國外農(nóng)業(yè)災害補償機制的研究及啟示

摘要:由于全球氣候異常變化，世界范圍內(nèi)干旱、洪澇等自然災害發(fā)生的頻率越來越高。近幾年來，我國部分地區(qū)遭遇了罕見冰雹雪災、干旱等自然災害，對我國的經(jīng)濟造成了重大的影響，如何通過建立災害補償機制使影響降到最低程度是急需解決的問題。本文主要介紹了美國、日本、西班牙、蒙古等國家的農(nóng)業(yè)災害補償機制，并就我國如何構筑農(nóng)業(yè)災害補償救助體系進行了探討，提出了相關的對策建議。

關鍵詞:農(nóng)業(yè)災害;補償機制;啟示

中圖分類號:F840.66 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2009)12-0054-03

一、引言

由于全球氣候異常變化，世界范圍內(nèi)干旱、洪澇等自然災害發(fā)生的頻率越來越高。近幾年來，我國部分地區(qū)遭遇了罕見冰雹雪災、干旱等自然災害，對我國的經(jīng)濟造成了重大的影響，如何通過建立災害補償機制使影響降到最低程度是急需解決的問題。本文主要介紹了美國、日本、西班牙、蒙古等國家的農(nóng)業(yè)災害補償機制，并就我國如何構筑農(nóng)業(yè)災害補償救助體系進行了探討，提出了相關的對策建議。

二、國外農(nóng)業(yè)災害補償機制分析

(一)美國

農(nóng)業(yè)災害補償體系主要依托《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》和《1994年農(nóng)作物保險改革法》，取消了政府救濟計劃，通過提供全面的農(nóng)業(yè)保險將農(nóng)作物生產(chǎn)者納入到農(nóng)作物保險計劃，而不參加農(nóng)作物保險計劃的農(nóng)戶不能得到政府其他計劃的幫助。其特點是聯(lián)邦政府提供統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險框架，并對相關農(nóng)產(chǎn)品予以保險補貼，各級政府和獲得許可的經(jīng)營組織在聯(lián)邦政府規(guī)定的框架內(nèi)從事保險和再保險業(yè)務。根據(jù)現(xiàn)行的《1994年農(nóng)作物保險改革法》，美國農(nóng)業(yè)保險主要有以下幾種類型。

一是巨災風險保險。這是一種基礎性的險種，應投保的農(nóng)作物，如未投保此項保險，則取消其獲得聯(lián)邦政府價格支持、生產(chǎn)調(diào)整服務、農(nóng)業(yè)信貸和公共準備金等補助的資格。該險種主要承保因旱災、洪澇、火災、雹災等不可抗自然災害造成的損失，可通過農(nóng)業(yè)部地方辦事處或私營保險公司代理機構獲得。其費用包含管理費和保險費，管理費用僅用來補貼政府在農(nóng)作物保險方面的運營費用，可區(qū)別享受優(yōu)惠，而保險費則全部由政府補貼。

二是額外風險保險。巨災風險保險僅提供了最低水平的風險保障，生產(chǎn)者可以追加購買多險種農(nóng)作物保單，獲得更高程度的風險保障。保費的高低因保障水平、作物種類、所在地區(qū)的不同而不同，生產(chǎn)者需交納一定數(shù)額的管理費用和保險費，政府補貼部分保險費。超出巨災風險保險的額外保險只能通過私人保險公司代理機構銷售。額外風險保險也提供多災害作物風險保險，主要針對與天氣有關的或其他不可抗災害帶來的損失進行保險，對生產(chǎn)者因阻止、延遲或重新耕種所造成的費用進行補償。

三是區(qū)域風險項目。區(qū)域風險項目以一個縣的平均產(chǎn)量作為擔保產(chǎn)量的基準，如果實際產(chǎn)量低于擔保產(chǎn)量，參加投保的每個生產(chǎn)者都會得到賠償，其不考慮單個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的產(chǎn)量。區(qū)域風險項目享受聯(lián)邦政府給予的補貼，不需提供歷史生產(chǎn)記錄，但不能為單個的生產(chǎn)者提供保障。

四是非保險救濟項目。未被巨災風險保險所覆蓋的十幾種作物可以獲得非保險救濟項目的保障。生產(chǎn)者必須向農(nóng)業(yè)部的地方機構報告農(nóng)作物的種植面積和歷史產(chǎn)量，如果某一地區(qū)符合非保險救濟項目條件的所有生產(chǎn)者某年的平均產(chǎn)量均低于正常年份的65%，單獨損失超過平均產(chǎn)量50%，生產(chǎn)者將得到非保險救濟項目的補償，由聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司按市場價格的60%進行補償。[1]

