淺議農(nóng)村土地價值的實現(xiàn)

摘要:隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，中國經(jīng)濟在總量上已超過2萬億美元，位居世界前列。但人均水平仍排在世界第一百多名，尤其是城鄉(xiāng)差距加深的經(jīng)濟二元性特征突出，這種城鄉(xiāng)二元性的加深越來越成為一系列制約發(fā)展的矛盾根源。在改革的過程中，城市土地的價值得到了越來越充分的實現(xiàn)，但農(nóng)村集體所有土地價值的實現(xiàn)卻很不充分。城鄉(xiāng)土地價值實現(xiàn)程度的反差，不僅對農(nóng)民的利益，而且對現(xiàn)階段的社會主義新農(nóng)村建設也有著重大影響。

關鍵詞:農(nóng)村;土地價值;實現(xiàn)

中圖分類號:DF45 文獻標志碼:A文章編號:1002—2589(2009)28—0025—02

一、農(nóng)村土地價值實現(xiàn)的二重性

按照現(xiàn)行政策和法律框架，城市土地屬于國家所有，但使用權(quán)可屬于經(jīng)濟自主體或自然人，因而城市土地價值的實現(xiàn)實質(zhì)上是使用權(quán)價值的實現(xiàn)。無論城市土地怎么轉(zhuǎn)讓，其國家所有的性質(zhì)是不變的。而農(nóng)村集體所有土地的價值實現(xiàn)則有所不同。按照《土地管理法》的相關規(guī)定，農(nóng)村土地當屬集體所有，同時，土地所有權(quán)與使用權(quán)是相分離的，即依法承包土地的農(nóng)戶，沒有土地的所有權(quán)，只有土地的使用權(quán)。正是由于農(nóng)村土地相對于城市土地國家所有的集體所有權(quán)能，決定了它可以以所有權(quán)能讓渡方式實現(xiàn)其土地價值。這在國家因建設需要征用農(nóng)村土地時反映得非常突出。征地實質(zhì)上就是購買農(nóng)村土地，將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變成國家所有的土地。此時，農(nóng)村土地價值實際表現(xiàn)為土地所有權(quán)價值的實現(xiàn)。在農(nóng)村土地集體所有保持不變的前提下，擁有土地使用權(quán)的農(nóng)戶，作為最基本的、獨立的生產(chǎn)經(jīng)營單位，同時擁有土地的支配權(quán)和處置權(quán)等權(quán)能，這是土地使用權(quán)可以以多種形式流轉(zhuǎn)的基礎。在這個權(quán)能層面上，因農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)促成的農(nóng)村土地價值的實現(xiàn)，可稱為土地使用權(quán)價值的實現(xiàn)。所以，農(nóng)村土地的價值實現(xiàn)具有所有權(quán)價值實現(xiàn)和使用權(quán)價值實現(xiàn)的二重性。

農(nóng)村土地價值實現(xiàn)的二重性，決定了其價值實現(xiàn)的顯性特征。即土地使用權(quán)能的多形式讓渡，決定了土地使用權(quán)價值實現(xiàn)的多樣化特征;土地所有權(quán)能的單向性讓渡，決定了土地所有權(quán)價值實現(xiàn)的單一性特征。前者指農(nóng)戶對土地使用權(quán)可以采取重組、入股、租賃等高級形式以及采取委托代耕代種、轉(zhuǎn)包等初級形式來實現(xiàn)土地使用權(quán)價值。后者則指，當發(fā)生國家征地時，農(nóng)戶以獲得賠償和安置的方式，“出售”集體所有的土地，實現(xiàn)土地所有權(quán)價值。由于“出售”土地的對象主要限于國家，農(nóng)村土地所有權(quán)價值實現(xiàn)具有單一性特征。

二、農(nóng)村土地價值實現(xiàn)的充分程度

農(nóng)村土地價值的實現(xiàn)程度，從廣度上講，主要指土地價值實現(xiàn)形式的展現(xiàn)程度;從深度上講，主要指各類形式的土地價格反映土地價值的程度。在現(xiàn)實中，農(nóng)村土地價值實現(xiàn)，無論從廣度還是從深度上看都不充分。

首先，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐的加快，雖然農(nóng)村土地價值的實現(xiàn)形式開始多樣化，但并沒有得到充分展現(xiàn)。換言之，現(xiàn)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式并沒有包含土地作為一種特殊商品所應該擁有的全部價值體現(xiàn)方式，土地資源向土地資本的轉(zhuǎn)化因而并不充分。比如，在較為通行的承包地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、人股、委托代耕和土地互換等流轉(zhuǎn)形式中，轉(zhuǎn)讓所占的比重很小。同時，以土地所有權(quán)或使用權(quán)作抵押或質(zhì)押來體現(xiàn)土地價值的幾乎沒有。由于土地資源不能充分轉(zhuǎn)化為土地資本，導致無論在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，還是在欠發(fā)達地區(qū)，甚至在貧困地區(qū)，都有不同程度地存在土地撂荒現(xiàn)象。

