韓國(guó)的地方自治及其對(duì)我國(guó)民族區(qū)域自治的啟示和借鑒

摘要:韓國(guó)的地方自治是以團(tuán)體自治為主要內(nèi)容的自治模式，同時(shí)又在近期引進(jìn)了居民自治的因素，旨在擴(kuò)大居民參與的程度。韓國(guó)地方自治制度的發(fā)展和演變具有內(nèi)在的歷史因素，其地方自治制度在國(guó)家建設(shè)中發(fā)揮了良好的功能，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，探尋韓國(guó)地方自治的發(fā)展過(guò)程，研究其中的成功經(jīng)驗(yàn)，有利于我國(guó)民族區(qū)域自治制度的完善。

關(guān)鍵詞:韓國(guó);地方自治;自治模式;團(tuán)體自治;居民自治

中圖分類(lèi)號(hào):K312.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)19—0040—02

地方自治是指一般情況下國(guó)家不得干預(yù)的、一定地域范圍內(nèi)的居民自愿通過(guò)民主方式組成自治團(tuán)體，產(chǎn)生自治機(jī)關(guān)，自行處理與自己有關(guān)的事務(wù)的一種社會(huì)管理方式[1]。韓國(guó)地方自治的發(fā)展形成了符合自身實(shí)際的團(tuán)體自治模式，近幾年，擴(kuò)大居民參與制度的改革對(duì)于擴(kuò)大民主主義具有重大意義，值得學(xué)習(xí)和研究。

一、韓國(guó)地方自治的起源和發(fā)展

韓國(guó)建國(guó)后，引進(jìn)西方的地方自治理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，于1949年頒布了地方自治法，但是由于政治原因，地方自治沒(méi)能得到真正實(shí)施，真正意義上的地方自治，是通過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行地方議會(huì)選舉和地方自治團(tuán)體之長(zhǎng)選舉實(shí)現(xiàn)的。

韓國(guó)的地方自治法頒布后，地方自治并未真正實(shí)施。1961年，地方議會(huì)被軍政府解散。20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始韓國(guó)中央政府鼓勵(lì)地方開(kāi)展地方自的可行性研究，并計(jì)劃恢復(fù)地方自治。從1985年開(kāi)始，韓國(guó)舉行了多次公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)和研討會(huì)，有關(guān)這一議題的文章和書(shū)籍也開(kāi)始出現(xiàn)。1988年，韓國(guó)中央政府修訂了地方自治法。根據(jù)新法，漢城特別市、6個(gè)自治市和9個(gè)道被定為高級(jí)地方政府。漢城的區(qū)、自治市、市(小市)和郡被定為低級(jí)地方政府實(shí)體，做這種區(qū)分就是為了分階段推行地方自治。韓國(guó)于1991年3月舉行了小行政單位(小市郡和大城市的區(qū))的議會(huì)選舉，1991年6月舉行了大行政單位(大城市和道)的議會(huì)選舉。修改后的法律授權(quán)地方議會(huì)對(duì)地方政府進(jìn)行檢查和審計(jì)。1995年舉行了地方政府長(zhǎng)官的選舉。1995年全國(guó)進(jìn)行了道政府知事和廣域市長(zhǎng)選舉。地方政府長(zhǎng)官由中央政府任命，他們的自治決策權(quán)力實(shí)際上并不存在。1998年舉行了第二次全國(guó)地方選舉。之后，開(kāi)始每四年進(jìn)行一次地方選舉。至此，韓國(guó)的地方自治才開(kāi)始了正常運(yùn)作，真正走上了民主發(fā)展的道路。

二、韓國(guó)地方自治的主要內(nèi)容和發(fā)展趨勢(shì)

韓國(guó)的地方自治主要規(guī)定在憲法和地方自治法中，地方自治法是有關(guān)地方自治的基本法律。近幾年，韓國(guó)不斷對(duì)地方自治進(jìn)行革新，如引進(jìn)擴(kuò)大居民參與的相關(guān)制度，加強(qiáng)地方自治團(tuán)體的自治立法權(quán)和財(cái)政自立度等。

(一)韓國(guó)地方自治的主要內(nèi)容

在《憲法》第八章的“地方自治”這一章和以下的第117條和第118條的“地方自治團(tuán)體”、“自治法規(guī)”、“地方議會(huì)”、“地方自治團(tuán)體組成”、“地方議會(huì)議員的團(tuán)體長(zhǎng)的選任方法”等的基本內(nèi)容和領(lǐng)域都是以憲法規(guī)定的[2]。韓國(guó)憲法第117條規(guī)定，“地方政府應(yīng)負(fù)責(zé)處理當(dāng)?shù)鼐用竦母＠聞?wù)和財(cái)產(chǎn)管理，并將根據(jù)國(guó)家法律和法規(guī)范圍內(nèi)制訂地方自治條例?！表n國(guó)現(xiàn)行地方自治法由十章及附則構(gòu)成。第一章總則、第二章居民、第三章條例和規(guī)則、第四章選舉、第五章地方議會(huì)、第六章執(zhí)行機(jī)關(guān)、第七章財(cái)務(wù)、第八章地方自治團(tuán)體相互間的關(guān)系、第九章國(guó)家的指導(dǎo)與監(jiān)督、第十章首爾特別市等大城市行政的特例，附則。