(二)日本

根據(jù)2003年修訂的《農(nóng)業(yè)災害補償法》，日本對農(nóng)業(yè)災害補償制度實行政府支持下的相互會社模式，并逐步形成依法強制參加農(nóng)業(yè)保險和以合作組織為基本組織形式的農(nóng)業(yè)保險制度。一是風險共濟、自主管理、層級明確的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式。政府通過立法對主要的農(nóng)作物和飼養(yǎng)動物實行法定保險，保險相互會社(農(nóng)業(yè)共濟組合)負責直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。其不以盈利為目的，強調(diào)互助，成員是精通農(nóng)業(yè)技術的農(nóng)戶，投保人和保險人是統(tǒng)一體。二是架構分為三個層次的農(nóng)業(yè)保險組織。村一級的農(nóng)業(yè)共濟組合設立在各個村(鎮(zhèn))，只要可保農(nóng)作物的種植面積超過法定最低限，就自動成為組合的成員。組合負責經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，與成員簽訂合同，并負責收取保費、評定損失和支付賠款。中層的農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會設在各個府(縣)，承擔自己轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)共濟組合保險業(yè)務的分保，并對其進行監(jiān)督和指導。設在農(nóng)林省的農(nóng)業(yè)共濟再保險特別會計處只接受聯(lián)合會的分保，主要經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的再保險。三層構架形成了政府領導與農(nóng)民共濟組合相結合的自上而下的農(nóng)業(yè)保險組織體系。三是實行高額的財政補貼。為了減少農(nóng)民的保費負擔，日本政府一直對保險費進行補貼，風險越高的地區(qū)政府補貼的份額越大。此外，政府部門還承擔農(nóng)業(yè)保險的管理費用。[2]

(三)西班牙

農(nóng)業(yè)保險是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國西班牙預防和補償農(nóng)業(yè)災害的主要方式。一是建立了完備的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)體系。主要由1978年制定的《農(nóng)業(yè)保險法》、1979年頒布的《農(nóng)業(yè)保險條例》以及《農(nóng)業(yè)保險發(fā)展規(guī)劃》等組成。二是實行政府支持與商業(yè)運作相結合的公私混合模式。私人農(nóng)業(yè)保險公司負責具體業(yè)務的經(jīng)營，政府向參保農(nóng)戶提供保費補貼，中央政府和地方政府按一定的比例承擔保費的50%以上。對農(nóng)業(yè)保險的補貼列入國家總預算，補貼總額不能低于年度農(nóng)業(yè)保險保費收入的20%，最高可達50%。國家補貼的用途包括保費補貼、保險賠償基金及在國家農(nóng)業(yè)保險機構收入無法滿足支出時用作預算支出。三是農(nóng)業(yè)保險實行自愿投保原則。農(nóng)戶如參加保險，必須將其經(jīng)營的所有農(nóng)作物都投保。政府鼓勵農(nóng)民集體投保，目前險種已達到200多個，幾乎覆蓋了所有的動植物產(chǎn)品。四是農(nóng)業(yè)保險體系構成主體完備。主要由保險與養(yǎng)老基金監(jiān)管總局、國家農(nóng)業(yè)保險局、保險賠償集團、農(nóng)業(yè)保險有限公司等4部分主體組成。保險與養(yǎng)老基金監(jiān)管總局是農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管機構，國家農(nóng)業(yè)保險局代表政府負責農(nóng)戶的保費補貼和保險的宣傳和推廣等，保險賠償集團主要應對巨災損失和作為商業(yè)保險公司農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的最終再保人，農(nóng)業(yè)保險有限公司是經(jīng)營農(nóng)險的具體經(jīng)營機構。[3]

需要說明的是，西班牙政府農(nóng)業(yè)保險補貼政策主要體現(xiàn)在三個方面:首先，在補貼標準上，對不同的投保主體實行不同的保費補貼標準;其次，對不同的保險標的實行差別費率;最后，政府通過調(diào)整保費補貼標準和保險費率標準來調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結構。[4]政府根據(jù)宏觀政策的需要制定不同的保險費率和保費補貼標準，通過調(diào)整保費補貼率和保險費率來調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結構。

(四)蒙古

蒙古經(jīng)常遭受干旱、嚴寒的嚴重沖擊，牲畜生產(chǎn)的風險極高，因此政府推行了指數(shù)牲畜保險對牧戶進行災害補償。指數(shù)牲畜保險是指當一個區(qū)域一定時期內(nèi)成年牲畜的平均死亡率達到約定的觸發(fā)點時，保險人就相應賠付的保險，它包括私營保險市場和政府支持。2005年以前，蒙古實行以單個牧戶牲畜損失為賠付依據(jù)的傳統(tǒng)保險方式，但由于存在非對稱信息導致嚴重的逆選擇、道德風險和極高的監(jiān)督及定損經(jīng)營管理成本，使得效果不理想。

2006年開始試點以平均死亡率為參數(shù)的指數(shù)牲畜保險，有效克服了傳統(tǒng)的基于單個牧戶牲畜損失的保險缺陷?；颈ｋU產(chǎn)品(BIP)是一種由私營保險公司銷售并服務的商業(yè)性保險，牧民支付全額保費。當牲畜平均死亡率達到約定的觸發(fā)點(7%)時，投保人將獲得相應賠付。災害反應產(chǎn)品(DRP)是由政府出資并提供的一種社會安全網(wǎng)產(chǎn)品。只有當牲畜平均死亡率超過BIP的退出點時，政府才進行相應賠付。在指數(shù)牲畜保險中，蒙古政府對牲畜損失承擔兩大責任:一是通過DRP對超過BIP退出點的損失進行賠付;二是通過向LIIP(一個由私營保險公司組成的牲畜保險賠付聯(lián)合體)提供無限額的超額再保險，成為銷售BIP的私營保險公司的再保險人。[5]

