長(zhǎng)三角地區(qū)建筑節(jié)能政策體系實(shí)證研究

瞿 焱 尚建兵

摘 要:長(zhǎng)三角地區(qū)是建設(shè)發(fā)展較快的區(qū)域,近幾年來,在建筑節(jié)能方面取得了一定的成就。文章對(duì)上海、江蘇、浙江三省市的建筑節(jié)能政策進(jìn)行系統(tǒng)論述,并對(duì)其實(shí)施效果與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)。

關(guān)鍵詞:建筑節(jié)能 政策體系 長(zhǎng)三角地區(qū)

中圖分類號(hào):F205 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)11-016-03

一、引言

建筑領(lǐng)域的能耗巨大。我國(guó)每年新建建筑和既有建筑的能耗達(dá)3.76億噸標(biāo)準(zhǔn)煤,占全社會(huì)終端能耗總量的27.6%,單位建筑面積能耗是發(fā)達(dá)國(guó)家的2~3倍。城鄉(xiāng)建筑中僅有3.2億m2是節(jié)能建筑,還不到全國(guó)建筑總量的1%。建筑能耗已成為我國(guó)主要的能源消耗點(diǎn),推廣建筑節(jié)能迫在眉睫。

長(zhǎng)三角地區(qū)包括上海、江蘇、浙江三省市,是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快速的地區(qū),建筑規(guī)模增幅也位于全國(guó)前列。近幾年每年新增建筑面積總量都在4000萬m2以上(見圖1)。

建筑能耗是指建筑使用過程中的能耗,包括采暖、空調(diào)、照明、熱水、家用電器和其他動(dòng)力能耗。其中,以采暖和空調(diào)能耗為主,占建筑總能耗的50%至70%。據(jù)統(tǒng)計(jì),長(zhǎng)三角地區(qū)建筑能耗已占社會(huì)終端能耗的20%以上。為有效控制建筑能耗,三省市都出臺(tái)了一系列建筑節(jié)能政策來控制建筑能耗。

二、上海市建筑節(jié)能政策的推進(jìn)

上海市的建筑節(jié)能工作一直走在全國(guó)各城市前列。上海市常駐人口超過1700萬,居住建筑和公共建筑竣工面積年均超過3000萬m2,控制建筑能耗是節(jié)能工作的重點(diǎn)。

從1999年開始,上海市各級(jí)政府共出臺(tái)節(jié)能規(guī)章與規(guī)范性文件53項(xiàng),其中節(jié)能地方政府規(guī)章1項(xiàng),節(jié)能地方性規(guī)范性文件52項(xiàng),覆蓋發(fā)展規(guī)劃、節(jié)能管理辦法、節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能評(píng)估與檢查等相關(guān)方面,已經(jīng)形成一個(gè)完善的建筑節(jié)能政策體系。

上海市建筑節(jié)能行政法規(guī)初步建立。2005年7月15日上海市出臺(tái)了政府規(guī)章《上海市建筑節(jié)能管理辦法》,該辦法對(duì)建筑節(jié)能的管理、標(biāo)準(zhǔn)制定、竣工驗(yàn)收等方面作出規(guī)定,并鼓勵(lì)發(fā)展新型建筑材料和節(jié)能建筑,為上海市建筑節(jié)能工作提供有力的法律法規(guī)支撐。

根據(jù)國(guó)家和地方現(xiàn)行的政策法規(guī),2002年出臺(tái)的《上海市節(jié)能住宅建筑認(rèn)定管理暫行辦法》,明確提出對(duì)新建建筑進(jìn)行建筑節(jié)能認(rèn)證管理。2003年上海市建設(shè)和管理委員會(huì)等四個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)上海市建筑節(jié)能工作的若干意見》,明確了實(shí)施要求和相關(guān)管理措施。2005年4月,上海市建設(shè)和交通委員會(huì)制定實(shí)施了《進(jìn)一步加強(qiáng)上海民用建筑工程項(xiàng)目建筑節(jié)能管理若干意見》,結(jié)合建筑建材業(yè)管理流程的改革,從招標(biāo)投標(biāo)、擴(kuò)初設(shè)計(jì)、施工圖審查、施工現(xiàn)場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管、竣工驗(yàn)收備案等環(huán)節(jié)加強(qiáng)了對(duì)建筑節(jié)能的監(jiān)管。2008年出臺(tái)的《上海市固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審查管理暫行辦法》,重點(diǎn)加強(qiáng)了對(duì)節(jié)能評(píng)估咨詢中介機(jī)構(gòu)的管理。

