公共利益視角下央行國(guó)庫(kù)改革的路徑選擇

摘要:處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的央行國(guó)庫(kù)選擇何種改革思路，對(duì)于今后國(guó)庫(kù)的發(fā)展至關(guān)重要。本文分析了我國(guó)國(guó)庫(kù)改革在實(shí)現(xiàn)公共利益的重要性及實(shí)踐效應(yīng)，對(duì)國(guó)庫(kù)改革的戰(zhàn)略和次序進(jìn)行了探討，并在借鑒OECD國(guó)家國(guó)庫(kù)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從改革的目標(biāo)、基礎(chǔ)、深化、難點(diǎn)、突破和硬件支持等方面提出了我國(guó)國(guó)庫(kù)改革的路徑選擇。

關(guān)鍵詞:公共利益;央行國(guó)庫(kù);改革

中圖分類(lèi)號(hào):F832.31文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-9031(2009)11-0026-05

一、國(guó)庫(kù)改革對(duì)實(shí)現(xiàn)公共利益的重要性

在理論上，公共利益可以被界定為由全社會(huì)每個(gè)成員以無(wú)償方式共同分享的各類(lèi)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的總和。公共利益是現(xiàn)代公共管理的行為基礎(chǔ)，政府組織與企業(yè)組織之間最重要的區(qū)別就是政府組織的核心目標(biāo)是為公共利益服務(wù)。從組織的本質(zhì)來(lái)說(shuō)，捍衛(wèi)和服務(wù)于公共利益是現(xiàn)代政府的職責(zé)所在。在現(xiàn)代社會(huì)中，政府從人民那里抽取的公共資源數(shù)量大幅度提高，公共財(cái)政資金的管理關(guān)系到政府能否有效實(shí)施公共服務(wù)職能、財(cái)政宏觀調(diào)控以及維護(hù)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，公共財(cái)政資金的運(yùn)行管理必須確保全程處于監(jiān)督和制約之下。

現(xiàn)代意義上的國(guó)庫(kù)不單指國(guó)家金庫(kù)，更重要的是指財(cái)政代表政府控制預(yù)算的執(zhí)行、保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能。因此，其實(shí)質(zhì)在于對(duì)財(cái)政收支實(shí)施全面有效的控制，以促進(jìn)財(cái)政資源的優(yōu)化管理。隨著民主政治的發(fā)展，建設(shè)服務(wù)型政府和建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制都可以從國(guó)庫(kù)改革中找到突破口，國(guó)庫(kù)改革成為“好政府”致力于促進(jìn)公共利益的重要手段。

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行財(cái)政管理框架的改革，以此對(duì)公共資金流入與流出公共組織以及在公共組織內(nèi)部之間的流動(dòng)，進(jìn)行實(shí)時(shí)和全程式的監(jiān)控和報(bào)告，并確保必要的財(cái)政透明度。其核心是預(yù)算執(zhí)行，主要涉及的是如何有效實(shí)施預(yù)算以及在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中對(duì)財(cái)務(wù)資源妥善管理。根據(jù)IMF財(cái)政事務(wù)部專(zhuān)家研究，轉(zhuǎn)軌國(guó)家通常應(yīng)把預(yù)算與財(cái)政管理改革的中心放在國(guó)庫(kù)方面，因?yàn)閲?guó)庫(kù)是財(cái)政運(yùn)行的心臟和神經(jīng)中樞，一切財(cái)政資金的收支都與國(guó)庫(kù)管理相關(guān)，財(cái)政的資金流與信息流都在國(guó)庫(kù)集散，國(guó)庫(kù)改革是加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵所在。如果沒(méi)有一個(gè)功能強(qiáng)大的國(guó)庫(kù)體系對(duì)支出周期各個(gè)階段的預(yù)算營(yíng)運(yùn)進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)控與報(bào)告，以及對(duì)政府財(cái)務(wù)資源的妥善管理，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果將會(huì)大大偏離預(yù)算目標(biāo)。

而我國(guó)央行國(guó)庫(kù)的改革可以理解為建設(shè)公共財(cái)政框架形勢(shì)下對(duì)傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)職能的有益調(diào)整和對(duì)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)職能的必要豐富，對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)有重大意義。這不僅在于中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)服務(wù)于國(guó)家整體利益，通過(guò)中央銀行對(duì)國(guó)庫(kù)的管理能有效地協(xié)調(diào)國(guó)家的財(cái)政政策和貨幣政策，而且在于央行國(guó)庫(kù)能從外部增強(qiáng)對(duì)財(cái)政分配的管理、控制和監(jiān)督，能更有利于解決財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的不足，這對(duì)增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理的剛性，改善財(cái)政公共支出的效益，提高財(cái)政分配的透明度，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等都將形成更可靠的保障。

