TIPS運行后國庫資金管理存在的風(fēng)險及對策

摘要:“國庫信息處理系統(tǒng)”的運行，有效地搭建了橫向聯(lián)網(wǎng)公共信息平臺，降低了稅款征收成本，加速了稅款入庫速度，提高了公共服務(wù)能力，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)與央行國庫服務(wù)的和諧發(fā)展?fàn)I造了良好環(huán)境，但是，TIPS由于在功能設(shè)計上、運行管理上和相關(guān)系統(tǒng)配套上還存在一些不足，也存在一些風(fēng)險點，這對維護(hù)國庫資金安全提出了挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步完善以確保國庫資金安全。

關(guān)鍵詞:國庫管理;國庫資金;風(fēng)險防范

中圖分類號:F832.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1003-9031(2009)11-0086-03

一、引言

“國庫信息處理系統(tǒng)”(以下簡稱TIPS)是指依托人民銀行與商業(yè)銀行之間的網(wǎng)絡(luò)平臺和清算渠道，利用信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，通過財政、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行(信用社)接口，進(jìn)行財政、稅務(wù)、海關(guān)、國庫、銀行信息交換和業(yè)務(wù)處理，并對信息實行集中存儲和管理的系統(tǒng)。TIPS建設(shè)的目標(biāo)是實現(xiàn)稅收電子化繳庫和財政支出的電子化撥付，庫信息集中和信息共享，收付實時直達(dá)。橫向聯(lián)網(wǎng)公共信息平臺的搭建，降低了稅款征收成本，加速了稅款入庫速度，提高了公共服務(wù)能力，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)與央行國庫服務(wù)的和諧發(fā)展?fàn)I造了良好環(huán)境。但是，TIPS由于在功能設(shè)計上、運行管理上和相關(guān)系統(tǒng)配套上還存在一些不足，且存在一些風(fēng)險點，這對維護(hù)國庫資金安全提出了挑戰(zhàn)。[1]

二、TIPS運行后存在國庫資金管理存在的風(fēng)險點

以實現(xiàn)財政、國庫、稅務(wù)、銀行數(shù)據(jù)信息共享為基礎(chǔ)的財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)(簡稱TIPS系統(tǒng))自2006年開始在全國推廣運行，這標(biāo)志著財政、稅務(wù)、國庫和銀行之間實現(xiàn)了公共信息數(shù)據(jù)共享、電子政務(wù)管理。TIPS雖然只是一個信息交換，但是最終是通過支付系統(tǒng)進(jìn)行資金清算，一旦發(fā)生錯發(fā)、誤發(fā)事件，輕則延長國庫資金在途時間，重則導(dǎo)致國庫資金被不法分子套取。

(一)技術(shù)故障造成的風(fēng)險

TIPS運行依賴網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，同時業(yè)務(wù)處理中使用了大量的軟件和硬件設(shè)備，這些軟件和硬件設(shè)備的安全性、穩(wěn)定性、保密性、抗干擾性、抗破壞性還存在漏洞和破綻，成為國庫風(fēng)險防范中的“軟肋”。這些問題一旦爆發(fā)，或被犯罪分子利用，輕則干擾業(yè)務(wù)順利開展，使國庫不能準(zhǔn)確及時完成資金的收支劃撥，重則導(dǎo)致國庫核算、清算系統(tǒng)或數(shù)據(jù)通訊系統(tǒng)癱瘓，使國庫業(yè)務(wù)陷入停頓，重要數(shù)據(jù)丟失、泄密，給國庫造成難以估量的損失。

