我國殘疾人社會福利存在的問題及其對策

解佳龍　何　山

摘要：目前我國殘疾人社會福利還存在一些問題，主要表現(xiàn)在陳舊的殘疾人觀念、殘疾人社會福利的供需矛盾突出和殘疾人群體中貧困問題較為嚴(yán)重等方面。本文在分析我國殘疾人社會福利現(xiàn)狀及問題的基礎(chǔ)上為我國未來殘疾人社會福利事業(yè)發(fā)展提出了芻蕘之見。

關(guān)鍵詞：殘疾人；社會福利；對策

中圖分類號：C913.69

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-0544(2009)09-0132-03

一、殘疾人及其社會福利的界定

對于殘疾人，國內(nèi)和國外法律、法規(guī)都有明確的界定。國際公約《殘疾人職業(yè)康復(fù)和就業(yè)公約》對殘疾人的定義是：殘疾人是指因經(jīng)正式承認(rèn)的身體或精神損傷在適當(dāng)職業(yè)的獲得、保持和提升方面的前景大受影響的個人?！稓埣踩藱?quán)利宣言》中的定義是：殘疾人是指任何由于先天性或非先天性的身心缺陷而不能保證自己可以取得正常的個人生活和社會生活上一切或部分必需品的人。通常情況下，我國認(rèn)為殘疾人是指因病傷造成身體缺損或生理功能障礙，在心理適應(yīng)和社會適應(yīng)方面出現(xiàn)問題，影響日常生活的人。以缺陷為標(biāo)準(zhǔn)，殘疾人一般可分為智力殘疾、肢體殘疾、聽力殘疾、視力殘疾、語言殘疾等五種。

殘疾人社會福利是指國家和社會為殘疾公民在年老、疾病、缺乏勞動能力及退休、失業(yè)、失學(xué)等情況下提供基本的物質(zhì)幫助，并根據(jù)社會的經(jīng)濟、文化發(fā)展水平，給予殘疾人相應(yīng)的康復(fù)、醫(yī)療、教育、勞動就業(yè)、文化生活、社會環(huán)境等方面的權(quán)益保障，實現(xiàn)殘疾人“平等、參與、共享”的目標(biāo)。雖然各國的殘疾人社會福利政策有所差異。但總體而言，殘疾人社會福利的基本內(nèi)容一致。按殘疾人社會福利的領(lǐng)域來劃分，一般包括殘疾人生活保障、殘疾預(yù)防、殘疾人康復(fù)、殘疾人教育、殘疾人文化和社會環(huán)境。按殘疾人社會福利提供的方式來劃分，通常包括殘疾人社會福利制度和殘疾人福利服務(wù)，前者包括殘疾人社會福利行政和殘疾人社會福利立法，后者包括殘疾人社會福利設(shè)施、殘疾人社會福利服務(wù)或者殘疾人社會工作。

二、殘疾人社會福利的必要性

殘疾人作為社會弱勢群體中的一部分，長期以來遭到社會的排斥。正是基于這些排斥行為，我國政府實施了殘疾人社會福利政策，以便更好地維護殘疾人的合法權(quán)益。

(一)觀念排斥

觀念排斥主要指對殘疾人的價值的否認(rèn)。存在觀念排斥的社會中，人們認(rèn)為“殘”即是“廢”，殘疾人等同于廢人。否認(rèn)殘疾人的自身價值和社會價值。在現(xiàn)實生活中。殘疾人遭遇到人們的嘲笑、譏諷、厭惡、歧視，抑或是可憐、同情。無論是前者還是后者，實際上都將殘疾人的人格和社會價值降一等，人為地將殘疾人排斥在社會生活之外。致使全社會無法形成扶殘、助殘的良好風(fēng)氣，殘疾人自己也自然形成一種自卑心理，不敢完全融入社會生活。

(二)勞動排斥

根據(jù)熊斌、董志強等學(xué)者提出的殘疾人在勞動市場上被排斥的模型(如圖1所示)，企業(yè)在勞動力市場上尋找被雇用者時，雇用殘疾人A比雇用健全人B有更高的勞動效率，但由于市場上存在信息不對稱的缺陷，雇主并不知道A比B的勞動效率高，A也無法展示出來。出于觀念排斥的原因，認(rèn)為健全人一定要比殘疾人的效率高。企業(yè)一般會選擇雇用健全人而不雇用殘疾人。導(dǎo)致許多殘疾人即使擁有技術(shù)和知識，其勞動就業(yè)程度也遠遠低于健全人的就業(yè)率。

(三)教育排斥

長期以來，我國殘疾人的教育現(xiàn)狀不容樂觀。殘疾人所遭到的教育排斥現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在：殘疾人考生考上大學(xué)卻被拒絕的事情層出不窮，殘疾人特殊學(xué)校過少。殘疾人職業(yè)技術(shù)教育不充分，相對于健全人。殘疾兒童入學(xué)率較低，殘疾人文盲、半文盲率較高，等等。