其次，農(nóng)村土地價值實現(xiàn)的不充分，反映在土地轉(zhuǎn)包價格、租賃價格和轉(zhuǎn)讓價格與其價值相背、低于應有價值量。比如農(nóng)戶在轉(zhuǎn)包或出租承包土地時，其價格預期，往往從傳統(tǒng)農(nóng)作物的產(chǎn)出效益來考慮，很少考慮土地實際具備的生產(chǎn)潛能，以及改種比較效益高的經(jīng)濟作物、藥材或改為養(yǎng)殖用地后的預期產(chǎn)出效益。因此，農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)包價、租賃價與其傳統(tǒng)勞作收益相當，但與土地實際生產(chǎn)潛能相比偏低，與種養(yǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整效果相比偏低。尤其是在一些欠發(fā)達地區(qū)和大部分貧困地區(qū)，土地的轉(zhuǎn)包、租賃、委托代耕等通常在鄉(xiāng)鄰之間進行，幾乎不以經(jīng)濟合同作約束，基本上不以贏利為目的，因而事實上形成的土地價格價值比，比發(fā)達地區(qū)還要偏低。從農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓價格(土地征用費)來看，也存在與土地的應有價值不符的問題，這從土地征用費的構(gòu)成情況可以略見一斑。以征用耕地為例，按現(xiàn)行政策，土地征用費由耕地占用稅、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、土地管理費、青苗及附著物賠償費、土地補償費、農(nóng)戶拆遷費和住房安置補貼費等項費用構(gòu)成。依照西部地區(qū)某城市郊區(qū)的平均費用標準計算，土地征用費(不含土地出讓金)在110 000元～140 000元 / 畝之間。其中涉及到耕地本身的土地補償費和青苗及附著物賠償費為 30 000元～40 000元 / 畝，農(nóng)戶的拆遷和安置補助費為 50 000元～65 000元 / 戶(按戶3口人，人均8分地計算，約合20 830元～27 080元 / 畝)， 各級政府收費 30 000元～35 000元 / 畝。如果按低限計算，土地本身的補償費占全部征地費的27.3%，農(nóng)戶住房安置賠償費占 45.4%，各級政府收費占27.3%;如果按高限計算，這三部分費用的占地構(gòu)成分別是28.6%、46.4%和25%。從征地費用構(gòu)成分析，可以看出，撇開農(nóng)戶拆遷和安置補助不論，集體所有權(quán)能下的耕地價值實現(xiàn)率只有50%，土地價格與價值發(fā)生嚴重背離。如果用耕地被征用后改變用途的價值預期來衡量，那么農(nóng)村土地的價值實現(xiàn)率將更低。繼續(xù)前例，用地單位取得新征耕地還需交納土地出讓金，繳納標準為直接征地費的20%，即為22 000元/ 畝。此時，整個征地費為132 000元～168 000元/畝。假如用地單位是房地產(chǎn)開發(fā)商，其土地轉(zhuǎn)讓價格一般能達到每畝20萬元以上。

對有關補償額的不公平的抱怨，常常與支付給農(nóng)村土地所有者的數(shù)額與土地一旦被轉(zhuǎn)為城市使用后的實際價值的巨大差額有關。土地強制征用后所產(chǎn)生的巨額利潤沒有為失去土地的集體和農(nóng)民所分享。

在土地管理法下，土地的價值是根據(jù)其在城市的位置來確定的，它與補償?shù)哪康臒o關。相反，補償?shù)臉藴适桥c過去三年農(nóng)業(yè)年均產(chǎn)值的倍數(shù)相聯(lián)。在土地被作為商業(yè)用途時，給農(nóng)民的補償明顯會低于政府從最終使用者那里獲得的轉(zhuǎn)讓費。土地管理法所規(guī)定的目標是要確保維持被征地農(nóng)民的現(xiàn)有生活水準不變。盡管這一目標從國際通行做法來看沒有例外，但是考慮到城鄉(xiāng)之間的收入和生活水平差距之大且還在擴大，以及這一差距本身有部分還由于城鄉(xiāng)土地市場之間的嚴重分割而得以強化這一背景，這一目標也是有問題的。

三、如何保證農(nóng)村土地價值的實現(xiàn)