(二)業(yè)務(wù)操作失誤造成的風(fēng)險

稅務(wù)部門、客戶和銀行以及國庫在辦理國庫資金收納、支撥和清算過程中，由于操作失誤，如入庫級次錯誤、同城清算提出行號錯誤等，導(dǎo)致國庫資金收納支撥延誤、混庫，國庫資金支付清算出現(xiàn)差錯，從而降低國庫資金入庫、支撥速度，甚至造成國庫資金損失的情況。操作失誤還可能導(dǎo)致業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)和信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)失效、崩毀等事件。TIPS運行以來，在操作上出現(xiàn)錯誤較多的是納稅人多繳和少繳的情況，主要是看錯數(shù)字的數(shù)位。

(三)管理風(fēng)險

TIPS運行后增加了管理的難度，由于交換的是電子信息，使得管理人員不能接觸到管理實物，如繳款書和退庫書、撥款書等，難以審核業(yè)務(wù)的真實性。同時，由于管理人員對新的業(yè)務(wù)知識和規(guī)定不夠熟悉，風(fēng)險防范意識不強(qiáng)等原因，不可避免地出現(xiàn)管理手段不到位、管理力度不夠而導(dǎo)致風(fēng)險隱患。

(四)監(jiān)督檢查風(fēng)險

一是事后監(jiān)督過程中存在的風(fēng)險。由于國庫核算系統(tǒng)和TIPS沒有為事后監(jiān)督留有相應(yīng)接口，一些國庫基礎(chǔ)數(shù)據(jù)無法共享，致使國庫內(nèi)控檢查時效性差，僅是每日打印的憑證上進(jìn)行表面監(jiān)督，缺乏對國庫資金清算過程的實施監(jiān)督。二是日常檢查不到位引起的風(fēng)險。如檢查不連續(xù)、不全面，檢查時走過場，發(fā)現(xiàn)的問題不重視加以處理等。三是國庫柜面監(jiān)管不到位引起的風(fēng)險。如收到TIPS退庫信息后對紙質(zhì)退庫手續(xù)審核不嚴(yán)，出現(xiàn)手續(xù)不齊全、不合法合規(guī)或者對原納稅信息未審查等。

(五)許多TIPS系統(tǒng)業(yè)務(wù)功能未啟用

目前納稅人自繳業(yè)務(wù)未進(jìn)行核銷，同時還存在大量的稅務(wù)部門自收匯總繳款業(yè)務(wù)，許多企事業(yè)單位將稅款轉(zhuǎn)賬入稅務(wù)部門，然后稅務(wù)部門開具完稅證給企事業(yè)單位，使得無法核銷信息，會對退庫、更正帶來一定的問題。查核中必須手工查閱憑證，由于沒有進(jìn)行標(biāo)注管理，就難免存在重復(fù)退庫，甚至騙退的情況，現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)對于匯總繳款的更正和退庫沒有明文規(guī)定如何處理。

(六)系統(tǒng)功能存在缺陷

一是橫向聯(lián)網(wǎng)信息處理系統(tǒng)運行以來，在接口功能上欠缺規(guī)范。主要體現(xiàn)在:自繳核銷業(yè)務(wù)處理過程中，經(jīng)常出現(xiàn)收款國庫收到資金，橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)卻未收到征收機(jī)關(guān)實時傳遞的數(shù)據(jù)信息的問題，需要征收機(jī)關(guān)管理機(jī)構(gòu)重新進(jìn)行傳輸，收款國庫才能收到稅款信息;聯(lián)機(jī)扣稅業(yè)務(wù)處理過程中，如果納稅人的賬戶余額剛好超過扣收稅款的金額，商業(yè)銀行(專指城市商業(yè)銀行)系統(tǒng)雖顯示扣款成功，但反傳至征收機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)信息卻顯示扣款失敗，征收機(jī)關(guān)系統(tǒng)自動將此筆轉(zhuǎn)入自繳核銷業(yè)務(wù)處理，造成納稅人重復(fù)納稅，再辦理退稅的局面。