韓國(guó)的地方自治機(jī)關(guān)是以一定地(區(qū))域?yàn)榛A(chǔ)劃分的，由國(guó)家授予自治權(quán)，按其權(quán)限和責(zé)任處理地方事務(wù)，具有法人資格的地方自治主體[3]。依據(jù)地方自治法，韓國(guó)的地方自治機(jī)關(guān)有兩種類(lèi)型:特別市、直轄市和道的自治機(jī)關(guān)以及市、郡和區(qū)(自治區(qū))的自治機(jī)關(guān)，包括地方議會(huì)和地方政府。在韓國(guó)地方自治法中，地方議會(huì)和市長(zhǎng)(團(tuán)體長(zhǎng))處于對(duì)等關(guān)系，類(lèi)似于總統(tǒng)制下的國(guó)會(huì)與總統(tǒng)的關(guān)系。地方議會(huì)議員是通過(guò)居民的普通、平等、直接、秘密選舉而產(chǎn)生。韓國(guó)地方議會(huì)組織分為兩種組織體系:一種是由議員組成的會(huì)議體組織，包括議長(zhǎng)、副議長(zhǎng)、委員會(huì)等[4]。議員的任期是四年，地方議會(huì)每年召開(kāi)兩次定期會(huì)議，也可以召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議。議長(zhǎng)和副議長(zhǎng)的任期為二年，旨在活躍地方議會(huì)的構(gòu)成和活動(dòng)。地方政府由特別市、廣域市、道和市、郡、區(qū)2個(gè)行政級(jí)別構(gòu)成，在市、郡、區(qū)下面的行政機(jī)關(guān)是邑、面、洞。目前，韓國(guó)有16個(gè)道級(jí)政府和232個(gè)較低級(jí)別的地方政府，其中包括74個(gè)市政府、89個(gè)郡政府和自治市內(nèi)的69個(gè)區(qū)政府[5]。韓國(guó)地方政府的組成采用機(jī)構(gòu)分立型，即地方自治團(tuán)體是擔(dān)任決策的最高機(jī)構(gòu)，設(shè)有地方議會(huì)，由居民直接選舉。另外，地方自治團(tuán)體設(shè)有團(tuán)體長(zhǎng)，團(tuán)體長(zhǎng)由居民直接選舉，團(tuán)體長(zhǎng)作為地方自治團(tuán)體代表，表明地方自治團(tuán)體的意思，合并管理其事務(wù)。道級(jí)政府盡管具有一些獨(dú)立職能，但基本上發(fā)揮著中央政府與市政府之間的中間作用。市政府通過(guò)行政區(qū)機(jī)制向國(guó)民提供服務(wù)。這一機(jī)制由郡政府下設(shè)的邑與面和市政府所屬的區(qū)政府下設(shè)的洞組成。

(二)韓國(guó)地方自治的發(fā)展趨勢(shì)

韓國(guó)的地方自治一直隨著全國(guó)的改革而發(fā)展完善的，韓國(guó)改革的主要領(lǐng)域便是地方政府問(wèn)題，這一趨勢(shì)將繼續(xù)存在。中央政府通過(guò)減少人員和機(jī)構(gòu)調(diào)整對(duì)行政機(jī)構(gòu)、地方公共企業(yè)和經(jīng)濟(jì)上得到地方政府支持的其它組織進(jìn)行精簡(jiǎn)并引入高效管理機(jī)制。根據(jù)自治行政部起草的改革計(jì)劃，市政府行政區(qū)域辦公室(邑、面和洞)將在總數(shù)上大量減少并轉(zhuǎn)換為地區(qū)服務(wù)中心。

韓國(guó)的地方自治制度隨著民主主義的發(fā)展，逐漸通過(guò)法律的完善去補(bǔ)救。近年來(lái)韓國(guó)積極引進(jìn)擴(kuò)大居民參與的有關(guān)制度，采取了許多措施，要點(diǎn)如下[6]:

1.居民投票。地方自治法第13條之2第1款規(guī)定，對(duì)于給予居民課以過(guò)度的負(fù)擔(dān)或造成重大影響的地方自治團(tuán)體的主要決定事項(xiàng)，地方自治團(tuán)體之長(zhǎng)可以實(shí)施居民投票。這一制度意味著居民作為地方自治團(tuán)體的主人，直接參與到關(guān)于該地方自治團(tuán)體的主要事項(xiàng)和議事決定，從這個(gè)意義上，該項(xiàng)制度為實(shí)現(xiàn)直接民主主義理想做出了貢獻(xiàn)。