二、國(guó)庫(kù)改革促進(jìn)公共利益的實(shí)踐

(一)國(guó)庫(kù)集中收付的推行，提高政府資金的透明度

我國(guó)于2001年正式啟動(dòng)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度基本確立并處于不斷完善中。當(dāng)時(shí)由于中國(guó)現(xiàn)代化支付系統(tǒng)尚未建成，國(guó)庫(kù)單一帳戶(hù)改革在確定了最終目標(biāo)的同時(shí)不得不選擇代理銀行及過(guò)渡性賬戶(hù)環(huán)節(jié)的資金支付劃撥方式。隨著中國(guó)現(xiàn)代化支付系統(tǒng)全面、高效運(yùn)行后，國(guó)庫(kù)改變通過(guò)代理行劃撥資金的方式，向高效率、低成本的支付方式轉(zhuǎn)變。近幾年，央行國(guó)庫(kù)開(kāi)始積極開(kāi)展國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付，即由央行國(guó)庫(kù)直接將政府資金匯劃至最終用款單位賬戶(hù)，從而向真正意義上的國(guó)庫(kù)集中支付制度邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。在預(yù)算支出集中化的同時(shí)，預(yù)算外資金收入收繳管理改革也在積極推進(jìn)。央行國(guó)庫(kù)部門(mén)嘗試將預(yù)算內(nèi)外資金通過(guò)國(guó)庫(kù)統(tǒng)管，部分國(guó)庫(kù)成功進(jìn)行了將分屬預(yù)算外和預(yù)算內(nèi)的政府非稅收入收繳由國(guó)庫(kù)具體辦理。預(yù)算內(nèi)外資金集中收繳、集中管理和集中支付，為進(jìn)一步深化公共資金收入改革奠定基礎(chǔ)，增強(qiáng)了政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的職能作用，使財(cái)政收支行為公平合理。[1]

實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度改革的目的就是要使公共財(cái)政資金的運(yùn)行管理全程處于有效監(jiān)督和制約之下。其關(guān)鍵是透明度，有了透明度，才會(huì)有監(jiān)督，才會(huì)有效率，才可能消除存在的腐敗現(xiàn)象，財(cái)政資金的管理和使用才能真正服務(wù)于公共利益。透明度有兩個(gè)層次:一是對(duì)財(cái)政透明;二是對(duì)社會(huì)透明。首先要提高財(cái)政資金對(duì)財(cái)政部門(mén)的透明度，使其真正能夠履行管理財(cái)政資金的職責(zé)。其次，是如何增強(qiáng)財(cái)政資金對(duì)社會(huì)公眾的透明度，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算單位、財(cái)政部門(mén)和政府的監(jiān)督。誠(chéng)然，目前改革還存在預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行不夠協(xié)調(diào)等諸多問(wèn)題或過(guò)渡性做法，但只要改革進(jìn)程始終不偏離理想目標(biāo)，這些問(wèn)題便可以在前進(jìn)中逐步得以解決。

(二)國(guó)庫(kù)服務(wù)領(lǐng)域的拓寬，提升社會(huì)公眾的滿(mǎn)意度

良好的國(guó)庫(kù)管理通過(guò)強(qiáng)化財(cái)政責(zé)任而有助于增進(jìn)公共利益。財(cái)政責(zé)任的第一個(gè)方面涉及改進(jìn)社會(huì)選擇。從配置效率的角度講，公共選擇要求按照消費(fèi)者偏好配置財(cái)政資源，良好的國(guó)庫(kù)管理幫助公眾改進(jìn)公共選擇。第二個(gè)方面是提高公眾對(duì)于公共產(chǎn)品的滿(mǎn)意度。當(dāng)公眾對(duì)政府提供的公共產(chǎn)品數(shù)量、質(zhì)量或其組合不滿(mǎn)意時(shí)，政府必須承擔(dān)其改善公共產(chǎn)品供應(yīng)的責(zé)任。良好的國(guó)庫(kù)服務(wù)可以通過(guò)選擇適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、程序和信息，轉(zhuǎn)化為政府適當(dāng)?shù)恼吣繕?biāo)，來(lái)反映公眾的意愿，滿(mǎn)足公眾的需求。[2]