二是完善系統(tǒng)功能缺位問題。缺少國庫自動審核信息功能，退庫及更正信息無法依據(jù)預(yù)算內(nèi)撥款指標(biāo)、退庫企業(yè)明細(xì)建立會計信息檔案資料庫，仍然使用手工辦理退庫和更正的方式處理業(yè)務(wù)，使橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)管理缺位。

三是TIPS系統(tǒng)信息進(jìn)入國庫核算系統(tǒng)不需要進(jìn)行解密也不需要復(fù)核，同時兩個系統(tǒng)是分離的，需要通過磁盤導(dǎo)入，這樣無形中增加了風(fēng)險。

四是橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)運行以來，國庫部門在處理業(yè)務(wù)過程中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，TIPS信息處理系統(tǒng)的系統(tǒng)管理員對輔助標(biāo)志管理中的一些共享退稅科目等項目并未維護(hù)，稅務(wù)部門的一些符合預(yù)算收支科目的錯誤信息仍然能夠傳輸進(jìn)入TIPS信息處理系統(tǒng)，因此造成管理隱患。

五是操作員管理存在不足。雖然TIPS信息處理系統(tǒng)推行了CA認(rèn)證，但是其口令管理還比較落后，也沒有強(qiáng)制口令定期更換功能。

三、如何進(jìn)一步防范TIPS運行后國庫資金風(fēng)險

(一)加強(qiáng)國庫隊伍建設(shè)，防范人員風(fēng)險和道德風(fēng)險

一是挑選業(yè)務(wù)水平高、工作責(zé)任心強(qiáng)、遵紀(jì)守法的人進(jìn)國庫隊伍。在調(diào)配人力資源的時候，要選調(diào)那些勤政廉潔、政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精的人員進(jìn)入國庫部門;對現(xiàn)有國庫人員要采取定期輪換、強(qiáng)制休假和離崗審計等多種手段進(jìn)行考核，并對不符合國庫工作要求的人員堅決予以調(diào)離;將日?？己伺c年底考核有效結(jié)合，把工作業(yè)績與評先評優(yōu)和晉級晉升緊密掛鉤，激發(fā)國庫人員的工作熱情和創(chuàng)新意識。二是開展業(yè)務(wù)技能和國庫規(guī)章制度的培訓(xùn)，提高國庫干部隊伍的業(yè)務(wù)能力和政策水平，鼓勵國庫人員參加各種形式的學(xué)習(xí)，提高理論修養(yǎng)和自身素質(zhì)。三是開展思想政治教育、職業(yè)道德教育、行為規(guī)范教育活動，幫助國庫人員樹立正確的人生觀、價值觀和世界觀，弘揚健康的國庫文化，樹立國庫隊伍的正氣，增強(qiáng)國庫干部抵御拜金主義、享樂主義等各種腐朽思想侵蝕的能力，增強(qiáng)法紀(jì)觀念和遵紀(jì)守法的自覺性。