上海市建筑節(jié)能技術(shù)法規(guī)體系也逐步形成。先后編制并發(fā)布實(shí)施了《住宅建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)節(jié)能應(yīng)用技術(shù)規(guī)程》、《公共建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》、《住宅建筑節(jié)能檢測(cè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》、《住宅建筑節(jié)能工程施工質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)程》等一批地方性工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,為建筑節(jié)能工作推進(jìn)提供了有效的技術(shù)支撐。以市政府出臺(tái)的節(jié)能規(guī)章為核心,節(jié)能的監(jiān)督管理、節(jié)能的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能財(cái)政激勵(lì)政策等規(guī)范性文件為輔助的建筑節(jié)能政策體系已在上海市初步建立起來(見圖2)。

上海市建筑節(jié)能的管理體系逐步完善。先后建立起推進(jìn)建筑節(jié)能工作的領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室等有效的組織保障體系。上海市經(jīng)濟(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)節(jié)能工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理;上海市建設(shè)和交通委員會(huì)專門對(duì)建筑節(jié)能實(shí)施監(jiān)督管理,上海市建筑業(yè)管理辦公室負(fù)責(zé)建筑節(jié)能的具體實(shí)施。在橫向上,基本形成了由上海市建設(shè)交通委牽頭,協(xié)調(diào)房地等相關(guān)委辦局和市建筑建材業(yè)各職能部門共同協(xié)調(diào)推進(jìn)的工作格局。在縱向,基本建立了市區(qū)兩級(jí)屬地化推進(jìn)建筑節(jié)能的工作機(jī)制,為加快推進(jìn)本市建筑節(jié)能工作奠定了組織保障。

三、江蘇、浙江建筑節(jié)能政策的推進(jìn)

江蘇、浙江兩省是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省,也是能源消費(fèi)大省。建筑能耗占全社會(huì)能耗的20%以上,建筑節(jié)能政策體系建立關(guān)系節(jié)能全局。江蘇、浙江兩省“十五”期末基本完成在新建建筑中全面推進(jìn)50%節(jié)能標(biāo)準(zhǔn),“十五”期間平均每年推廣節(jié)能建筑2000萬m2左右,建筑節(jié)能的政策法律體系初步建立起來。

隨著近兩年新增建筑快速增長(zhǎng),江浙兩省都加快了建筑節(jié)能的法規(guī)出臺(tái)。目前兩省都形成了以節(jié)能地方政府規(guī)章為核心,節(jié)能地方性規(guī)范文件為輔助的節(jié)能政策體系。

江蘇省政府先后出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的意見》、《江蘇省政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)建筑節(jié)能工作的通知》等政府法規(guī),《江蘇省建筑節(jié)能條例(征求意見稿)》也于2008年4月出臺(tái),在政府行政領(lǐng)域強(qiáng)化對(duì)建筑節(jié)能的監(jiān)督管理。蘇州、南京等建筑節(jié)能先進(jìn)地區(qū)也較早地出臺(tái)了各自的《建筑節(jié)能管理辦法》。

江蘇省建設(shè)廳還制定了《關(guān)于推進(jìn)建設(shè)系統(tǒng)節(jié)約型社會(huì)建設(shè)的指導(dǎo)意見》,編制了《江蘇省“十一五”建筑節(jié)能發(fā)展規(guī)劃》,確立了城市新建民用建筑全部達(dá)到節(jié)能設(shè)計(jì)50%、2010年住宅建筑全面實(shí)施節(jié)能設(shè)計(jì)65%、2010年政府既有建筑節(jié)能改造率10%的目標(biāo),并在《江蘇省建設(shè)領(lǐng)域節(jié)能減排工作實(shí)施方案》中提出到“十一五”期末建筑節(jié)能1000萬噸標(biāo)煤的具體目標(biāo)。制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)江蘇省民用建筑節(jié)能工作的實(shí)施意見》,明確了各部門及各實(shí)施主體的責(zé)任和義務(wù),提出了推進(jìn)建筑節(jié)能工作的措施和途徑。