以近年來(lái)國(guó)庫(kù)收繳公共資金的服務(wù)創(chuàng)新來(lái)看。公眾對(duì)財(cái)政性資金和公共資金也逐步提出了依法規(guī)范管理、增強(qiáng)透明度的要求。隨著央行國(guó)庫(kù)服務(wù)水平的不斷增強(qiáng)，國(guó)庫(kù)在財(cái)政性資金和公共資金管理中可以發(fā)揮更為重要的作用。以社保資金為例，原征收模式下，社保資金委托商業(yè)銀行拖收，收繳率低，社保及征收部門(mén)操作繁瑣，參保人需要根據(jù)不同的險(xiǎn)種分別申報(bào)、繳費(fèi)，花費(fèi)大量的時(shí)間。充分利用央行國(guó)庫(kù)的服務(wù)資源，由國(guó)庫(kù)直接辦理社保五險(xiǎn)基金和農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收繳、轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)人足不出戶(hù)即可完成申報(bào)、繳費(fèi)以及查詢(xún)的全過(guò)程，大大方便了繳款人，也提高了社?；鸬恼鞴苄剩瑫r(shí)還可確保社保資金安全，提升政府的形象等等。當(dāng)然，在我國(guó)現(xiàn)階段，將各項(xiàng)財(cái)政資金和公共資金全部納入國(guó)庫(kù)管理還不太現(xiàn)實(shí)，我們有必要借鑒國(guó)外公共資金管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)的財(cái)政資金管理優(yōu)勢(shì)，依托國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)和財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，逐步推進(jìn)規(guī)范公共資金管理的改革。

從公共資金的管理延伸開(kāi)來(lái)，國(guó)庫(kù)服務(wù)對(duì)象也大為拓展，從為財(cái)稅部門(mén)服務(wù)擴(kuò)展到直接為公眾服務(wù)。通過(guò)國(guó)庫(kù)直接支付，國(guó)庫(kù)服務(wù)就能覆蓋公眾。央行國(guó)庫(kù)積極開(kāi)展了直接支付品種、方式、手段的創(chuàng)新，通過(guò)強(qiáng)大的支付系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)的電子化系統(tǒng)，成功將政府的各項(xiàng)補(bǔ)貼資金如涉農(nóng)補(bǔ)貼資金、水庫(kù)移民后期扶持資金、成品油補(bǔ)貼資金和救災(zāi)資金等直接撥付到公眾的個(gè)人賬戶(hù)。由此可見(jiàn)，國(guó)庫(kù)直接支付可以更好地滿(mǎn)足政府多層次、多樣化的服務(wù)公眾的要求，并為公眾提供更為安全、優(yōu)質(zhì)、快捷的服務(wù)，極大地提升公眾對(duì)政府為民服務(wù)的滿(mǎn)意度。

(三)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的實(shí)施，改善政府資金管理效率

現(xiàn)金資源是公共組織(包括政府)通過(guò)預(yù)算系統(tǒng)得到的最重要的資源。20世紀(jì)70年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家政府面臨著財(cái)政約束和選民對(duì)被選舉者受托責(zé)任意識(shí)增強(qiáng)兩方面的壓力，使政府認(rèn)真考慮公共資源有效管理的問(wèn)題，由此產(chǎn)生了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。有效的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理除了給政府帶來(lái)直接儲(chǔ)蓄、降低政府債務(wù)利息支出的好處外，關(guān)鍵在于其現(xiàn)金流管理體系降低了時(shí)滯和一系列政府內(nèi)部的中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，培養(yǎng)政府部門(mén)用更有效和更負(fù)責(zé)任的行為去確定需求、設(shè)計(jì)解決支付及相關(guān)問(wèn)題的辦法。