(四)其他排斥

如環(huán)境排斥、交往排斥等。除了北京、上海、廣州等少數(shù)城市開始建設(shè)較為完善的無故障設(shè)施外。我國許多地區(qū)建筑、交通等在設(shè)計時仍沒有充分考慮殘疾人的行動不便。沒有設(shè)計適合殘疾人活動的無障礙通道等。

三、我國殘疾人社會福利的現(xiàn)狀及主要問題

新中國成立后，我國殘疾人事業(yè)獲得了發(fā)展。1951年，中國政府頒布了《勞動保險條例》，陸續(xù)開辦了一些聾啞學(xué)校和社會福利機構(gòu)以及社會福利企業(yè)。改革開放后，全國人大常委會制定了《中華人民共和國殘疾人保障法》，國務(wù)院頒布了《殘疾人教育條例》等法規(guī)，近20年是殘疾人福利事業(yè)得到較好發(fā)展的時期。如表1所示。2003-2007年5年問，全國安置城鎮(zhèn)185萬殘疾人就業(yè)，農(nóng)村殘疾人累計就業(yè)1724萬人。《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國職業(yè)教育法》當(dāng)中都有殘疾人教育的相關(guān)內(nèi)容，1994年頒布的《殘疾人教育條例》更是專門保障殘疾人教育權(quán)利的法規(guī)。截至2007年底，我國特殊教育學(xué)校已發(fā)展到1618所。在校的視力、聽力言語和智力三類殘疾學(xué)生達到41.9萬人。中國的殘疾人文化體育和無障礙設(shè)施建設(shè)取得了一定成績。國家也非常重視殘疾人的扶貧，如表2所示，截至2007年底，我國127.3萬貧困殘疾人解決了溫飽問題。累計扶持12123萬貧困殘疾人解決基本溫飽，這保持了社會的長期穩(wěn)定。僅2003年，各級政府安排殘疾人事業(yè)費15億元，募集社會福利資金近1億元。

我國殘疾人數(shù)量眾多。是世界上殘疾人最多的國家，根據(jù)2006年全國殘疾人抽樣調(diào)查的結(jié)果推算。目前全國各類殘疾人的總數(shù)約8296萬人，然而與數(shù)量眾多的殘疾人密切相關(guān)的殘疾人的社會福利還存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下方面。

(一)社會的偏見與陳腐觀念造成事實上的不平等

殘疾人社會福利問題沒有得到應(yīng)有的關(guān)注。長期以來，殘疾人在人們心目中的形象就是必須依賴別人、毫無生活能力的“殘廢人”。沒有同情心的人，對他們嘲笑、譏諷、厭惡。有同情心的人，對他們也只是可憐、同情。無論前者還是后者，實際上，都將殘疾人的人格和社會價值降了一等。以致于當(dāng)一些沒有偏見的人和殘疾人交往，其他一些^就會認(rèn)為這個健全人一定是出于功利的目的，或是自身也有心理或生理的障礙。這樣的一種殘疾人觀念，必然是人為地將殘疾人排斥在整個社會生活之外，全社會扶殘、助殘的風(fēng)氣也就不容易形成。

(二)我國殘疾人社會福利尚未走上規(guī)范化與法制化的軌道

我國大量殘疾人福利問題得不到解決，很大一方面是因為我國從整體上還沒有形成保護殘疾人合法權(quán)益的完整的法律法規(guī)體系。雖然我國為殘疾人制定了一些法律條款，但我國關(guān)于殘疾人立法的缺陷在于：法律內(nèi)容過于籠統(tǒng)、過于原則。雖然《殘疾人保障法》早已頒布實施。但對違反《殘疾人保障法》、侵犯殘疾人利益的人和事情無法進行懲罰，不能夠切實維護殘疾人的合法權(quán)益。因此。面對大量殘疾人社會福利的實際問題及特殊需要。往往只給予人道主義的同情和社會輿論的支持，卻沒有實質(zhì)性的幫助。

(三)殘疾人的社會福利服務(wù)水平低，供需矛盾突出

我國殘疾人社會福利服務(wù)水平滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的總體水平，能夠享受到殘疾人社會福利服務(wù)的殘疾人仍然是少數(shù)人。如表1，雖然我國政府解決了大量城鎮(zhèn)與農(nóng)村的殘疾人就業(yè)問題，但新增就業(yè)的殘疾人速度遠遠低于新增殘疾人速度。我國每年仍有大量殘疾人接受著失業(yè)的考驗，加之我國殘疾人社會福利金水平低，從而導(dǎo)致我國處于絕對貧困線和相對貧困線以下的殘疾人數(shù)量仍然很大。截至2007年底，兩項人數(shù)之和達到了1045.2萬人。同時。當(dāng)?shù)氐褪杖霘埣踩顺尸F(xiàn)增長趨勢(見表2)。