江蘇省建設(shè)廳積極推進(jìn)新型墻材革新工作,聯(lián)合經(jīng)貿(mào)委等部門制定了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)墻體材料革新和實(shí)施建筑節(jié)能意見》、《江蘇省墻體材料革新“十一五”發(fā)展規(guī)劃》,加強(qiáng)了建筑節(jié)能與墻材革新間的相互配合、統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)工作。此外,江蘇省政府法制辦組織有關(guān)部門對(duì)原《江蘇省發(fā)展新型墻體材料與推廣節(jié)能建筑管理規(guī)定》進(jìn)行修改,強(qiáng)化了建筑節(jié)能方面的內(nèi)容。

建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)也進(jìn)一步完善。江蘇省建設(shè)廳編制了《江蘇省民用建筑熱環(huán)境與節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》,相繼頒布了《聚氨脂硬泡體屋面防水保溫工程技術(shù)規(guī)程》、《民用建筑外保溫RE復(fù)合保溫材料技術(shù)規(guī)程》等一大批推薦性技術(shù)規(guī)程;并率先在國(guó)內(nèi)頒布了《江蘇省節(jié)能住宅小區(qū)評(píng)估方法》、《住宅建筑太陽熱水系統(tǒng)一體化設(shè)計(jì)、安裝與驗(yàn)收規(guī)程》、《民用建筑節(jié)能工程施工質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)程》等應(yīng)用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程;這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程的頒布與實(shí)施,大大推進(jìn)了新技術(shù)、新產(chǎn)品和新材料的普及應(yīng)用,促進(jìn)了建筑節(jié)能工作的發(fā)展。

在建筑節(jié)能的監(jiān)督管理上成立江蘇省建設(shè)領(lǐng)域“四節(jié)”領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)江蘇省的建筑節(jié)能工作。2002年頒布了《居住建筑節(jié)能施工圖審查要點(diǎn)》。2005年在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《公共建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》的基礎(chǔ)上,通過廣泛征求意見和試用,又下發(fā)了《公共建筑節(jié)能施工圖審查要點(diǎn)》,修編了《居住建筑節(jié)能施工圖審查要點(diǎn)》,并組織編輯了《建筑節(jié)能政策法規(guī)、技術(shù)文件及技術(shù)問答匯編》。其次加強(qiáng)建筑節(jié)能的監(jiān)督管理。定期組織對(duì)下屬省市的建筑節(jié)能專項(xiàng)檢查,通過檢查引發(fā)各地對(duì)建筑節(jié)能的重視,推動(dòng)建筑節(jié)能工作。此外,建筑節(jié)能政策中也出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策。江蘇省財(cái)政廳、地稅局制定了新型墻材專項(xiàng)基金返還與建筑節(jié)能掛鉤,鼓勵(lì)資源綜合利用的稅收政策。江蘇省科技廳也設(shè)立專項(xiàng)資金積極扶持建筑節(jié)能科研與科技成果轉(zhuǎn)化。

在省政府、建設(shè)廳與相關(guān)節(jié)能部門的努力下,江蘇省形成了較為完善的建筑節(jié)能政策支撐體系:

浙江省的建筑節(jié)能政策也分為政府層面和行業(yè)層面。早在2007年浙江省政府便出臺(tái)地方政府規(guī)章《浙江省建筑節(jié)能管理辦法》,統(tǒng)一對(duì)浙江省內(nèi)的建筑節(jié)能工作進(jìn)行管理。隨后發(fā)布《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)建筑節(jié)能工作的通知》,提出到2008年,新建的商品住宅和公共建筑全面實(shí)施節(jié)能50%的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),其中杭州、寧波等大城市推行實(shí)施節(jié)能65%的標(biāo)準(zhǔn);到2010年,縣級(jí)以上城市新建商品住宅和公共建筑實(shí)施節(jié)能65%的標(biāo)準(zhǔn),基本完成高耗能的既有公共建筑的改造任務(wù)。