2.條例的制定及改廢(修改與廢止)請(qǐng)求。這一制度僅僅意味著居民可以向該地方自治團(tuán)體之長(zhǎng)請(qǐng)求條例的制定及改廢，即居民不能依據(jù)此項(xiàng)制度直接制定或改廢條例。這一請(qǐng)求權(quán)規(guī)定在地方自治法第13條之3。

3.監(jiān)察請(qǐng)求。地方自治法第13條之4規(guī)定，地方自治團(tuán)體的19歲以上的居民，認(rèn)為對(duì)該地方自治團(tuán)體及其長(zhǎng)的權(quán)限所屬的事務(wù)的處理違反法令或顯著危害公益時(shí)，……可以以該地方自治團(tuán)體的條例所規(guī)定的19歲以上的居民數(shù)以上的聯(lián)名向主管部長(zhǎng)官提起監(jiān)察請(qǐng)求。

4.居民訴訟。韓國(guó)地方自治法于2005年1月首次規(guī)定了居民訴訟，規(guī)定在第13條之5以及第13條之7?？梢哉f(shuō)，居民訴訟制度是以美國(guó)的納稅人訴訟和日本的居民訴訟為模型而引入的。

5.居民傳喚。居民有傳喚該地方自治團(tuán)體之長(zhǎng)及地方議會(huì)議員的權(quán)利(地方自治法第13條之8第1款)。

6.其他。與地區(qū)居民生活密切相關(guān)的事務(wù)，根據(jù)難易程度分配給不同級(jí)別的地方政府處理，直至由國(guó)家予以解決;加強(qiáng)地方自治團(tuán)體的自治立法權(quán);提高地方自治團(tuán)體的財(cái)政自立度。

三、韓國(guó)地方自治對(duì)我國(guó)民族區(qū)域自治的啟示及借鑒

我國(guó)的民族區(qū)域自治制度是民族自治和區(qū)域自治的有機(jī)結(jié)合，偏重于民族自治。但是由于民族自治地方少數(shù)民族公民的自治意識(shí)淡薄，參與本地方政治生活的積極性不高，在一定程度上阻礙了民族區(qū)域自治地方的民主進(jìn)程。不過(guò)，隨著現(xiàn)代民主的發(fā)展，現(xiàn)代的地方自治首先應(yīng)該是一種民主政治，而地方治理的民主化，是全國(guó)政治民主的基礎(chǔ)[7]。民族區(qū)域自治制度作為一種地方自治制度，目的就是為了保障少數(shù)民族公民參與國(guó)家事務(wù)和本民族、本地方事務(wù)管理的權(quán)利，但是實(shí)踐中民族區(qū)域自治的自治權(quán)集中于自治機(jī)關(guān)，而代議制固有的弊端日益突現(xiàn)以及我國(guó)選舉制度存在的問(wèn)題，在很大程度上剝奪了各民族公民的參與權(quán)，這違背了設(shè)立民族區(qū)域自治制度的初衷，也扭曲了民族區(qū)域自治的本質(zhì)。

實(shí)踐證明，對(duì)選舉制度和人民代表大會(huì)制度的改革不是完善民族區(qū)域自治的最終途徑，探求新的出路才是關(guān)鍵所在。在中國(guó)深化政治體制改革，擴(kuò)大人民民主的大背景下，提高民族區(qū)域自治地方各少數(shù)民族公民的政治參與程度是學(xué)界面臨的重大理論課題，也是制度實(shí)踐所要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之一。完善民族區(qū)域自治制度，可以借鑒國(guó)外先進(jìn)的地方自治理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主建設(shè)注入新的活力，繼續(xù)為社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家發(fā)展和民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步作出貢獻(xiàn)。所以借鑒韓國(guó)地方自治制度中居民自治的有益經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大民族自治地方各民族公民參與本地方政治生活的廣度與深度，是解決民族自治地方民主建設(shè)問(wèn)題的一個(gè)突破口。黨的十六大、十七大均提出擴(kuò)大公民有序政治參與的民主建設(shè)方針，意在擴(kuò)大人民民主，完善社會(huì)主義民主政治建設(shè)。這給全國(guó)尤其是民族自治地方的民主建設(shè)提供了一個(gè)難得的契機(jī)，民族自治地方應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇，適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大各民族公民的政治參與程度，賦予各民族公民一定事項(xiàng)范圍內(nèi)制定、修改、廢止自治條例、單行條例的權(quán)利，拓展公民參與本自治地方政治生活的途徑，保障公民廣泛而有效的參與，使自治機(jī)關(guān)適當(dāng)還政于民，以公民的參與加強(qiáng)監(jiān)督，有利于民族區(qū)域自治制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也有助于人民民主的不斷發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

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