信訪翩度改革棋在局外

王　開

趙樹凱自認(rèn)是國(guó)內(nèi)做信訪研究最早的一個(gè)。他目前的職務(wù)是國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)副秘書長(zhǎng)。

早在1982年,趙樹凱進(jìn)入中央書記處農(nóng)村政策研究室秘書處,第一份正式工作就是處理信訪。在這27年間,農(nóng)民上訪作為令人矚目的社會(huì)現(xiàn)象,經(jīng)歷了戲劇性的發(fā)展演變。

上世紀(jì)80年代,在趙樹凱接觸的信訪工作中,從未遇到過來訪者軟磨硬泡甚至死纏爛打的事情,“那時(shí)候絕沒有今天這樣的集體訪,尤其是幾十人甚至幾百人的大規(guī)模上訪。”

到了90年代中期,事情開始發(fā)生變化。那幾年,趙樹凱的主要研究方向是農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題。他發(fā)現(xiàn),有相當(dāng)一部分農(nóng)民工外出打工的目的是便于上訪?！耙贿叴蚬?一邊上訪,打工是上訪的支持,大概應(yīng)該有5%的農(nóng)民工是這樣的”。這種現(xiàn)象非常集中地折射出當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)沖突的不斷增加和積累。

為了系統(tǒng)地觀察農(nóng)民信訪,趙樹凱開始從《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》上大量收集農(nóng)民來信。其中反映最集中的問題是,鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的剝奪和暴力。剝奪是基層組織對(duì)農(nóng)民的直接征斂和間接利益侵蝕,以及一些干部以權(quán)謀私、權(quán)錢交易。剝奪引發(fā)了農(nóng)民的抵制,基層干部則使用暴力手段進(jìn)行強(qiáng)制,導(dǎo)致了沖突的升級(jí)。

此時(shí),在處理信訪的過程中,信訪體制的問題開始暴露出來。由于權(quán)力和定位的局限,信訪部門處境尷尬,難以發(fā)揮政府和農(nóng)民預(yù)期的作用。而自這一階段開始,對(duì)信訪制度的質(zhì)疑與批判的輿論,一波接著一波。

進(jìn)入新世紀(jì),農(nóng)村問題已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越經(jīng)濟(jì)層面而進(jìn)入社會(huì)層面。2003年,趙樹凱掛職河北張家口某縣縣委書記,按照制度規(guī)定,每月都要到信訪局接待群眾來訪。

但他的注意力早已不在上訪者群體上。他發(fā)現(xiàn),上訪群體只是作為現(xiàn)象存在,而解決信訪問題的核心在于基層政府改革,在于基層民主建設(shè)。他覺得,信訪改革必須跳出來看。

黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不能變成“信訪專員”

《瞭望東方周刊》:去年7月,根據(jù)中央決定,全國(guó)范圍的縣(市、區(qū))委書記大接訪活動(dòng)展開,如今一年過去,據(jù)國(guó)家信訪局的相關(guān)人員介紹,成效不錯(cuò)。該如何評(píng)價(jià)大接訪呢?

趙樹凱:目前的制度框架下,在這種政府集權(quán)、上級(jí)集權(quán)的體系下,大接訪是一個(gè)有效手段。但是,其最終的結(jié)果可能是把問題進(jìn)一步引向上級(jí)。

回顧農(nóng)民信訪可以發(fā)現(xiàn),進(jìn)入21世紀(jì),中國(guó)鄉(xiāng)村沖突正在呈現(xiàn)出新的特點(diǎn):首先,沖突的發(fā)生主體已經(jīng)明顯地轉(zhuǎn)換為農(nóng)民和基層政府,而不是鄉(xiāng)村內(nèi)部農(nóng)戶之間、村社之間的資源利益紛爭(zhēng);其次,沖突過程中農(nóng)民的組織方式越來越具有現(xiàn)代特色,新型的農(nóng)民利益表達(dá)組織和表達(dá)渠道正在萌生;第三,體制內(nèi)抗?fàn)?如上訪請(qǐng)?jiān)?依然是農(nóng)民的主導(dǎo)行為特征,但是,體制外行動(dòng)(如暴力抵抗)也明顯增加。