近年來(lái)，央行穩(wěn)步開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，通過(guò)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理來(lái)熨平國(guó)庫(kù)資金的波動(dòng)，減少其對(duì)貨幣政策的沖擊，提高財(cái)政資金的收益。2003年開(kāi)始對(duì)國(guó)庫(kù)存款計(jì)付利息;2006年，中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理開(kāi)始運(yùn)作。2006-2008年，中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款共操作了8期，累計(jì)金額2396.4億元，買(mǎi)回國(guó)債操作2期，累計(jì)金額230億元。其中，2008年中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款5期，累計(jì)金額1700億元，到期收益18.59億元。與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理配套的法規(guī)建設(shè)、協(xié)調(diào)機(jī)制和預(yù)測(cè)機(jī)制等也都在逐步建立，這項(xiàng)改革對(duì)深化以國(guó)庫(kù)集中收付制度為核心的公共財(cái)政制度改革，增強(qiáng)人民銀行基礎(chǔ)貨幣控制力，協(xié)調(diào)財(cái)政貨幣政策都具有深遠(yuǎn)影響，將體現(xiàn)出中國(guó)政府現(xiàn)金管理職能機(jī)制的高效性和先進(jìn)性。

(四)國(guó)庫(kù)電子化的飛躍，增強(qiáng)政府公共服務(wù)的效果

從某種意義上講，所謂管理其實(shí)就是對(duì)信息的管理，即對(duì)信息的產(chǎn)生、加工、傳輸、應(yīng)用和處理進(jìn)行的管理。國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)通過(guò)改善國(guó)庫(kù)的信息管理，以便捷的、適當(dāng)?shù)?、可理解的方式改進(jìn)預(yù)算收支執(zhí)行的效率，可以幫助公眾做出更好的公共選擇，并可以增進(jìn)效率和福利。近年來(lái)，國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)加快推進(jìn)，逐步形成一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)庫(kù)信息管理體系，為國(guó)庫(kù)改革提供了強(qiáng)有力的手段。

國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)中有兩個(gè)中心。一個(gè)是財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，它實(shí)現(xiàn)了稅收申報(bào)繳庫(kù)無(wú)紙化、業(yè)務(wù)處理一體化、稅款資金實(shí)時(shí)劃繳和部門(mén)間信息共享等功能，納稅人可以足不出戶(hù)實(shí)時(shí)完成稅收申報(bào)、繳稅，極大地降低了稅收征繳成本，政府職能部門(mén)公共服務(wù)能力顯著提高。另一個(gè)是國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)，它將國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)統(tǒng)一處理，數(shù)據(jù)集中存儲(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了“稅款直達(dá)入庫(kù)、支出即時(shí)到賬、資金‘零在途’、風(fēng)險(xiǎn)多環(huán)節(jié)控制”的目標(biāo)。

值得指出的是，建設(shè)國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)對(duì)國(guó)庫(kù)改革的深化非常有意義:一是可擴(kuò)展支持預(yù)算外、社保基金和非稅收支業(yè)務(wù)，這為今后將全部政府資金納入國(guó)庫(kù)統(tǒng)一核算管理，提高政府資金安全性和管理效率，提供了業(yè)務(wù)和技術(shù)實(shí)現(xiàn)手段。二是可以最大限度減少?lài)?guó)庫(kù)信息重復(fù)采集和紙質(zhì)傳遞，從而為各相關(guān)職能部門(mén)監(jiān)測(cè)稅收從申報(bào)到繳庫(kù)和財(cái)政資金支撥的全過(guò)程，提高對(duì)征管、繳庫(kù)、支撥信息的利用效率創(chuàng)造了條件。

三、從公共利益視角推進(jìn)國(guó)庫(kù)改革

(一)國(guó)庫(kù)改革的戰(zhàn)略和次序

從管理學(xué)的角度看，現(xiàn)代國(guó)庫(kù)實(shí)質(zhì)上是一種“效率國(guó)庫(kù)”。為了促進(jìn)公共利益，我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)系統(tǒng)需要基于公共利益至上的原則進(jìn)行改革，主要涉及三個(gè)方向。

首先，無(wú)論是改革者、政府官員還是公眾，都需要對(duì)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)的本質(zhì)有清晰的認(rèn)知。國(guó)庫(kù)應(yīng)逐步將預(yù)算收入和公共資金收納入庫(kù)，對(duì)公共支出更要為人民“看緊錢(qián)袋子”，確保對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的有效監(jiān)控和對(duì)政府現(xiàn)金資源的妥善管理。

