區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的政府管理機(jī)制創(chuàng)新

摘要:區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一個(gè)重大的制約因素就是體制機(jī)制障礙，積極的政府管理機(jī)制創(chuàng)新有利于促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。本文從政府行為的導(dǎo)向機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、合作互助機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制等構(gòu)建的角度，對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題進(jìn)行了一定的分析和探討，以期有助實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域的均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞:區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;機(jī)制創(chuàng)新;行為導(dǎo)向;飛地經(jīng)濟(jì)

中圖分類號(hào):C912 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1002—2589(2009)28—0101—02

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，這是我國(guó)在新世紀(jì)新階段堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。從歷史和現(xiàn)實(shí)來看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一個(gè)重大的制約因素就是體制機(jī)制障礙。盡管國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)表明，市場(chǎng)是優(yōu)化資源配置、最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)性力量，但僅僅依靠市場(chǎng)的力量，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不可能自發(fā)地實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)的力量?jī)A向于擴(kuò)大區(qū)域差距而非縮小區(qū)域差距。因此，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展離不開政府積極有效的干預(yù)，尤其是政府通過管理機(jī)制改革與創(chuàng)新，引導(dǎo)地區(qū)合理分工、促進(jìn)地區(qū)開展合作、支持落后地區(qū)增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力、鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展等，從而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政府行為導(dǎo)向機(jī)制

改革開放以來，我國(guó)以市場(chǎng)化為中心的改革，培育了一個(gè)特殊的利益主體——地方政府。隨著中央向地方下放權(quán)力，地方政府有了自己的利益空間，也有了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大動(dòng)力。但在中央放權(quán)的過程中，由于缺乏有效的約束機(jī)制和調(diào)控手段來規(guī)范地方政府行為，致使地方政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)限產(chǎn)生了“放大效應(yīng)”。地方政府的變異行為，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重阻礙。

由于地方政府的財(cái)力及經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)具有關(guān)聯(lián)性，這使得地方政府通過各種方式來促進(jìn)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展，甚至直接投資和控制企業(yè)。除此之外，地方政府往往以種種優(yōu)惠條件吸引外來投資，而企業(yè)為了追逐高額利潤(rùn)，會(huì)將資金投向招商引資條件最優(yōu)惠的地區(qū)，而不是投向空間資源稟賦有比較優(yōu)勢(shì)的地區(qū)，從而降低社會(huì)資源空間配置的效率，加劇了地區(qū)經(jīng)濟(jì)分割、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。與此同時(shí)，中央政府在賦予地方政府一定權(quán)利的同時(shí)，還通過各地區(qū)的GDP總量、吸引外來直接投資額和上繳稅收數(shù)額等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來考核地方政府的業(yè)績(jī)。這種特定的政績(jī)考評(píng)體系使得地方政府片面追求GDP，也強(qiáng)化了地方政府的企業(yè)化行為。

要改變這一現(xiàn)象，一方面要通過積極的政府職能轉(zhuǎn)變，改變地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的過多干預(yù)，另一方面還要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行干部考核體制進(jìn)行改革。在現(xiàn)行干部體制之下，干部的升遷主要取決于上級(jí)組織部門對(duì)其業(yè)績(jī)的考核，地方長(zhǎng)官創(chuàng)造“政績(jī)” 的需要在很大程度上左右了地方政府的行為取向，追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大化的動(dòng)機(jī)客觀上加劇了地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)?！霸谵D(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)條件下，由于行政區(qū)劃，中國(guó)產(chǎn)業(yè)投資中政府官員特有的報(bào)酬結(jié)構(gòu)，使得地方官員不僅注意本身經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)(或財(cái)政收入)，而且關(guān)心相對(duì)業(yè)績(jī)(或基于GDP考核機(jī)制的政治晉升收益)，所以，寧愿保持與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而造成區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，也不愿承擔(dān)政治晉升博弈中的相對(duì)位次下降的風(fēng)險(xiǎn)”[1]，不同地方間的博弈行為，盡管對(duì)每個(gè)區(qū)域來說具有理性效用，但卻降低了區(qū)域整體效益。

