我國公共政策執(zhí)行過程中官員問責制的缺陷分析

摘要:在中國龐大的行政人員隊伍中，具有決策、指揮職能的官員，肩負著政府的重要職責，其責任感和承擔責任的能力直接關系到政府責任的履行和公共政策的執(zhí)行效果。本文主要從當今我國公共政策執(zhí)行過程中官員問責制所存在的缺陷進行分析，從而為我國官員問責制的建設和完善提供一些相關性的論證和反思。

關鍵詞:公共政策執(zhí)行;官員問責;引咎辭職制

中圖分類號:D641文獻標志碼:A文章編號:1002—2589(2009)28—0009—02

民主政治不僅要求政府是有限政府、高效政府、服務型政府，而且必須是責任政府。在政府系統(tǒng)中，人力資源是整個系統(tǒng)的血肉，建立責任政府，歸根到底需要各級行政人員的努力。負責任的行政人員是建設責任政府的重要條件和根本保證[1]。在中國龐大的行政人員隊伍中，具有決策、指揮職能的官員，肩負著政府的重要職責，其責任感和承擔責任的能力直接關系到政府責任的履行和公共政策的執(zhí)行效果。

建設“責任政府”的目標要求政府官員:在公共政策執(zhí)行過程中及時公開政策信息，并如實向公眾解釋其行為的理由;在公共政策執(zhí)行過程中，如出現(xiàn)差錯或損失，承擔道義上、政治上、法律上的責任;在這三種責任中選擇對應的責任形式，做到罰當其責，即承擔“官員問責”的全部后果。

官員問責是西方政治發(fā)展的產(chǎn)物，典型代表是英國式的責任內(nèi)閣制度。中國在20世紀80年代大興安嶺火災等幾件事件的處理上體現(xiàn)了官員問責的特征，但卻只是局部小范圍的運用。真正把責任制度化并提上日程的首先是中國香港地區(qū)，而內(nèi)地開始追究官員責任以2003年4月20日政府應對“非典”危機的舉措為標志。在“非典”危機中，被免職的人員包括衛(wèi)生部部長和北京市市長等省級部級官員，這是新中國歷史上首次在突發(fā)事件中，短時間內(nèi)就同一問題連續(xù)大范圍的追究政府責任[2]?？傮w上，中國官員問責涉及的領域經(jīng)歷了一個變化和擴展過程:首先從突發(fā)事件公共危機(如“非典”危機)、重大惡性事件(如密云燈會踩踏事件等)開始，然后推廣到不作為(如阜陽劣質奶粉事件)、濫用執(zhí)行權(如嘉禾非法拆遷事件)等事件。

從實際情況看，當前中國官員問責制的推行方面，還存在著一定程度的缺陷。

(1)在責任主體即由誰來負責問責方面，仍主要限于“通體問責”(即同一部門內(nèi)上級對下級的問責)，其中又以政府部門內(nèi)上問下責為主，比如長沙、重慶、大連等地的問責主體均是市人民政府，而異體問責(即由外部機構對責任人的問責)特別是立法機關的問責機制還基本未啟動。如果問責制度僅僅是上級追究下級的責任，那么在上級需要承擔連帶責任的情況下，往往難以保證問責結果的公正性。(2)在被問責對象方面，與掌握更多權力的上級行政領導人相比，需要承擔責任的官員，往往是下級。在問究過程中，下級總是處于消極被動的地位——聽從上級安排，配合上級的工作。(3)在問責責任的承擔方面，“目前中國的做法是，往往以行政責任去取代政治責任，其用意是提高政府官員的責任心。但是，這樣做容易鼓勵應該承擔政治責任的政府官員放棄進行戰(zhàn)略思考，而只是著眼于如何在細節(jié)問題上避免自己的責任?！盵3]

總結已經(jīng)發(fā)生的問責事件，我們可以發(fā)現(xiàn)，引咎辭職是當前中國公共政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)得最多的官員問責結果，并且已經(jīng)被納入法律條文的規(guī)定范疇而制度化。

引咎辭職制度特指領導成員認為，其自身存在的過錯行為已使其失卻擔任公職的民意基礎，從而主動向法定機構提出辭去現(xiàn)任職務的申請并由后者依法對此做出處理決定的制度。2006年1月1日起正式實施的《中華人民共和國公務員法》第82條規(guī)定，“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成的重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任，應當引咎辭領導職務?！币剔o職制度的實施，對中國政府自身建設來說，是一個具有操作性意義的大事，它使得官本位的中國政府官員開始面臨除政治斗爭之外的責任約束[3]。