(二)加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，提高國庫風(fēng)險防范能力

國庫內(nèi)部控制是國庫部門對內(nèi)部各工作環(huán)節(jié)及其工作人員從事的業(yè)務(wù)活動進(jìn)行風(fēng)險控制、制度管理和相互制約的方法、措施和程序。一是應(yīng)建立科學(xué)完備的國庫風(fēng)險評估指標(biāo)體系，評估須涵蓋國庫業(yè)務(wù)核算的全過程，把業(yè)務(wù)處理過程中的風(fēng)險降到最低程度。評估的指標(biāo)體系應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展變化進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn)，同時應(yīng)盡可能細(xì)化，由于人們認(rèn)識客觀世界的能力是有限的，一般情況下，對于簡單事物進(jìn)行分析判斷的準(zhǔn)確性要比對復(fù)雜事物進(jìn)行分析判斷的準(zhǔn)確性更高，所以對評估系統(tǒng)判斷事項的劃分越細(xì)越有利于評估的準(zhǔn)確計量。[2]二是建立國庫風(fēng)險預(yù)警體系，對系統(tǒng)不斷進(jìn)行優(yōu)化和完善，如增加入侵檢測系統(tǒng)，對惡意登錄進(jìn)行識別、報警、記載和封鎖，安裝先進(jìn)的殺毒軟件并及時更新，配備可靠的應(yīng)急設(shè)備，保證系統(tǒng)數(shù)據(jù)雙重備份。三是應(yīng)制定和完善系統(tǒng)應(yīng)急處理方案，確保國庫資金數(shù)據(jù)的安全。對可能發(fā)生的各種緊急異常情況做出明確具體、便于操作的解決方案。四是建立風(fēng)險責(zé)任追究制度和審計檢查責(zé)任制度。在《國家金庫條例》的修訂中應(yīng)明確國庫風(fēng)險責(zé)任的認(rèn)定與追究，根據(jù)國庫風(fēng)險的形成原因認(rèn)定國庫風(fēng)險責(zé)任，公正對待國庫、財政、稅務(wù)等部門以及國庫主任、國庫部門負(fù)責(zé)人、國庫會計主管、經(jīng)辦人員在國庫風(fēng)險形成中應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。在責(zé)任明確的前提下，對國庫資金遭受損失進(jìn)行責(zé)任追究，不能不合理的將一切責(zé)任由國庫或某個人承擔(dān)。

(三)完善TIPS及相關(guān)系統(tǒng)的功能

一是進(jìn)一步完善TIPS和國庫會計核算系統(tǒng)的功能，實現(xiàn)信息的自動化。包括資金溝對的自動化、信息下載的自動化和信息上傳的自動化。二是建立撥款和退庫、更正等信息傳遞密鑰技術(shù)。這些信息在TIPS上傳遞需要通過經(jīng)辦人以外的有權(quán)人加密和解密，以進(jìn)一步保密資金的安全。三是完善相關(guān)系統(tǒng)的功能。增加電子繳稅的自動驗證功能，特別是對于企事業(yè)單位相關(guān)稅款的繳納時與其向稅收征管系統(tǒng)提供的電子報表信息進(jìn)行核對，這樣可以防止多繳少繳稅款的情況出現(xiàn)。四是增加退庫、更正中原繳納稅信息的審核監(jiān)督功能，在有關(guān)稅收征管系統(tǒng)、國庫核算系統(tǒng)中對原有信息進(jìn)行自動標(biāo)注。五是增加部門預(yù)算的監(jiān)督功能，預(yù)算撥款不但要監(jiān)督，而且要與部門預(yù)算管理相銜接，嚴(yán)格控制在預(yù)算范圍內(nèi)。六是要增設(shè)國庫會計資料信息管理功能，使TIPS信息處理系統(tǒng)增加系統(tǒng)自動對支撥、退庫和更正信息與會計資料的審核、校驗功能，為國庫監(jiān)管開辟現(xiàn)代化的監(jiān)督管理模式;優(yōu)化國庫監(jiān)管途徑，保障國庫監(jiān)管實時性、先進(jìn)性和高效性作用的發(fā)揮。七是增設(shè)國庫資金監(jiān)測功能。在實時監(jiān)測國庫資金存量和流量發(fā)展變化趨勢的同時，對違規(guī)撥款、退庫及更正事項采取報警提示管理辦法，提醒經(jīng)辦人員重新審核業(yè)務(wù)，達(dá)到即時監(jiān)管的目的。八是進(jìn)一步完善操作用戶管理方式，引入如同商業(yè)銀行操作員卡那樣采用外存儲式用戶卡及虹膜等先進(jìn)的身份認(rèn)證技術(shù)。

(四)開發(fā)和運行國庫與稅務(wù)、財政和銀行的電子對賬系統(tǒng)