三、對我國的重要啟示

(一)以農(nóng)業(yè)保險為主取代政府的直接救助

一是政府對災害直接救助應轉(zhuǎn)化為對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的財政扶持。我國農(nóng)戶的生產(chǎn)具有分散化、多樣化、小型化等特點，給農(nóng)業(yè)保險的運營工作造成巨大困難，使農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營成本明顯高于其他險種。作為維持經(jīng)濟和社會穩(wěn)定發(fā)展必不可少的農(nóng)業(yè)保險，必須由政府提供支持與補助，以完善其發(fā)展。根據(jù)各國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營情況，農(nóng)業(yè)保險公司的總成本費用(包括保險公司運營管理費用以及賠款)均超出保費收入2倍左右，如果沒有政府補助和資金扶持，農(nóng)業(yè)保險將難以為繼。發(fā)達國家農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的成功都離不開政府的財政補貼，政府不僅對投保農(nóng)戶進行補貼，而且對保險公司也進行必要的補貼。目前，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢的原因主要在于政府補貼力度較輕，造成“政策性保險缺位，商業(yè)性保險公司不愿為”的局面。

二是應加強立法建設使農(nóng)業(yè)災害保險制度化。近年來，我國農(nóng)業(yè)保險不斷萎縮，除因其至今無法順利實現(xiàn)市場化經(jīng)營外，國內(nèi)缺乏健全的農(nóng)業(yè)保險法律體系來規(guī)范農(nóng)業(yè)保險的開展是另一原因。國家要為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展以及各級政府、公司參與農(nóng)業(yè)保險提供法律依據(jù)，對政府的財政補貼及支持政策、農(nóng)業(yè)保險公司險種設計與費率制定以及農(nóng)業(yè)保險基金的管理運用等規(guī)定進行完善，避免以商業(yè)方式經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險出現(xiàn)不均衡發(fā)展。政府的支持與補助，關鍵在于保持農(nóng)戶再生產(chǎn)的積極性，不應僅僅停留在對農(nóng)戶收入進行補償?shù)碾A段。

三是因地制宜建立科學的農(nóng)業(yè)保險保障體系。由于我國不同的地區(qū)有不同的作物，加上不同的經(jīng)濟發(fā)展水平與文化，使得風險不同，所以農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營不應采取單一模式，而應采用各種模式相互補充，如糧食主產(chǎn)區(qū)與畜牧主產(chǎn)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品不同，其保險模式也要有所區(qū)別。建議在國家統(tǒng)一框架和原則的基礎上，各省自行決定保險扶持的范圍、保險水平、補貼水平等。同時，各地區(qū)也可以進行模式創(chuàng)新，例如可以結合農(nóng)村合作社經(jīng)營與政府主導模式，形成政府支持并補助的農(nóng)業(yè)相互保險模式，因地制宜建立健全農(nóng)業(yè)保險保障體系。

四是建立農(nóng)業(yè)巨災保險風險基金。政府應該建立農(nóng)業(yè)保險風險基金，在遭受巨災時為保險公司提供一定的保障，維護農(nóng)業(yè)保險的持續(xù)發(fā)展。資金來源包括政府的財政撥款和保險公司的年度盈余等。

(二)政府提供臨時救助

一方面，出于穩(wěn)定社會和人道主義原則的考慮，當區(qū)域遭受重大自然災害，農(nóng)業(yè)保險的賠償已不足以彌補農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的巨大損失，災害對民生已構成重大威脅;另一方面，農(nóng)業(yè)保險條款所不能覆蓋的災害。這兩種情況都是政府臨時救助行動的“觸發(fā)點”。政府需要動用財政資金對農(nóng)業(yè)受災區(qū)域進行救助，同時，政府民政部門要組織社會各界開展救災捐贈和社會慈善事業(yè)對農(nóng)業(yè)受災區(qū)域進行救助。

(三)加強市場化避險工具建設

針對一些規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工龍頭企業(yè)，其產(chǎn)量大、資金大、信息相對豐富、市場經(jīng)驗較足，具備參與農(nóng)產(chǎn)品衍生市場的前提條件?？梢越⒑屯晟妻r(nóng)產(chǎn)品市場，如期貨市場、期權市場，讓有條件的規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者運用市場化避險工具來防范農(nóng)產(chǎn)品價格劇烈波動的風險，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境。

(四)建立健全防災減損體系

樹立“以防為主，防救結合”的宗旨，建立健全防災減損體系，包括建立必要的防御工程、強化農(nóng)民的風險教育、加強災后管理等。采取綜合措施，利用現(xiàn)代科學技術，通過興修水利、科學澆灌、人工降雨、人工防雹等，有效進行防災防損?！?/p>

參考文獻:

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