然而，作為西方國家一項成熟慣例的引咎辭職制度，在中國實踐中的“本土化”困境也十分明顯。

首先，引咎辭職制度存在標準與實施間的悖論。從理論角度上看引咎辭職制度能否順利實施，關鍵取決于能否建立科學合理的認定標準和完善的考核監(jiān)督體系，特別是認定是否應引咎辭職的標準要具有明確性——對什么是直接責任，什么是間接責任;哪些屬于領導責任，哪些不屬于領導責任;究竟到了何種程度才算構成嚴重失誤;什么樣的影響才能稱為惡劣;什么樣的損失、事故可算作重大;一級對一級負責，負什么責，怎么負責等，都應具體的界定。但問題在于制度本身比較模糊，難以把握，而一旦真正確立了硬性指標也定會包含不合理因素[4]。

其次，責令辭職能否成為引咎辭職的有力補充。引咎辭職的單一的自律行為并不足以追究那些不愿意辭職的領導干部，責令辭職正好填補了引咎辭職的缺陷?！豆珓諉T法》第82條同時規(guī)定，“領導成員應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任領導職務，本人不提出辭職的，應當責令其辭去領導職務。”可以看出，引咎辭職、責令辭職制度是一項較為完整的公務員領導責任追究制度，是自律與他律的有機統(tǒng)一。

其實，2002年出臺的《黨政領導干部選拔任用工作條例》在明確引咎辭職的同時就已經(jīng)規(guī)定了責令辭職制度，但責令辭職制度卻尚未真正實行。出現(xiàn)責令辭職制度“紙上談兵”的原因在于:

首先，與引咎辭職的主動權相比，責令辭職屬于被動型，顯得較為難堪，領導干部不易接受，所以即使有些本應被責令辭職的領導干部，相關組織為了減少工作上的阻力和麻煩，往往通過勸導的方式，讓其引咎辭職，而不是理直氣壯的責令辭職。在這種情況下責令辭職制度的實際效用頗令人擔憂。

其次，“神化”與效果的差距。近年來，各種媒體、輿論紛紛報道中國官員引咎辭職的事件，言辭多稱引咎辭職“是領導者政治倫理升華的體現(xiàn)”，“是政治覺悟的夢醒”，“是政治文明進步的標志”，“是官員們基于責任感而做出的自覺選擇”等等而將其“神化”，反映出媒體和輿論對中國引入引咎辭職制度寄托了很高的期望。引咎辭職作為體現(xiàn)民主和憲政原則的一項重要制度安排，其實只是西方國家政治生活中的常規(guī)現(xiàn)象。當公共行政領域或政府官員私人生活領域發(fā)生了引起政府合法性降低的重大事件，為了恢復民意、維護政府合法性，相關的政府官員必須引咎辭職[4]。

從引咎辭職制度在中國的具體實施效果來看，情況的確不盡人意，“神化”與效果之間存在較大的差距。從相關規(guī)范性條例的頒布到制度最終法律化，相距的實踐時間已有幾年，但期間真正主動引咎辭職的領導干部少之又少?！胺堑洹睍r期，全國數(shù)百名大小官員受到各種懲處，但主動引咎辭職的者甚少。而對于那些工作業(yè)績平平，不適宜繼續(xù)擔任領導職務的干部而言，要使他們以就辭職就更難。盡管有些地方大張旗鼓的推行引咎辭職，但是在施行上卻存在安撫政策[5]。江蘇省泗洪縣推行引咎辭職制后，為了照顧這些辭職人員的“情緒”，經(jīng)審查無違法違紀行為的，仍保留原有的職務待遇，另行安排工作。在深圳龍崗區(qū)，引咎辭職也遇到了類似的尷尬，雖然推行這個制度不到一年，該區(qū)已有兩名處級干部因工作不力被調(diào)離原崗位，可他們?nèi)匀皇恰疤幖壵{(diào)研員”。因此，有學者認為對于政府治道變革，尤其是政治文明建設來說，引咎辭職只是責任政府建設的內(nèi)容之一，不能指望引咎辭職制度以及相關的問責制對于政府治道變革，尤其是政治文明建設具有實質性的推動作用[5]，我們需要重視引咎辭職和問責制，但不應過分的強調(diào)引咎辭職和問責制的作用。

綜上所述，中國官員問責制的不完善一方面使政府官員在執(zhí)行公共政策時，因為最壞的后果一般是行政責任方面的引咎辭職(引咎辭職并不意味著政治生涯的終結)而導致權力缺乏約束，過于追求地方、部門、個人的利益，甚至濫用職權，損害公共利益。而另一方面，政府官員也容易形成“不求有功，但求無過”的工作態(tài)度。在問責的壓力下，一些官員最關心的可能不是因地制宜、因時制宜地執(zhí)行政策，而是如何預防各種問題的出現(xiàn)，并形成“機械執(zhí)行不會犯錯”的工作理念[4]。因此，加快建設和進一步完善我國官員問責制是提高我國政策執(zhí)行能力和效用的當務之急，尤其是在官員問責的機理方面應進行一些相關性的研究論證和反思，從而在政策執(zhí)行過程中為官員問責制的建構和拓展形成一個良好的生態(tài)空間。

參考文獻:

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