一是建立系統(tǒng)安全管理制度及辦法，包括系統(tǒng)開發(fā)軟件標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)安全管理標(biāo)準(zhǔn)以及財、稅、庫、行入網(wǎng)資格標(biāo)準(zhǔn)等，在各項措施完備的基礎(chǔ)上，建立健全TIPS信息處理系統(tǒng)管理體系，TIPS信息處理系統(tǒng)安全規(guī)范管理和評價體系;二是制定科學(xué)的業(yè)務(wù)管理制度和辦法，包括憑證認(rèn)證、信息審核、業(yè)務(wù)規(guī)范操作等方面的管理制度和辦法;三是建立TIPS信息處理系統(tǒng)監(jiān)測體系，增加TIPS信息處理系統(tǒng)自動預(yù)警功能，保證支撥、退庫和更正業(yè)務(wù)實時監(jiān)督的效果;四是要改進(jìn)事后監(jiān)督業(yè)務(wù)管理手段，應(yīng)積極開發(fā)與國庫TIPS信息處理系統(tǒng)和國庫數(shù)據(jù)集中處理系統(tǒng)相連接的國庫事后監(jiān)督系統(tǒng)，保證事后監(jiān)督基本與事前、事中業(yè)務(wù)同步運行，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患;五是依托TIPS系統(tǒng)建立聯(lián)網(wǎng)電子對賬系統(tǒng)，實行有關(guān)部門相應(yīng)人員網(wǎng)上簽署對賬意見，可以仿照中國人民銀行會計電子對賬系統(tǒng)的方式，并且增加分管領(lǐng)導(dǎo)季度和年度對賬功能，也是仿照目前面對賬方式，并且要求分管領(lǐng)導(dǎo)簽置對賬結(jié)果，實行雙方互簽。

(五)建立國庫、財政、稅務(wù)之間的監(jiān)督制約機(jī)制

在預(yù)算管理體制中，預(yù)算資金的收納、管理、支付由稅務(wù)、海關(guān)、人民銀行和財政辦理，彼此之間應(yīng)相互牽制，形成制衡約束機(jī)制。應(yīng)賦予國庫部門完全的預(yù)算信息知情權(quán)，財政部門在辦理撥款業(yè)務(wù)時要向國庫提交本年度各預(yù)算撥款單位的預(yù)算計劃，包括有關(guān)資料、文件、收支計劃、預(yù)算追加計劃及新的政策規(guī)定等，保證國庫監(jiān)管職能的履行。組織財稅庫行對易發(fā)案件風(fēng)險點進(jìn)行定期、不定期的聯(lián)合檢查，防止財稅庫行之間出現(xiàn)國庫資金安全的死角。嚴(yán)格落實對賬制度，國庫與財稅部門必須就預(yù)算內(nèi)、外的收、支、退科目余額逐筆核對，保證國庫、財政、征收機(jī)關(guān)之間的預(yù)算收支數(shù)字做到完全一致。人民銀行在經(jīng)理國庫過程中，應(yīng)建立動態(tài)監(jiān)管的思路，才能真正發(fā)揮財政政策和貨幣政策的調(diào)控作用，特別是在建立財政、稅務(wù)、國庫、銀行橫向聯(lián)網(wǎng)后，能夠動態(tài)反映財政資金的收入、支出和結(jié)存情況，對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時溝通、反映，切實發(fā)揮國庫在財政資金運行風(fēng)險上的“預(yù)警”作用。財政預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)部監(jiān)管與部門間的監(jiān)督相結(jié)合，逐步推進(jìn)公共支出信息透明化。一方面，要加強(qiáng)財政紀(jì)律和預(yù)算約束，細(xì)化部門預(yù)算，便于財政部門在預(yù)算執(zhí)行過程中實施有效的監(jiān)管;另一方面，人民代表大會應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮預(yù)算審查和預(yù)算監(jiān)督的職能，審計部門主要負(fù)責(zé)對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行事后監(jiān)督，中央銀行、稅務(wù)、海關(guān)等部門也應(yīng)分擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé)。[3]

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