其次，改革者和管理者必須把公共利益轉(zhuǎn)化為國(guó)庫(kù)和公共財(cái)政管理的具體目標(biāo)，包括實(shí)施嚴(yán)格的國(guó)庫(kù)集中收付制度，明確全部政府收支必須通過(guò)央行國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)進(jìn)行直接收納和撥付，嚴(yán)厲制裁公共資金管理領(lǐng)域的不良行為等，并以權(quán)威性的政策文件甚至法律確定這些目標(biāo)，如制定《國(guó)庫(kù)法》，同時(shí)設(shè)立嚴(yán)格的約束和激勵(lì)機(jī)制來(lái)促進(jìn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

最后，改革還應(yīng)致力于強(qiáng)化國(guó)庫(kù)的受托責(zé)任框架，研究構(gòu)建科學(xué)合理、職責(zé)明確的完整國(guó)庫(kù)體系，明確央行履行收支核算、事中監(jiān)控、統(tǒng)計(jì)報(bào)告、市場(chǎng)操作等國(guó)庫(kù)的銀行職能，致力于增強(qiáng)國(guó)庫(kù)的監(jiān)督和公共財(cái)政的透明度，致力于提高預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量并激勵(lì)公眾參與到國(guó)庫(kù)和公共財(cái)政管理事務(wù)中，實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)庫(kù)資金收支運(yùn)作過(guò)程的公平、高效和透明。

在國(guó)庫(kù)改革的次序上，雖然國(guó)庫(kù)服務(wù)和國(guó)庫(kù)監(jiān)管改革是同步和交叉推動(dòng)的，但事實(shí)是，改革者把主要精力和改革重點(diǎn)放在了國(guó)庫(kù)服務(wù)方面，這也正符合“科學(xué)發(fā)展觀”和建設(shè)和諧社會(huì)的時(shí)代要求。對(duì)于國(guó)庫(kù)服務(wù)，改革者選擇了“系統(tǒng)推進(jìn)”的戰(zhàn)略，不管是將國(guó)庫(kù)服務(wù)領(lǐng)域推向普通公眾，還是國(guó)庫(kù)服務(wù)范圍從財(cái)政資金拓展到公共資金;而對(duì)于國(guó)庫(kù)監(jiān)管則選擇了“零打碎敲”的戰(zhàn)略，在目前沒(méi)有相關(guān)法規(guī)支撐，缺少相關(guān)利益集團(tuán)同步改革和配合的情況下，國(guó)庫(kù)監(jiān)管改革仍無(wú)法到位。

既然國(guó)庫(kù)監(jiān)管改革阻力重重，那么把改革重點(diǎn)放在國(guó)庫(kù)服務(wù)的戰(zhàn)略，同樣是合乎邏輯和具有遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的。我國(guó)存在預(yù)算準(zhǔn)備不充分、預(yù)算執(zhí)行隨意和預(yù)算監(jiān)督薄弱等問(wèn)題，精心制定大范圍、系統(tǒng)、周密且連貫的國(guó)庫(kù)監(jiān)管改革方案，幾乎是一項(xiàng)不可能達(dá)成的任務(wù)。在這種情況下，拓展國(guó)庫(kù)服務(wù)職能，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)信息化系統(tǒng)建設(shè)為國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)和管理模式創(chuàng)新提供完備的技術(shù)手段是需要優(yōu)先選擇的，因?yàn)橹挥胁粩嗟胤e累國(guó)庫(kù)的實(shí)力和影響力，才能逐步引起政府當(dāng)局和社會(huì)大眾對(duì)國(guó)庫(kù)在公共財(cái)政中作用的認(rèn)可，從而逐步提高國(guó)庫(kù)在國(guó)家預(yù)算執(zhí)行中的地位，也為條件成熟時(shí)將改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向更高層次的國(guó)庫(kù)監(jiān)管改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)然，我們也可以看到這一改革次序的成果，2008年12月為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施，其中一條就涉及到央行國(guó)庫(kù) ，這條措施可以說(shuō)是近幾年國(guó)庫(kù)服務(wù)創(chuàng)新能力的綜合體現(xiàn)，也說(shuō)明國(guó)庫(kù)的影響力已滲透到政府決策者層面，這對(duì)下一步國(guó)庫(kù)改革的深入進(jìn)行是利好消息。

