美國城市公共交通投融資模式及啟示

吳艷芳

內(nèi)容摘要：美國城市公共交通投融資是在高度發(fā)達的市場經(jīng)濟環(huán)境中形成的。美國城市公交的投融資模式概括為“政府投資+營運收入+市政債券+項目融資”模式。本文依次對美國聯(lián)邦政府和地方政府的投資和補貼情況、市政債券融資情況及項目融資情況進行研究，并指出我國可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展階段和實際情況，有選擇的借鑒。

關(guān)鍵詞：城市公共交通投融資模式政府投資市政債券項目融資

美國城市交通以私家車為主，公共交通處于輔助地位。為了解決這種交通模式造成的交通擁堵、環(huán)境污染等問題，美國從20世紀60年代開始通過各種立法，扶持城市公共交通的發(fā)展，尤其從投融資方面進行探索。為了建設(shè)發(fā)達的公共交通系統(tǒng)，聯(lián)邦政府和州政府都通過財政撥款支持公交投資，同時也積極利用各種金融工具作為融資方式。綜合起來，美國城市公共交通投融資模式可以歸納為“政府投資+營運收入+市政債券+項目融資”。

聯(lián)邦政府和地方政府的投資和補貼

美國通過國家立法保障城市公交投資和補貼，1998年頒布的《21世紀交通平衡法》(TEA-21)的基本思想是，改進安全，保護環(huán)境。增加就業(yè)，重建美國運輸基礎(chǔ)設(shè)施。協(xié)調(diào)發(fā)展各種運輸方式。該法令提出，不僅要在高速公路、橋梁方面進行投資，還在公共運輸系統(tǒng)、聯(lián)合運輸和諸如智能運輸系統(tǒng)這類先進技術(shù)領(lǐng)域進行投資，并列入國家財政預(yù)算。1999年有26億美元按照一定公式分配給人口超過5萬的城市化地區(qū)，其中約70％用于公共汽車。2003年為公共交通提供360億美元的公共交通基金，另有50億美元可用于各種撥款。但經(jīng)營性補貼范圍不斷削減。聯(lián)邦政府只照顧小城市和農(nóng)村的公交系統(tǒng)。

現(xiàn)在，美國公共交通的資金來源60％是政府補貼(其中5％是聯(lián)邦政府補貼、21％是州政府補貼、34％是地方政府補貼)，37％是票價收入，其余則通過營業(yè)稅、消費稅或發(fā)行債券補齊。

在美國公共交通最發(fā)達的紐約市，2000年公交收入結(jié)構(gòu)中，聯(lián)邦和地方政府補貼高達40％。同年芝加哥交通管理局總運營費用支出是8.41億美元，其中人員工資6.13億美元；總收入為4.39億美元，其中票務(wù)收入3.68億美元，其他如票價補貼、廣告、投資收益和地方政府捐助等1.74億美元，收支相抵后虧損的4.01億美元全部由聯(lián)邦政府、州政府和地區(qū)交通管理局出資設(shè)立的公共事業(yè)基金進行補償。

市政債券融資

美國建國之初，就開始使用發(fā)行債券的方式為公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。1993年至今每年仍要發(fā)行2000億美元一4500億美元的債券用于市政建設(shè)，占美國債券市場發(fā)行總額的13％，可以說是最小的債務(wù)市場。大多數(shù)地方政府都通過市政債券進行融資。在全美8萬多個地方政府中，大約有5.5萬個是市政債券發(fā)行者。發(fā)行市政債券融資，至少需要以下要素：政府信用評級機構(gòu)、債券保險機構(gòu)、債券市場和債券購買者、交易方式、監(jiān)督機構(gòu)。

(一)政府信用評級機構(gòu)