因此，必須完善政府官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，以避免官員的短期行為。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，應(yīng)把減少區(qū)際間矛盾和沖突，有利于促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，作為綜合考核內(nèi)容。

二、形成規(guī)范、有序的政府間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，地方政府間存在著激烈的競(jìng)爭(zhēng)這已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的范圍和重點(diǎn)在不斷變化之中，謀取中央政府的特殊優(yōu)惠政策是地方政府競(jìng)爭(zhēng)的重要內(nèi)容之一。但從現(xiàn)實(shí)來看，由于有效規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則尚未完善，地方政府競(jìng)爭(zhēng)缺乏良好的秩序，競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制也不夠完善。

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來看，地方政府競(jìng)爭(zhēng)有利于制度創(chuàng)新，有利于減輕政府競(jìng)爭(zhēng)中存在的委托—代理等問題，從而維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，因而對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有促進(jìn)作用。但是，在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中，地方政府競(jìng)爭(zhēng)還呈現(xiàn)出較明顯的無序狀態(tài)，由此而導(dǎo)致地方保護(hù)主義和市場(chǎng)分割進(jìn)而形成所謂的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。這種競(jìng)爭(zhēng)的無序使資源得不到優(yōu)化配置，從而不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)差異來看，地方政府競(jìng)爭(zhēng)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)差異形成的一個(gè)重要因素。

因此，規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng)是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必要前提之一。一般而言，規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)堅(jiān)持開放性原則、憲政原則、職能下屬化原則、原產(chǎn)地規(guī)則等原則[2]。規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng)的具體措施主要可從進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革、適當(dāng)調(diào)整公共政策以及創(chuàng)造可行的政治經(jīng)濟(jì)條件等方面來進(jìn)行。

三、建立健全區(qū)域政府間的合作、互助機(jī)制

地方政府間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作對(duì)于從體制上消除限制區(qū)域之間要素自由流動(dòng)，促進(jìn)各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，協(xié)調(diào)區(qū)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系，構(gòu)建聯(lián)動(dòng)、有序的經(jīng)濟(jì)區(qū)域等有著越來越重要的作用。這種合作的基本原則是:合作各方平等參與，按投入份額大小分享利益、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)還缺少鼓勵(lì)和規(guī)范地方政府間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的必要的法規(guī)和政策，應(yīng)及時(shí)制定和實(shí)施有關(guān)的法規(guī)和政策，推動(dòng)和規(guī)范地方政府間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，保障合作各方的合法權(quán)益，使區(qū)域之間的合作能夠順利進(jìn)行下去。

另外，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)趨利原則的作用下，資金、勞動(dòng)力、人才等生產(chǎn)要素將由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢的地區(qū)向增長(zhǎng)迅速的地區(qū)、由落后地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移集聚。這種要素的集聚過程將加大地區(qū)之間的不均衡，而單純依靠市場(chǎng)力量難以解決這種不均衡，因此，地方政府就要有所作為，要建立起區(qū)域內(nèi)的互助機(jī)制。這種互助可以是各發(fā)揮所長(zhǎng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，也可以是發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持。從現(xiàn)實(shí)來看，“飛地經(jīng)濟(jì)”不失為一種合作的好機(jī)制。

所謂“飛地經(jīng)濟(jì)”是指發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)雙方政府打破行政區(qū)劃限制，把“飛出地”方的資金和項(xiàng)目放到行政上互不隸屬的“飛入地”方的工業(yè)基地，通過規(guī)劃、建設(shè)、管理和稅收分配等合作機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)互利共贏的持續(xù)或跨越發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式。在這種模式中，飛入地主要承接飛出地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，往往飛出地具有雄厚的資金優(yōu)勢(shì)、先進(jìn)的基地管理經(jīng)驗(yàn)，但由于飛出地商務(wù)成本上升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，必然有一部分產(chǎn)業(yè)需要外遷，此時(shí)飛入地經(jīng)濟(jì)工業(yè)園成為首選之地。轉(zhuǎn)出企業(yè)一方面可以繼續(xù)享受高質(zhì)量的基地管理服務(wù)，另一方面還可充分利用飛入地的成本優(yōu)勢(shì)，這對(duì)于雙方來說是一種互利共贏的選擇。