(二)OECD國(guó)家國(guó)庫(kù)改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)庫(kù)管理的全面改革與深化，是當(dāng)代各國(guó)為加強(qiáng)預(yù)算管理，解決公共支出問(wèn)題，提高政府資金透明度，有效控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提升財(cái)政管理水平，更好地服務(wù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理的必然趨勢(shì)。經(jīng)合組織國(guó)家(OECD)在國(guó)庫(kù)管理方面因國(guó)家情況不同而存在自身的特點(diǎn)，但在許多方面都體現(xiàn)了國(guó)庫(kù)管理的發(fā)展趨勢(shì)，這對(duì)我國(guó)正在進(jìn)行的國(guó)庫(kù)改革提供重要啟示。

1.核心化、公共化的國(guó)庫(kù)管理目標(biāo)。從OECD國(guó)家的情況看，國(guó)庫(kù)在從事政府財(cái)政收支安排的同時(shí)，正在實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)的全方位管理和控制，國(guó)庫(kù)在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督管理日趨增強(qiáng)，在促進(jìn)財(cái)政資源優(yōu)化配置方面的作用也日漸突出，國(guó)庫(kù)管理已深入到政府的現(xiàn)金管理、國(guó)債管理、投融資管理、外匯黃金管理等領(lǐng)域。同時(shí)OECD國(guó)家的國(guó)庫(kù)運(yùn)行與公共財(cái)政的目的一致，國(guó)庫(kù)的收支要同財(cái)政預(yù)算相符合，支出要受到預(yù)算的控制。

2.央行化、單一化的國(guó)庫(kù)管理運(yùn)作機(jī)制。在OECD國(guó)家，國(guó)庫(kù)與央行之間以相關(guān)的法律制度為委托依據(jù)，職權(quán)、利益關(guān)系明確，這使央行在OECD國(guó)家的國(guó)庫(kù)資金的管理中發(fā)揮很重要的作用。同時(shí)OECD國(guó)家廣泛采用較為完善的以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)為基礎(chǔ)的國(guó)庫(kù)集中收付制度來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理，財(cái)政預(yù)算資金的收付受到嚴(yán)格的控制與管理，使財(cái)政分配有良好的透明度，有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理的預(yù)期目標(biāo)。

3.效率化、透明化的國(guó)庫(kù)資金使用原則。OECD國(guó)家在提高國(guó)庫(kù)資金的使用效率上，盡可能降低國(guó)庫(kù)資金運(yùn)用成本，并要求國(guó)庫(kù)資金能以最快的速度發(fā)揮最好的效益。同時(shí)財(cái)政資金必須按照政府部門(mén)和公共機(jī)構(gòu)的支出指令使用，財(cái)政資金的具體使用情況必須向社會(huì)公開(kāi)，便于政府監(jiān)督部門(mén)、審計(jì)機(jī)構(gòu)和全民對(duì)國(guó)庫(kù)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，防止國(guó)庫(kù)資金使用中的各種腐敗和浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。

4.可控化、責(zé)任化的國(guó)庫(kù)監(jiān)督控制系統(tǒng)。OECD國(guó)家保障財(cái)政與國(guó)庫(kù)管理的審計(jì)監(jiān)督制度日趨完善，一般都設(shè)立專(zhuān)門(mén)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)庫(kù)資金管理運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，并形成了一個(gè)嚴(yán)密的監(jiān)督體系。同時(shí)OECD國(guó)家中的國(guó)庫(kù)支付機(jī)構(gòu)和各部門(mén)、各單位的財(cái)務(wù)責(zé)任都是由有關(guān)的法律法規(guī)明確劃分的，并用規(guī)范的監(jiān)督程序和明確的獎(jiǎng)懲措施有力地保證責(zé)任的履行和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

5.電子化、集中化的國(guó)庫(kù)信息系統(tǒng)。OECD國(guó)家通過(guò)大力發(fā)展科學(xué)高效的電子信息網(wǎng)絡(luò)，為在財(cái)政、征收機(jī)關(guān)、中央銀行、代理銀行、各監(jiān)督機(jī)關(guān)及部門(mén)之間的信息暢通交流服務(wù)。同時(shí)OECD國(guó)家國(guó)庫(kù)部門(mén)還致力于利用電子支付工具，向公眾擴(kuò)大其服務(wù)在公共支出領(lǐng)域的應(yīng)用，以縮短公共支出執(zhí)行需占用的時(shí)間，降低行政運(yùn)行與辦公成本，提高自身服務(wù)的質(zhì)量和效率。[3]