甕安事件之后,全國(guó)范圍的縣委書記大接訪就開始了。大致來看,縣的主要領(lǐng)導(dǎo)人從原本規(guī)定的一個(gè)月接訪一次或者沒有常規(guī)的接訪安排,變成了一周一次甚至更多,這種做法的效果是顯著的。因?yàn)檫@些掌握基層實(shí)權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)人直接面對(duì)上訪人群,既容易迅速發(fā)現(xiàn)問題,也能夠直接解決問題。

與此同時(shí),還有信訪部門工作的強(qiáng)化,包括人員編制和經(jīng)費(fèi)增加,有的甚至醞釀機(jī)構(gòu)升格。信訪工作的程序化、規(guī)范化水平提高。這些重要的應(yīng)對(duì)措施,對(duì)于化解基層沖突起到了重要作用。

但是,大接訪雖然很有效,卻不是解決問題的根本辦法。讓基層的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)花大量時(shí)間去接訪,或者在接待上訪者和處理上訪事件中疲于奔命,也是一種不正常的狀況。那樣,縣委書記和縣長(zhǎng),就變成“信訪專員”了。

在我們到基層調(diào)研的過程中,基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于這種狀況很無奈,也有一些抱怨。一位縣委書記就說,從他個(gè)人處理信訪的經(jīng)驗(yàn)來看,也認(rèn)同“80%的上訪要求是合理的”,但那“20%”怎么辦?這些要求,或者“不合理”,或者說即便合理也不是基層的職責(zé)權(quán)力所能解決的。

矛盾被集中化

《瞭望東方周刊》:在我們的采訪過程中,基層政法部門普遍反映,自2005年以來,基層維穩(wěn)壓力很大,任務(wù)很重,而基層權(quán)威卻日益減弱。在這一過程中,信訪制度對(duì)基層工作的影響頗為明顯,其根源在哪?如何解決?

趙樹凱:是的,現(xiàn)在基層壓力很大。信訪問題的被動(dòng)局面,根源在于政府體制的特點(diǎn)——上級(jí)集權(quán)和個(gè)人集權(quán)。

從不同層級(jí)政府間的權(quán)力格局來看,上級(jí)集權(quán)過度?，F(xiàn)在,基層干部普遍感到,上級(jí)政府不信任他們?；鶎映隽藛栴},上級(jí)就忙于收權(quán),就搞垂直管理。層層照此辦理,結(jié)果是,越是基層越?jīng)]有權(quán)力,而且責(zé)任越大,政治風(fēng)險(xiǎn)越高。

其實(shí),權(quán)力集中在上級(jí)手里,事情未必辦得好,更重要的是,增加了上級(jí)政府人員的既得利益,可能造就腐敗。在黨委與政府之間,也有同樣的問題。

從領(lǐng)導(dǎo)體系的權(quán)力結(jié)構(gòu)來看,重要的特點(diǎn)是個(gè)人集權(quán)。最近下去調(diào)研,就有縣干部跟我說,許多上訪的人根本不找信訪局,而是直接去了縣委,找縣委書記,有的甚至就在縣委辦公室住下來。

老百姓不是傻子,他知道誰說了算,所以他直接找縣委書記。他也知道誰才能管得了縣委書記,所以,如果縣委書記解決不了,他就一級(jí)一級(jí)往上找,一直找到北京。這反映了我們體制的特點(diǎn):上級(jí)集權(quán)和個(gè)人集權(quán)。

因?yàn)檫@個(gè)特點(diǎn),一件很簡(jiǎn)單的事,本來可以通過行政體系日常運(yùn)作來解決的,最后變成通過政治壓力來解決;本來可以分散到不同部門解決的,結(jié)果都弄到地方主要領(lǐng)導(dǎo)身上來;本來在地方可以解決的,被集中到中央,被集中化了。

《瞭望東方周刊》:近期有學(xué)者對(duì)信訪制度的改革提出建議,拋出了“中央向地方派駐定點(diǎn)機(jī)構(gòu)和信訪官員”的構(gòu)想,這一思路是否具備可行性?

趙樹凱:那么監(jiān)督者誰來監(jiān)督呢?