當(dāng)然，也應(yīng)該注意到，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，僅靠外援無助于從根本上改變落后面貌，地方政府的自主創(chuàng)新意識(shí)的覺醒以及創(chuàng)新行動(dòng)才是推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵。

四、完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動(dòng)力包括市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、政府推動(dòng)以及各方互動(dòng)三個(gè)方面。其中，在當(dāng)前階段，應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)是基礎(chǔ)、政府為主導(dǎo)、互動(dòng)是關(guān)鍵的原則。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善以及行政區(qū)意識(shí)的弱化，政府職能實(shí)現(xiàn)外部轉(zhuǎn)移，政府與企業(yè)、其他非政府組織之間職能重新調(diào)整和組合，政府將不應(yīng)屬于自己的職能交還給企事業(yè)單位及非政府組織，防止政府職能的“越位”，同時(shí)將屬于自己的職能收歸政府所有，避免政府職能的“缺位”。通過政府職能的外部轉(zhuǎn)移，明確政府“能做什么、不能做什么”，“該管什么、不該管什么”，政府的主導(dǎo)作用將逐漸消退，代之以服務(wù)型政府的確立，政府在某種意義上成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大“中介”。政府在有所為和有所不為中，發(fā)揮了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用。

實(shí)現(xiàn)互動(dòng)，第一，要健全市場(chǎng)機(jī)制，打破行政區(qū)劃的局限，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動(dòng)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;第二，要健全合作機(jī)制，鼓勵(lì)和支持各地區(qū)開展多種形式的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作和技術(shù)、人才合作，形成以發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、雙方共同發(fā)展的格局;第三，要健全扶持機(jī)制，按照公共服務(wù)均等化原則，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度;第四，要健全補(bǔ)償機(jī)制，當(dāng)甲方為了乙方的利益需要作出某種犧牲讓步的時(shí)候，乙方必須依補(bǔ)償機(jī)制給予甲方適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或者加大和改善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，增加對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是限制開發(fā)區(qū)域、禁止開方區(qū)域用于基本公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付。

互動(dòng)機(jī)制的核心是明晰協(xié)調(diào)各方的利益主體地位，保證協(xié)調(diào)的各方都能從中受益，要發(fā)揮兩個(gè)或多個(gè)積極性。如果只是強(qiáng)調(diào)某一方的犧牲付出，而另一方單純獲益，這樣的協(xié)調(diào)往往只能是紙上談兵，很難取得實(shí)實(shí)在在的效果。

五、深化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制

建立長(zhǎng)效機(jī)制，核心在于保持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在永續(xù)動(dòng)力，要著重解決以下關(guān)鍵問題:一是由單純的對(duì)口支援、掛鉤扶貧式的協(xié)調(diào)發(fā)展方式，轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞴糙A，互利互惠。建立以合理的產(chǎn)業(yè)分工格局，鼓勵(lì)和支持企業(yè)特別是上下游企業(yè)在區(qū)域內(nèi)開展更大范圍的分工合作，形成區(qū)域互補(bǔ)共生、互惠互利的合作關(guān)系、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的固定格局，進(jìn)而形成促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展健康持續(xù)的機(jī)制;二是對(duì)市場(chǎng)資源的“逆向”配置給予必要的扶持、激勵(lì)措施，如人才到欠發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)、干部到欠發(fā)達(dá)地區(qū)任職，應(yīng)有相應(yīng)的鼓勵(lì)措施，以有效的市場(chǎng)性吸引手段和實(shí)際利益為必要的驅(qū)動(dòng)力，改變更多的是靠號(hào)召和道德力量驅(qū)動(dòng)的現(xiàn)狀;三是產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移中，重視環(huán)境保護(hù)因素，把可能產(chǎn)生的環(huán)境污染消除在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，做到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而環(huán)境污染因素不轉(zhuǎn)移，使新的發(fā)展地不再面臨環(huán)境污染的困擾，走出不可持續(xù)發(fā)展的困境;四是各地、各經(jīng)濟(jì)區(qū)域，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，更加充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。只有在協(xié)調(diào)發(fā)展中突出自身特色，找準(zhǔn)自身位置，才能在比較優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上建立起長(zhǎng)期協(xié)作、協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。

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