(三)我國(guó)國(guó)庫(kù)改革的路徑選擇

公眾對(duì)政府管理透明度訴求的日益強(qiáng)烈對(duì)央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)提出了更高的要求，政府部門(mén)有必要借鑒OECD國(guó)家中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的經(jīng)驗(yàn)，重新界定人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的內(nèi)涵，并以此確定國(guó)庫(kù)的職責(zé)功能，使其能更好地為公眾利益服務(wù)。

1.改革的目標(biāo):服務(wù)公共財(cái)政，推動(dòng)新型財(cái)政管理框架的建立。我國(guó)公共財(cái)政的建設(shè)正處于一個(gè)起步階段，國(guó)庫(kù)改革應(yīng)以服務(wù)于公共財(cái)政建設(shè)整體為出發(fā)點(diǎn)，把國(guó)庫(kù)建設(shè)作為公共財(cái)政建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。國(guó)庫(kù)要在實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的財(cái)政預(yù)算管理規(guī)范化、重視公共支出的管理與控制、不斷提高財(cái)政透明度等方面有所作為，認(rèn)真審視現(xiàn)行制度，并按照公共財(cái)政的發(fā)展趨勢(shì)要求進(jìn)行必要的調(diào)整，強(qiáng)化依法履行國(guó)庫(kù)職能意識(shí)，重視對(duì)央行國(guó)庫(kù)作用發(fā)揮問(wèn)題的研究;推動(dòng)完善法規(guī)制度體系建設(shè)，優(yōu)化國(guó)庫(kù)履職環(huán)境;加強(qiáng)能力建設(shè)，建立適應(yīng)履職要求的國(guó)庫(kù)管理體制。

2.改革的基礎(chǔ):健全國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金集中化管理。要建立和完善以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的國(guó)庫(kù)管理制度。這一制度可以使所有的政府收入和支出現(xiàn)金流通過(guò)央行一個(gè)賬戶(hù)反映和監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行全過(guò)程的簡(jiǎn)單和透明，從制度根源杜絕各種設(shè)租、尋租和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，并體現(xiàn)政府政務(wù)公開(kāi)，體現(xiàn)政府在公眾中的聲望和信譽(yù)。具體措施包括一要加快預(yù)算外資金、非稅收入納入國(guó)庫(kù)管理的步伐，實(shí)現(xiàn)所有財(cái)政性資金全部納入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)管理;二要改變支付資金通過(guò)代理行劃撥的方式，讓不具有商業(yè)利益的國(guó)庫(kù)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政支付的及時(shí)監(jiān)督，降低國(guó)庫(kù)體系運(yùn)行成本，增強(qiáng)財(cái)政支出透明度。

3.改革的深化:提升國(guó)庫(kù)公共服務(wù)能力，最大限度滿(mǎn)足公共利益。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和和諧社會(huì)建設(shè)需要，進(jìn)一步提高國(guó)庫(kù)的社會(huì)公共服務(wù)能力，延伸國(guó)庫(kù)服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)深度。一是擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象，把社會(huì)公眾納入國(guó)庫(kù)服務(wù)視野，從主要為政府及其職能部門(mén)服務(wù)發(fā)展成為政府及其職能部門(mén)和社會(huì)公眾提供綜合性服務(wù)。二是拓寬國(guó)庫(kù)核算的內(nèi)容和范圍。在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度下，按照資金性質(zhì)建立財(cái)政性資金和社會(huì)公共資金賬戶(hù)體系，分別進(jìn)行核算和管理;對(duì)于社會(huì)公共資金，首先由國(guó)庫(kù)統(tǒng)一管理，然后由國(guó)庫(kù)交給相關(guān)部門(mén)去投資運(yùn)作。三是建立完善的國(guó)庫(kù)信息體系，發(fā)揮國(guó)庫(kù)在政府收支信息方面的參謀作用。一方面，對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)信息進(jìn)行歸類(lèi)、整理和存儲(chǔ)，滿(mǎn)足國(guó)庫(kù)自身對(duì)相關(guān)信息的監(jiān)督、分析和預(yù)測(cè)需求;另一方面，按照不同的權(quán)限，向政府及其職能部門(mén)和社會(huì)公眾提供信息咨詢(xún)服務(wù)，提高信息透明度，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，促進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)。