浙江省特別重視新型墻材的綜合利用,在國(guó)內(nèi)最早推出了地方政府規(guī)章《浙江省新墻體材料開發(fā)利用管理辦法》,規(guī)定從2000年開始在大中城市禁止使用實(shí)心粘土磚。據(jù)統(tǒng)計(jì),到2005年全省使用新型墻材的建筑比例達(dá)到70%。浙江省通過推廣新型墻體材料推動(dòng)了建筑節(jié)能的發(fā)展。同時(shí)為推進(jìn)浙江省的建筑節(jié)能工作和新材料、新技術(shù)的應(yīng)用,從2006年開始浙江省每年舉辦一次建筑節(jié)能技術(shù)與產(chǎn)品博覽會(huì),以展會(huì)的形式向全社會(huì)廣泛宣傳建筑節(jié)能、綠色環(huán)保理念,以推進(jìn)建筑節(jié)能工作的開展。

四、長(zhǎng)三角地區(qū)建筑節(jié)能政策建設(shè)的效果與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

上海市、江蘇省、浙江省是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū),城市化進(jìn)程快,新增建筑多,在建筑節(jié)能政策建設(shè)方面也走在了全國(guó)前列。經(jīng)過一段時(shí)間的政策實(shí)施,建筑節(jié)能取得了一定的效果。

據(jù)統(tǒng)計(jì),2002年至2004年上海市共落實(shí)節(jié)能住宅1270萬m2。從2005年起,上海市新建住宅項(xiàng)目已全部執(zhí)行50%節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。到2010年新建公共建筑將完成從節(jié)能50%到節(jié)能65%的過渡。與此同時(shí),公共建筑節(jié)能和既有建筑節(jié)能改造也開始起步?！笆晃濉逼谀⑼瓿晒步ㄖ?jié)能改造2000萬m2,同時(shí)2010年將完成“舊小區(qū)平改坡綜合改造”條件的既有民用建筑的節(jié)能改造。上海市還積極推進(jìn)新技術(shù)和新能源的使用,預(yù)計(jì)到2010年建成太陽能光熱系統(tǒng)示范建筑300萬m2,建成可再生能源(重點(diǎn)是太陽能資源、地表水資源、地?zé)豳Y源)以及建筑節(jié)能新技術(shù)、新材料利用等技術(shù)示范項(xiàng)目300萬m2。

江蘇省“十五”期間已累計(jì)建成節(jié)能建筑8437萬m2,“十五”期末全省建筑節(jié)能設(shè)計(jì)初步達(dá)到50%標(biāo)準(zhǔn),已建成的節(jié)能建筑共累計(jì)節(jié)約能耗達(dá)到了67.48億kWh,相當(dāng)于節(jié)約266萬噸標(biāo)煤,減少二氧化碳排放665萬噸。到2010年江蘇省城市(含縣城)新建住宅將全部達(dá)到節(jié)能50%的標(biāo)準(zhǔn),部分先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施節(jié)能設(shè)計(jì)65%的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)實(shí)現(xiàn)城市新建建筑太陽能利用率10%以上。從2005年開始,江蘇省開始進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)既有建筑節(jié)能改造,目前已取得一定成果。

通過建筑節(jié)能政策的有效實(shí)施,上海、江蘇、浙江這三個(gè)地區(qū)的建筑節(jié)能工作取得很好的成果?？偨Y(jié)這三個(gè)地區(qū)的建筑節(jié)能經(jīng)驗(yàn),有以下幾點(diǎn)值得借鑒:

首先,政府高度重視建筑節(jié)能工作。政府部門積極推動(dòng)建筑節(jié)能立法,如上海市政府頒布的節(jié)能規(guī)章《上海市建筑節(jié)能管理辦法》,浙江省政府出臺(tái)的《浙江省建筑節(jié)能管理辦法》,都是在政府層面對(duì)建筑節(jié)能的管理法規(guī)。除了這些節(jié)能管理辦法,還制定了《加強(qiáng)建筑節(jié)能工作的通知》等,多種節(jié)能法規(guī)體現(xiàn)了政府對(duì)建筑節(jié)能的重視。此外,政府部門還主動(dòng)建立起建筑節(jié)能的監(jiān)督管理體系,建立起有效的組織負(fù)責(zé)建筑節(jié)能工作的開展,如上海市建立的覆蓋縱橫兩個(gè)層面的建筑節(jié)能管理框架體系,這些部門的設(shè)立,保障了建筑節(jié)能法規(guī)的實(shí)施和建筑節(jié)能工作的開展。