(四)殘疾人社會福利事業(yè)的籌資渠道較單一

我國殘疾人社會福利事業(yè)的資金來源主要是財政撥款，籌資渠道較單一，這就造成了殘疾人社會福利事業(yè)的社會資源不足。而在行政色彩濃厚的管理體制中。殘疾人社會福利基金的管理和運用較為混亂，因此，資源來源渠道單一與資源有限及管理低效的局面急需改變。

(五)殘疾人社會福利城鄉(xiāng)差距較大

殘疾人社會福利城鄉(xiāng)差距過大受我國城鄉(xiāng)分割、二元社會格局和經(jīng)濟社會發(fā)展水平制約，農(nóng)村殘疾人社會福利嚴(yán)重落后于城市。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是殘疾人最低生活保障方面。城鎮(zhèn)殘疾人口中。有275萬人享受到當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ?。占城?zhèn)殘疾人口總數(shù)的13.28％。然而。在農(nóng)村殘疾人口中。只有319萬人享受到當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ?。僅占農(nóng)村殘疾人口總數(shù)的5.12％。二是殘疾人參加社會保險方面。16歲及以上城市殘疾人中，參加社會保險的比例為42.1％。參加基本養(yǎng)老保險的比例為33.3％，參加基本醫(yī)療保險的比例為36.0％，參加失業(yè)保險的比例為33％，參加工傷保險的比例為1.6％，參加生育保險的比例為0.7％；未參加任何社會保險的比例為58.0％。但農(nóng)村16歲及以上的殘疾人中，參加社會保險的比例僅為10.8％，參加基本養(yǎng)老保險的比例為23％，參加基本醫(yī)療保險的比例為95％。參加失業(yè)保險的比例為0.1％，參加工傷保險的比例為0.3％，參加生育保險的比例為0.1％；未參加任何社會保險的比例為89.2％。三是社區(qū)服務(wù)方面。城市中有24.2％的殘疾人接受過社區(qū)(村)為殘疾人提供的服務(wù)，而農(nóng)村中這一比例僅為11.2％。

四、完善我國殘疾人社會福利的幾點建議

殘疾人社會福利作為我國社會保障體系的重要組成部分，其完善必將推動我國社會保障體系的發(fā)展，促進殘疾人平等、參與和共享發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。當(dāng)前，針對殘疾人社會福利方面存在的問題，應(yīng)注意做好如下工作。

(一)轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)清殘疾人的社會價值

轉(zhuǎn)變觀念的關(guān)鍵是從舊殘疾人觀轉(zhuǎn)變?yōu)樾職埣踩擞^，從過去的“宿命”觀點、“殘疾人無用”觀點以及“恩賜”觀點轉(zhuǎn)變?yōu)檎J(rèn)識到殘疾人存在的社會價值以及殘疾人作為“人”的基本權(quán)利。新殘疾人觀的樹立。主要指認(rèn)識到：殘疾人是人類歷史進程中不可避免要付出的一種社會代價，沒有殘疾人的存在，就沒有預(yù)防和治療殘疾的醫(yī)學(xué)知識的產(chǎn)生；殘疾人有作為人的尊嚴(yán)和權(quán)利，有參與社會生活的愿望和能力，作為公民，有憲法賦予的合法權(quán)益；殘疾人也是社會財富的創(chuàng)造者。殘疾人參與就業(yè)后，為社會物質(zhì)文明的發(fā)展貢獻了力量，殘疾人也是精神財富的創(chuàng)造者。他們熱愛生活。樂觀進取，有自尊、自強、自信、自立的精神，以及殘疾人創(chuàng)造的文學(xué)、藝術(shù)等都是人類精神文明的寶貴財富。

(二)完善法律，維護殘疾人的合法權(quán)益

保護作為社會弱勢群體的殘疾人是社會福利事業(yè)的重要內(nèi)容，是社會主義科學(xué)發(fā)展觀的重要組成部分。因此，黨和國家對殘疾人事業(yè)歷來都非常關(guān)心和重視。通過立法手段保護殘障人士利益，并給予盡可能多的照顧，是現(xiàn)代社會的普遍做法。通過殘疾人社會福利法，避免對殘疾人的歧視，并幫助殘疾人適應(yīng)社會。制定《殘疾人保障法》、《勞動法》等法律的實施細則。