市政債券和企業(yè)債券一樣，主要存在違約、拖欠、信用等級改變、流動性風(fēng)險、資產(chǎn)價值損失、利息損失等信用風(fēng)險。因此發(fā)行市政債券一定要經(jīng)過信用評級機構(gòu)的評級。同時，由于市政債券發(fā)行數(shù)量不斷增加，信用風(fēng)險也在逐漸提高。為了較好地控制風(fēng)險，美國形成了以信用評級制度、信息披露制度和債券保險制度為內(nèi)容的信用風(fēng)險管理機制。目前，美國從事市政債券評級的機構(gòu)主要是穆迪、標準普爾和惠譽。信用評級機構(gòu)對所有公開發(fā)行的債券進行獨立的信用評級，通過信號甄別與信號傳遞機制，使投資者的信息不對稱得到一定程度的改善，從而可以比較風(fēng)險與收益進行投資決策。

(二)債券保險機構(gòu)

債券保險是目前應(yīng)用比較廣泛的方法?，F(xiàn)在，幾乎50％的市政債券都為其按時還本付息向私人保險公司申請保險。在市政債券發(fā)行市場上，債券保險有三種主要方式：第一種方式是債券發(fā)行人首先要求承銷商進行競爭性投標，而這種投標價格可以包含或不包括債券保險價格，發(fā)行者最后選一個最低的報價，當然這種報價可能不含保險；第二種方式是發(fā)行者從保險人的投標價格中選擇合適的保險商，買了債券保險后再要求承銷商進行競爭性投標；第三種方式是在決定是否買保險之前，發(fā)行人要求承銷商分別以含保險和不含保險兩種形式進行承銷投標。

(三)債券市場和債券購買者

美國市政債券的投資群體包括：個人家庭、貨幣市場基金、共同基金、保險公司、銀行、銀行年金信托、封閉式基金和其他投資者等。聯(lián)邦政府對個人投資者的市政債券利息免征所得稅。由于稅收政策和市場風(fēng)險的約束，商業(yè)銀行持有的市政債券比例近年來持續(xù)下降。保險公司持有的市政債券比例則隨著公司業(yè)務(wù)波動和經(jīng)濟景氣循環(huán)而變化。

(四)交易方式

市政債券發(fā)行主要有競標和商議交易兩種方式。市政債券傳統(tǒng)上一般通過柜臺交易市場進行交易。近年來技術(shù)進步因素使得電子交易迅速增長。與公司債券主要由聯(lián)邦證券與交易委員會監(jiān)管不同的是，市政債券的監(jiān)管工作比較分散，發(fā)行管理主要由州和地方政府負責(zé)，市政債券公開發(fā)行前并不需要向聯(lián)邦證券與交易委員會注冊登記。市政債券交易活動由美國全國證券交易商協(xié)會有關(guān)部門，按照市政債券條例制定委員會(MSRB)制定的MSBB規(guī)則進行監(jiān)管。

(五)監(jiān)督機構(gòu)

美國對市政債券的監(jiān)管機構(gòu)主要有美國證管會市場監(jiān)管部設(shè)的市政債券辦公室和美國市政債券規(guī)則委員會。盡管美國證券交易委員會(SEC)對企業(yè)發(fā)行債券和股票有很大的權(quán)力，但監(jiān)管市政債券的權(quán)力卻要小得多，發(fā)行市政債券既不需要SEC批準。也不需要向SEC登記和定期報告。事實上，美國《證券法》不允許SEC制訂有關(guān)規(guī)則。直接或者間接要求市政債券的發(fā)行者事先向SEC登記和報告。市政債券辦公室的權(quán)力主要有兩個方面，第一是根據(jù)反欺詐條款進行事后監(jiān)管，包括對市政債券的發(fā)行者、承銷商、經(jīng)紀人、交易商、律師、會計師和財務(wù)顧問等所有參與人的監(jiān)管，主要的手段有責(zé)令限期改正、罰款以及提起訴訟。第二是制訂或者委托制訂約束市政債券承銷商、經(jīng)紀人、交易商、律師、會計師行為的規(guī)則，要求這些參與人履行信息披露的義務(wù)，從而實現(xiàn)對市政債券的監(jiān)管。