其次,地方政府都出臺(tái)了完善的建筑節(jié)能法規(guī)。從省政府頒布的專門建筑節(jié)能政府規(guī)章《建筑節(jié)能管理辦法》,到建設(shè)廳出臺(tái)的《建筑節(jié)能十一五發(fā)展規(guī)劃》、《民用建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》、《建筑節(jié)能專項(xiàng)檢查》等規(guī)范性文件,再到相關(guān)部門出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策等文件,形成了一個(gè)以管理辦法為核心,發(fā)展規(guī)劃、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)督檢查體系、相關(guān)財(cái)政扶持體系為輔翼的建筑節(jié)能政策體系。這個(gè)政策體系的建立,促進(jìn)了建筑節(jié)能工作的進(jìn)展。

最后,一些建筑節(jié)能經(jīng)濟(jì)政策開始出現(xiàn)。如上海市出臺(tái)的《上海市節(jié)能減排專項(xiàng)資金管理辦法》、《上海市節(jié)能技術(shù)改造項(xiàng)目專項(xiàng)扶持實(shí)施辦法》,江蘇省出臺(tái)的《江蘇省節(jié)能減排、建筑節(jié)能專項(xiàng)引導(dǎo)資金管理暫行辦法》等,這些政策的出臺(tái)都發(fā)揮了積極作用。雖然這些政策的覆蓋面還很窄,但作為一個(gè)積極的信號(hào),充分表明這些地區(qū)開始重視建筑節(jié)能經(jīng)濟(jì)政策的激勵(lì)作用,隨著建筑節(jié)能工作的進(jìn)一步開展,這些經(jīng)濟(jì)政策將逐步完善起來。

五、結(jié)語

通過對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)三個(gè)省市在建筑節(jié)能政策體系建立方面經(jīng)驗(yàn)總結(jié)可以看出,地方政府一直在致力于建筑節(jié)能推廣和普及的工作,并取得了一定成果,但仍然存在一些需要進(jìn)一步完善的地方:

首先,在建筑節(jié)能法律政策的執(zhí)行與監(jiān)督層面缺少必要的支持。雖然相關(guān)法規(guī)對(duì)建筑節(jié)能進(jìn)行了規(guī)范,但對(duì)違反節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的情況沒有加以規(guī)定,加上目前建筑節(jié)能檢查與監(jiān)督體系的不完善,違反節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的成本太低,導(dǎo)致目前節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)并不能真正起到約束作用。

其次,建筑節(jié)能經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策開始出現(xiàn),但還需在范圍和廣度上有所加強(qiáng)。目前國(guó)家對(duì)新型建筑材料與新能源都出臺(tái)了經(jīng)濟(jì)扶持政策,地方政府也出臺(tái)了相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼政策,但經(jīng)濟(jì)政策的覆蓋面太窄。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),今后應(yīng)該加大國(guó)家和地方專項(xiàng)節(jié)能基金、建筑節(jié)能補(bǔ)貼、建筑節(jié)能稅收優(yōu)惠、建筑節(jié)能貸款優(yōu)惠等多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策的力度。

最后,建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)識(shí)體系仍未完全建立起來。目前上海市已經(jīng)開始實(shí)行建筑節(jié)能認(rèn)證政策,但該政策尚為推薦性,并非強(qiáng)制性。國(guó)家層面上與其它大部分地區(qū)仍未出臺(tái)建筑節(jié)能的相關(guān)認(rèn)證法律與標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)能效標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)識(shí)的缺乏不利于建筑節(jié)能政策的推廣。

[建設(shè)部2009年軟科學(xué)研究項(xiàng)目課題“建筑業(yè)發(fā)展及推廣節(jié)能科技的政策支撐體系研究”,項(xiàng)目編號(hào)2009-R1-5]

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5.江蘇省“十一五”建筑節(jié)能發(fā)展規(guī)劃[EB/OL].http://www.jscin.gov.cn/web.

(作者簡(jiǎn)介:瞿焱,浙江工商大學(xué)工商管理學(xué)院副教授,碩士生導(dǎo)師,研究方向?yàn)榧夹g(shù)經(jīng)濟(jì)與管理;尚建兵,碩士研究生,浙江工商大學(xué)工商管理學(xué)院技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè) 浙江杭州 310018)(責(zé)編:若佳)