農(nóng)村土地價值實現(xiàn)的不充分，其原因主要是政策障礙使然。20世紀80年代初完成的第一輪土地承包和20世紀 90年代末完成的第二輪土地承包，從根本上確定了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包權(quán)(使用權(quán))。雖然政策允許農(nóng)民在土地不改變用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，可以轉(zhuǎn)包、租賃、互換、人股和依法繼承，但政策的空間有限。比如，土地財產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)的抵押、質(zhì)押等是不允許的;轉(zhuǎn)讓或買賣是受限制的，即限于國家征用土地發(fā)生買賣行為，作為土地所有權(quán)和使用權(quán)主體的農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟組織沒有相對自由的處置權(quán)和定價權(quán)。在這樣的政策背景下，農(nóng)村土地價值實現(xiàn)的不充分是在所難免的。農(nóng)村土地價值實現(xiàn)的不充分，對充分發(fā)揮土地資源的效用，對推動土地流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營進程等都是一種客觀的制約;對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地使用權(quán)等財產(chǎn)或經(jīng)濟的權(quán)能是一種傷害或侵犯。這種狀況如果得不到改善，不僅不利于三農(nóng)問題，還會危及到農(nóng)村的社會穩(wěn)定。

解決農(nóng)村土地價值實現(xiàn)的不充分，就是要解決其價值實現(xiàn)的回歸。

第一，要從市場經(jīng)濟的角度重新審視農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包地使用權(quán)等相關權(quán)能的經(jīng)濟含義，把農(nóng)村土地作為一種特殊商品來看待，完善其所有權(quán)讓渡和使用權(quán)讓渡的法律意見，為農(nóng)村土地價值的充分實現(xiàn)提供法律保障。第二，在土地制度安排上要與時俱進，大膽創(chuàng)新。要在結(jié)合農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要的基礎上，擬定非農(nóng)經(jīng)濟用地供應規(guī)劃，引導土地流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，以加快農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐。同時，要科學制定耕地保有量平衡規(guī)劃，在規(guī)劃范圍內(nèi)引導農(nóng)戶采取多種形式實施土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向集約化、規(guī)?；较虬l(fā)展。為保護農(nóng)民的利益，應積極發(fā)展包括土地評估在內(nèi)的各種農(nóng)村中介經(jīng)濟組織，指導農(nóng)民土地的合理流轉(zhuǎn)，保障土地價值的充分實現(xiàn)。第三，在政策尺度上，要突破農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)不能抵押、質(zhì)押等禁區(qū)，探索農(nóng)民通過土地使用權(quán)抵押、質(zhì)押等獲取發(fā)展資金的新路子，既使農(nóng)村土地價值得到有效的體現(xiàn)，也使農(nóng)民能得到更多的發(fā)展支持。要突破農(nóng)村集體土地不能轉(zhuǎn)讓和買賣的框框，對于非農(nóng)用途規(guī)劃內(nèi)的農(nóng)村土地，允許其轉(zhuǎn)讓、買賣，激活農(nóng)村土地市場，以經(jīng)營土地的方式，充分實現(xiàn)土地價值，支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。認真反思現(xiàn)行土地征用辦法，尤其要結(jié)合農(nóng)村土地有形價值和潛在價值，重新制定失地農(nóng)民應當獲得的與土地應有價值同等的補償。

參考文獻:

[1]韓俊.推進社會主義新農(nóng)村建設需要把握的若干重大問題(下)[EB / OL].三農(nóng)在線，2006-06-08.

[2]農(nóng)民是否參與征地增值收益成國土部調(diào)研焦點[EB/OL].南方網(wǎng)，2006-06-21.

[3]做好新農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃[EB/OL].中國農(nóng)業(yè)網(wǎng)，2006-05-31.

[4]進一步完善現(xiàn)代市場體系的思路[EB/OL].搜狐，2006-05-29.

[5]朱冬亮.當前農(nóng)村土地糾紛及其解決方式[J].廈門大學學報:哲學社會科學版，2003，(1).

[6]聶華林，賈登勛，任海軍.農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的經(jīng)濟分析與制度設計[J].蘭州商學院學報，2001，(5).

[7]于洋，關立新.中國農(nóng)村土地制度改革理論的主板與反思[J].哈爾濱工業(yè)大學學報:社會科學版，2003，(3).

[8]張躍進.論農(nóng)村土地使用權(quán)資本化[J].安徽師范大學學報:人文社會科學版，2003，(6).

[9]任輝，賴昭瑞.試論農(nóng)村土地經(jīng)營制度的創(chuàng)新體系[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2001，(3).

[10]蔡海生，趙小敏.中國農(nóng)村土地制度發(fā)展與創(chuàng)新[J].江西農(nóng)業(yè)大學學報:社會科學版，2002，(1).(責任編輯/ 李璐瑤)