腐敗等的現(xiàn)象的發(fā)生;同時(shí)，針對(duì)兩免一補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重滯后現(xiàn)象，除了一方面加大教育投入外，我們建議國(guó)家應(yīng)建立兩免一補(bǔ)專用基金，建立兩免一補(bǔ)基金管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)行?？顚Ｓ茫瑢Ｈ素?fù)責(zé)的教育管理制度。各級(jí)政府和教育主管部門要把兩免一補(bǔ)基金的撥發(fā)拉入相應(yīng)的政績(jī)考核之中，保障兩免一補(bǔ)教育基金的順利撥放，促使學(xué)校教育教學(xué)工作的順利實(shí)施。

5.加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算管理工作，提高預(yù)算水平?！靶聶C(jī)制”實(shí)施以來(lái)，按照財(cái)政部、教育部的要求各地均開展了農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算編制培訓(xùn)工作。但據(jù)筆者調(diào)查了解，縣級(jí)培訓(xùn)比較簡(jiǎn)單，效果也不甚理想。有許多農(nóng)村中小學(xué)校長(zhǎng)和財(cái)會(huì)人員還沒(méi)有完全掌握預(yù)算編制的要求與方法，一些地方對(duì)農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算工作的認(rèn)識(shí)也不到位，甚至在一些地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算編制制度至今尚未真正建立，還有一些地方出現(xiàn)為了應(yīng)付上級(jí)檢查而弄虛作假編制預(yù)算等現(xiàn)象。對(duì)此，建議各地區(qū)有關(guān)部門要認(rèn)真貫徹落實(shí) “新機(jī)制”的相關(guān)政策，全面編制農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費(fèi)預(yù)算;要嚴(yán)格實(shí)行“校財(cái)局管”的管理體制，健全農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算資金支付管理制度;縣級(jí)教育行政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村中小學(xué)財(cái)務(wù)工作的統(tǒng)一、規(guī)范管理，嚴(yán)格按照預(yù)算安排支付各項(xiàng)開支;要大力推行農(nóng)村中小學(xué)財(cái)務(wù)公開制度，增強(qiáng)資金使用的透明度，堅(jiān)決杜絕擠占、截留、挪用教育經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生?？傊獜闹贫壬象w制上保證農(nóng)村中小學(xué)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的合理收支，確保農(nóng)村中小學(xué)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

注釋:

①“校財(cái)局管”即成立縣(市)教育經(jīng)費(fèi)管理中心，按照“集中管理、分校核算”的原則，統(tǒng)一管理縣內(nèi)中小學(xué)的財(cái)務(wù)活動(dòng)，各校的財(cái)務(wù)收支分校核算。這樣做既可以規(guī)范財(cái)務(wù)收支行為，提高資金使用效率，又可以從源頭上預(yù)防經(jīng)濟(jì)違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

參考文獻(xiàn):

[1]國(guó)務(wù)院辦公廳.國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知(國(guó)發(fā)[2005]43號(hào))[N].中國(guó)教育報(bào)，2006-04-28.

[2]陳至立.完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制提高農(nóng)村義務(wù)教育保障水平[N].中國(guó)教育報(bào)，2007-12-05.

[3]司曉宏，王華.教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與義務(wù)教育均衡發(fā)展[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2006，(2).

[4]郭扶庚，王慶環(huán).中國(guó)教育:在公平和諧中讓人民滿意[N].光明日?qǐng)?bào)，2007-09-24.

[5]范先佐.構(gòu)建“國(guó)家辦學(xué)、分類承擔(dān)”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制[J].教育發(fā)展研究，2004，(4).

[6]周玲.農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制:任重而道遠(yuǎn)[EB/OL]. http://cpc.people.com.cn/GB/78779/78783/78789/5460156.html.

[7]司曉宏，楊令平.后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)村義務(wù)教育面臨的問(wèn)題與對(duì)策[J].教育研究，2006，(11).(責(zé)任編輯/李璐瑤)