多種調(diào)查顯示,目前中央政府獲得的信任,明顯高于地方政府,而且地方政府的信任度有越來越低的趨勢(shì)。這種現(xiàn)象其實(shí)在日常生活中也很容易捕捉,如我們經(jīng)常聽到農(nóng)民抱怨:“上邊的政策很好,下邊的干部太壞”等等。

這個(gè)現(xiàn)象的內(nèi)在機(jī)制和政治后果,是需要觀察研究的?；蛘哒f,老百姓對(duì)于中央信任度高、對(duì)于基層政府的信任度低,這種狀況長(zhǎng)期下去是有問題的,甚至可以說是危險(xiǎn)的。

在這種情況下,從基層民眾的角度看,中央獲得的高信任度是難以維持的;從政府體系內(nèi)部角度看,中央和地方政府的關(guān)系也會(huì)產(chǎn)生問題,特別是彼此信任降低、中央權(quán)威衰落等。

讓人大代表和信訪結(jié)合起來

《瞭望東方周刊》:“花錢買穩(wěn)定”的現(xiàn)象如今日益普遍,所謂“信訪油子”反制信訪干部,對(duì)現(xiàn)有的信訪工作機(jī)制提出了挑戰(zhàn),而在這種背景下,增強(qiáng)信訪力量的聲音愈來愈烈,但也有許多專家對(duì)此表示憂慮,認(rèn)為應(yīng)該廢除信訪制度。信訪的最終歸宿會(huì)怎樣?

趙樹凱:在現(xiàn)有政府體制基礎(chǔ)上,信訪不能撤銷,而且也應(yīng)該能夠發(fā)揮重要作用。但是,信訪體系的建設(shè)應(yīng)該尋找新的著力點(diǎn)。

在目前的政府體制框架下,信訪的“棋”只能這樣走,就是堅(jiān)持甚至擴(kuò)大“大接訪”,增加信訪部門的機(jī)構(gòu)和人力,強(qiáng)化信訪考核,搞一票否決等等。在這樣的“局”內(nèi),絕不可以輕言撤銷信訪局,否則,社會(huì)沖突也許會(huì)集中爆發(fā)并泛化。

相反,如果實(shí)現(xiàn)了政府體制的“變局”,社會(huì)有了有效的多種利益沖突的排解渠道,則信訪部門將自然變得無足輕重,不撤而亡。

1999年,我在系統(tǒng)調(diào)研之后,在給中央領(lǐng)導(dǎo)的報(bào)告中曾經(jīng)提出,信訪工作應(yīng)該引入人大代表的力量,也可以此推動(dòng)人大改革?，F(xiàn)在,我仍然堅(jiān)持這個(gè)看法。目前的信訪體系,雖然從外部看是群眾監(jiān)督,但從內(nèi)部機(jī)制看還是權(quán)力機(jī)關(guān)的自身監(jiān)督。

可以考慮的思路也許是,在各級(jí)人大常委會(huì)之下設(shè)立比較完備強(qiáng)大的信訪機(jī)構(gòu),將信訪監(jiān)督和人大常委會(huì)對(duì)于政府及其他權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督結(jié)合起來,將上訪事件的處理和人大代表、人大機(jī)關(guān)經(jīng)常性的執(zhí)法檢查結(jié)合起來。

特別重要的是,在信訪體系調(diào)整中,有必要建立人民代表和農(nóng)民上訪之間的制度性聯(lián)系。農(nóng)民有訴求可以首先找人民代表,人民代表也應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地到上訪農(nóng)民中做工作。

現(xiàn)在的基層人大代表,主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣區(qū)的人大代表,都是有選區(qū)的。也就是說,這些人大代表都有范圍明確的選民?？梢哉f,基層的上訪及種種利益訴求,都是發(fā)生在這些選民身上。無論從現(xiàn)行的國(guó)家政治體制設(shè)計(jì),還是從了解情況、解決問題的現(xiàn)實(shí)可能上,這些基層人大代表,可以成為溝通基層民眾和政府的直接渠道。

從另一個(gè)角度說,如果選區(qū)內(nèi)發(fā)生了民眾利益表達(dá)的沖突,而這些基層人大代表居然可以置身事外,甚至熟視無睹,那么,可以肯定的是,這些民意代表的作用有問題。