項目融資

美國政府把引入社會資本作為提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率和降低成本的手段，其主要做法是通過提供市場優(yōu)惠、特許經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)或由政府提供信用等方法吸引私人部門投資，而不是以直接投資者或直接借款人的身份介入。其中，較為典型的模式有BOT、TOT和PPP。

BOT(Build-Operate-Transfer)模式，即政府公共部門承擔的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引進私人資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項目。

TOT(Transfer-Ope rate-Transfer)模式，即政府將已建成的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目有償轉(zhuǎn)讓給私人資本，政府再將收回的資金投入新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中。

PPP(Public-Private-PartnershiD)模式，即公共政府部門與民營企業(yè)合作模式。PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般有中標的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M行投資的第三方組成的股份有限公司)。由特殊目的公司負責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進行擔保的協(xié)議，而是一個向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實質(zhì)是，政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運營。

美國城市公共交通投融資模式對我國的啟示

美國是一個聯(lián)邦制國家，州政府除了聯(lián)邦憲法中禁止的權(quán)限以外，其余都是可以行使的范圍，包括地方政府發(fā)債權(quán)；同時又是一個市場經(jīng)濟高度發(fā)達的國家，尤其擁有高度發(fā)達的金融市場。這決定了美國城市公共交通投融資方式具有高度的美國特色。因此，我國城市公共交通投融資要借鑒美國的經(jīng)驗，必須經(jīng)過細致研究，尤其研究各種投融資方式的前提條件，然后根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展階段和實際需要，有選擇的借鑒。

(一)關(guān)于政府投資和補貼

20世紀80年代以來的美國政府包括地方政府，都非常重視對城市公共交通的投資和補貼，在公共交通收入結(jié)構(gòu)中占六成左右，而且公交企業(yè)基本免稅。這是美國政府倡導(dǎo)公交優(yōu)先戰(zhàn)略，解決交通堵塞和環(huán)境污染的重要舉措。相比而言，我國中央政府和地方政府對于城市公共交通的政府投入相對較少，無論從公共交通的公共品性質(zhì)，還是公交優(yōu)先戰(zhàn)略而言，還是讓大多數(shù)人享受改革成果的民生政策，都有必要增加對公交企業(yè)的政府投入和補貼。

(二)關(guān)于地方發(fā)債權(quán)

我國是單一制國家，《預(yù)算法》中也明確禁止地方政府的發(fā)債權(quán)，但1994年我國財稅體制改革實行“分灶吃飯”后，各地方政府之間在經(jīng)濟增長方面存在激烈競爭關(guān)系，地方政府在固定資產(chǎn)投入、政績工程等方面具有較強動機。因此如果允許地方發(fā)行債券，那么必然出現(xiàn)各地政府競相發(fā)債的熱潮。相反，如果不允許發(fā)債，那么地方政府在公共交通投資等方面必然投入較少，同時依然存在大量隱性負債搞建設(shè)的情況。更為重要的是，發(fā)行地方政府債券所必備的金融市場條件我國目前還不具備或者不完善，因此必須從多方面綜合考慮地方政府發(fā)債的事情，而不是修改《預(yù)算法》允許地方政府發(fā)債那么簡單。值得注意的是，我國許多地方政府在現(xiàn)有條件下，已經(jīng)通過“準地方政府債券”的方式進行公共交通建設(shè)融資，著名的比如上海城投模式，即國資委成立獨資國有公司，再發(fā)行企業(yè)債券進行公交建設(shè)的方式。

(三)關(guān)于項目融資

我國目前已經(jīng)有許多地方的城市公共交通建設(shè)項目實施了項目融資方式。同樣，項目融資方式也是許多國家經(jīng)常采用的融資方式，包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家。因此，項目融資并沒有很強的政治、社會必備條件，值得我國地方政府靈活借鑒。