4.改革的難點(diǎn):推進(jìn)以預(yù)算為主體的國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理體系，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。由于現(xiàn)行的人民代表大會(huì)監(jiān)督具有抽象性、過(guò)于宏觀，無(wú)法實(shí)施預(yù)算全過(guò)程監(jiān)督，政府審計(jì)部門(mén)又與財(cái)政隸屬于同級(jí)政府，權(quán)力之間缺乏制衡，具有時(shí)滯性，中央銀行國(guó)庫(kù)監(jiān)督又沒(méi)有明確的法律依據(jù)，使我國(guó)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督僅依靠財(cái)政自身的監(jiān)督，而這一制度缺陷極有可能導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)，造成公共權(quán)利沒(méi)有得到有效的監(jiān)控。針對(duì)這些情況，把預(yù)算資金運(yùn)轉(zhuǎn)整個(gè)過(guò)程置于有效監(jiān)控之下就顯得尤為重要。一要在法律法規(guī)中設(shè)計(jì)預(yù)算管理流程，突出各部門(mén)、環(huán)節(jié)之間的制衡機(jī)制，逐步構(gòu)建預(yù)算管理事前審批、事中審計(jì)的制度框架，把握住每一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，確保預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅、透明和規(guī)范;二要適時(shí)更新和轉(zhuǎn)變監(jiān)督管理理念，強(qiáng)化央行國(guó)庫(kù)對(duì)預(yù)算資金收支管理的事中監(jiān)督職能，從源頭上避免政府部門(mén)在履職中的違規(guī)行為;三要進(jìn)一步加大溝通聯(lián)系力度，央行國(guó)庫(kù)逐步與各級(jí)人大、政協(xié)、政府、財(cái)政等部門(mén)建立監(jiān)督管理合作機(jī)制，發(fā)揮部門(mén)聯(lián)動(dòng)合力;四要逐步推進(jìn)公共支出信息透明化，通過(guò)央行國(guó)庫(kù)定期公開(kāi)發(fā)布政府收支執(zhí)行報(bào)告，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，強(qiáng)化廣大納稅人監(jiān)督稅款使用的責(zé)任、意識(shí)和權(quán)力保護(hù)，促進(jìn)預(yù)算的約束力。

5.改革的突破:推進(jìn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，改善政府資金管理。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國(guó)家財(cái)政盈余將越來(lái)越多，加強(qiáng)現(xiàn)金管理、提高政府資金使用效率是擺在人民銀行和財(cái)政部面前的一個(gè)緊迫課題。為此，要穩(wěn)妥有序地開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與貨幣政策和財(cái)政政策有效協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。具體措施包括:一是加強(qiáng)國(guó)庫(kù)庫(kù)存和現(xiàn)金流的預(yù)測(cè)分析，建立國(guó)庫(kù)庫(kù)存和現(xiàn)金流的日常預(yù)測(cè)模型和滾動(dòng)預(yù)測(cè)機(jī)制，逐步提高預(yù)測(cè)水平;二是探討、豐富國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作品種，完善操作方式，分散國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理風(fēng)險(xiǎn);三是健全中央銀行和財(cái)政部門(mén)的配合機(jī)制，明確各部門(mén)的職責(zé)分工，并在中央和地方兩個(gè)層面開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。

6.改革的硬件支持:加強(qiáng)國(guó)庫(kù)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，發(fā)展國(guó)庫(kù)科技生產(chǎn)力。西方發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)庫(kù)職能的發(fā)揮，在很大程度上歸功于發(fā)達(dá)的國(guó)庫(kù)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)已成為現(xiàn)代財(cái)政管理的必要工具和手段。當(dāng)前我國(guó)國(guó)庫(kù)信息系統(tǒng)的建設(shè)方向，一是加快以國(guó)庫(kù)為中心的橫向聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，建成覆蓋全國(guó)范圍的國(guó)庫(kù)信息處理系統(tǒng)(TIPS)，使國(guó)庫(kù)成為政府收支信息的樞紐，促進(jìn)部門(mén)之間的信息共享，為財(cái)政管理、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析和政策制定提供依據(jù)。二是加強(qiáng)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)集中進(jìn)程，使國(guó)庫(kù)具有更強(qiáng)大的業(yè)務(wù)處理能力和較高的運(yùn)行效率。實(shí)現(xiàn)資金與信息的同步傳遞，既有利于保障資金安全，又能避免數(shù)據(jù)逐級(jí)匯總耗費(fèi)時(shí)間，使央行能及時(shí)高效地獲得國(guó)庫(kù)賬戶(hù)和政府收支信息，并向相關(guān)部門(mén)迅速反映。

參考文獻(xiàn):

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