(三)健全機制，提高殘疾人的綜合福利

1生活保障

殘疾人生活保障，是針對殘疾人因喪失或部分喪失勞動能力而導(dǎo)致終身生活無來源保證的情況。國家和社會利用各種手段，解決殘疾人的生活溫飽問題，以及最大限度地縮小殘疾人和健全人生活水平的差異。首先。繼續(xù)發(fā)展以社區(qū)服務(wù)為主的中國式殘疾人社會保障體系；其次，對于已就業(yè)的殘疾職工，有關(guān)部門和企業(yè)要按規(guī)定為其繳納社會保險費；建立殘疾人失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、財產(chǎn)保險和人身保險制度；再次，各城市在各種設(shè)施的設(shè)計和建設(shè)時。要考慮到殘疾人的需要。

2就業(yè)保障

殘疾人就業(yè)保障，是指政府和社會幫助有一定勞動能力的盲、聾、啞和其他有殘疾的公民，為他們安排力所能及的勞動就業(yè)。應(yīng)該采取一些列措施，以切實保障殘疾人的就業(yè)權(quán)利。一是加強勞動就業(yè)法律保護；二是開展多種形式的就業(yè)，推動殘疾人就業(yè)的發(fā)展，充分發(fā)揮殘疾人勞動潛能：三是積極組織殘疾職工參加再就業(yè)培訓(xùn)，優(yōu)先推薦就業(yè)。

3教育保障

殘疾人教育保障，是指國家和社會采用普通教育和特殊教育等手段和方法，保證不同殘疾類別、不同年齡層次、不同文化層次的殘疾人享受教育的權(quán)利。首先，保護殘疾人受教育的權(quán)利；其次，加強殘疾人事業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

(四)逐步實現(xiàn)資金籌集多元化，推進殘?zhí)等说纳鐣＠聵I(yè)

興辦殘疾人福利事業(yè)，資金投入是第一要素。傳統(tǒng)的籌集渠道只靠政府撥款實踐證明是行不通的。必須建立新的投資體系，催生新的熱點。首先，中央財政建立社會福利專項資金，加大中央對各地發(fā)展殘疾人社會福利事業(yè)的財政支持和資金投入。其次，殘疾人社會福利事業(yè)應(yīng)繼續(xù)放開，由社會、公共團體、企事業(yè)甚至個人來創(chuàng)辦，但加快殘疾人福利事業(yè)的社會化進程，拓寬資源來源渠道，使其多元化，原則應(yīng)是非盈利或低盈利。國家在進一步重視民間的作用、動員社會力量的同時，應(yīng)有計劃地組織一支志愿(或低報酬)的義務(wù)人員隊伍，參加殘疾人社會福利工作。

(五)統(tǒng)籌兩個區(qū)域的殘疾人社會福利制度，縮小城鄉(xiāng)差距

應(yīng)把農(nóng)村殘疾人的社會福利作為殘疾人社會保障工作的重中之重。在中國，由于農(nóng)民長期屬于社會弱勢群體，農(nóng)村貧困殘疾人更是生活在一種無助、無奈的生活環(huán)境中，農(nóng)村殘疾人家庭承受力極端脆弱，使他們處于社會的最底層。對最低生活保障的需求更為迫切。一是政府在社會福利政策上應(yīng)給農(nóng)村殘疾人以適當(dāng)?shù)膬A斜，在各地建立農(nóng)村居民最低生活保障制度時應(yīng)優(yōu)先重點考慮貧困殘疾人，因地制宜、分類推進，逐步建立農(nóng)村殘疾人社會救助體系，保障殘疾人的基本生活。二是在最低生活保障的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)面向有需要的農(nóng)村殘疾人實施福利性的特殊教育與技能培訓(xùn)，確保我國的殘疾人就業(yè)政策得到全面貫徹落實，促進農(nóng)村殘疾人就業(yè)，使其實現(xiàn)與健康勞動者一樣的各項社會福利權(quán)益。

在城市，除了完善現(xiàn)有的社會保障制度之外，還要進一步建立殘疾人福利津貼制度，使現(xiàn)有殘疾人的社會福利內(nèi)容更加充實與完善。為了鼓勵有勞動能力的殘疾人參加社會保險，擴大其參加社會保險的范圍，國家應(yīng)提供適度的社會保險津貼，其補助標(biāo)準(zhǔn)可按殘疾等級劃分。對于中低收入家庭中永久失能的殘疾人，設(shè)立殘疾人救助津貼制度，配合城市最低生活保障制度充分保障殘疾人的基本生活需求。同時，市、區(qū)、街道和相關(guān)單位都應(yīng)支持發(fā)展殘疾人社會福利事業(yè)，面向殘疾人積極開展多種公益性社會服務(wù)。通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)兩大區(qū)域殘疾人社會福利制度，縮小城鄉(xiāng)差距。實現(xiàn)我國殘疾人社會福利事業(yè)的穩(wěn)步平衡發(fā)展。

責(zé)任編輯梅瑞祥