沈陽(yáng)信訪集權(quán)之路

王　開　李　靜

“哪個(gè)城市能把信訪局當(dāng)成地標(biāo)?”沈陽(yáng)市委副秘書長(zhǎng)兼信訪局局長(zhǎng)陳國(guó)強(qiáng)不無(wú)自豪。

自他任職以來(lái),沈陽(yáng)市信訪局的變化可謂翻天覆地?！靶旁L局”破天荒地成為一個(gè)公交站點(diǎn),為此,沈陽(yáng)市公交集團(tuán)公司專門更換了站牌。

“過(guò)去總說(shuō)低調(diào)一點(diǎn),現(xiàn)在我們也敢宣傳自己了,而且是大張旗鼓的宣傳。”沈陽(yáng)市信訪局綜合處處長(zhǎng)李樹斌說(shuō)。

2008年6月,沈陽(yáng)市信訪局告別了地處偏僻的四層破舊樓房,告別了起皮的地板,搬到現(xiàn)在的市府大路,最顯眼的位置,獨(dú)一棟十幾層的高樓。

大樓的一二兩層,是以白色為主調(diào)的信訪大廳,玻璃隔斷的十幾間透明辦公室,按問題涉及的政府職能部門,分門別類接訪。大廳里還備有手機(jī)充電器、溫水、糖果,以及應(yīng)付突發(fā)狀況的醫(yī)務(wù)室。人員進(jìn)出并無(wú)限制?！坝械娜说叫旁L大廳來(lái),只是為了上廁所,環(huán)境干凈?！崩顦浔笳f(shuō)。

如此大的變化,不僅讓外地來(lái)學(xué)習(xí)考察的同行驚訝不已,即便是沈陽(yáng)信訪局內(nèi)部,也是“完全沒有想到”。

沈陽(yáng)信訪局接訪管理辦主任王洪告訴《望東方周刊》,前些年,一位中央領(lǐng)導(dǎo)在視察東北信訪部門的時(shí)候,曾用一句話形容信訪部門的尷尬艱難:像狗一樣把門,像王八一樣憋氣,像鸚鵡一樣學(xué)舌。

“當(dāng)時(shí)是個(gè)沒有錢、沒有權(quán),還不清閑的部門。但是現(xiàn)在不一樣了。”王洪說(shuō),沈陽(yáng)市信訪局的變化,絕不僅僅體現(xiàn)在硬件上。

“集中用權(quán)、就地解決”的“全國(guó)第一大廳”

黃殿中,沈陽(yáng)市房產(chǎn)局組織部長(zhǎng),在2008年6月以前,他甚至不知道沈陽(yáng)市信訪局的具體位置。而現(xiàn)在,作為房產(chǎn)局派駐信訪大廳的掛職人員,一年多來(lái)他幾乎每天都在信訪局上班。

“剛來(lái)的那幾個(gè)月,又是奧運(yùn),又是兩會(huì),一個(gè)半月掉了20多斤肉?！秉S殿中說(shuō)。而他也在這一過(guò)程中認(rèn)識(shí)到了什么是真正的信訪,涉及本單位的信訪問題,他必須全力以赴。

據(jù)沈陽(yáng)市信訪局相關(guān)人員評(píng)價(jià),黃殿中的表現(xiàn)稱得上出色。而這樣的評(píng)價(jià),對(duì)黃殿中非常重要,因?yàn)樗娜粘？己恕⒛甓瓤己?、評(píng)獎(jiǎng)全部由信訪局負(fù)責(zé),可以說(shuō),信訪局掌握了他的升遷建議權(quán)。

黃殿中原本就是房產(chǎn)局的年輕后備干部。在接受本刊記者采訪前,他接到了房產(chǎn)局領(lǐng)導(dǎo)的詢問,問他是否還愿意繼續(xù)留在信訪局。

信訪局相關(guān)人員認(rèn)為,這是黃殿中將要升職的信號(hào)。在沈陽(yáng)市信訪大廳,這種情況并不少見。自2008年6月以來(lái),信訪大廳已經(jīng)送出了9名“局級(jí)干部”。他們都和黃殿中一樣,是沈陽(yáng)市各信訪數(shù)量較多的單位派駐到信訪大廳的掛職人員。

而信訪局也通過(guò)“管理這些人”而變得“有權(quán)處理事”,在沈陽(yáng)權(quán)力結(jié)構(gòu)中異軍突起。

目前,沈陽(yáng)市信訪大廳集中了公安、法院、民政、勞動(dòng)、規(guī)劃、房產(chǎn)、教育、城管、衛(wèi)生等19個(gè)單位的專業(yè)骨干,儼然一個(gè)“小政府”。

賦予沈陽(yáng)市信訪局如此強(qiáng)勢(shì)權(quán)力的,是2008年的沈陽(yáng)市委7號(hào)文件。當(dāng)年1月,遼寧省委常委、省委秘書長(zhǎng)曾維調(diào)任沈陽(yáng)市委書記,隨后一場(chǎng)意在做好信訪穩(wěn)定工作、解決信訪積案的工程啟動(dòng)。同年4月,7號(hào)文件應(yīng)運(yùn)而生。

這份文件提出,“發(fā)展是政績(jī),穩(wěn)定也是政績(jī)”,決定把與信訪穩(wěn)定問題相關(guān)聯(lián)的部分司法、執(zhí)法、行政權(quán)力資源以及干部、資金等資源,集中至信訪部門,重構(gòu)信訪新模式。

其中最關(guān)鍵的一步是建立信訪大廳,作為全市信訪工作的組織協(xié)調(diào)中心,也是指揮調(diào)度中心。它的目標(biāo)是“集中權(quán)力,就地解決信訪問題”。

根據(jù)這一思路,一個(gè)多月間,沈陽(yáng)市財(cái)政投資5000萬(wàn)元建成了占地7416平方米的信訪大廳,信訪局成了炙手可熱的“實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)”。據(jù)了解,2008年4月以來(lái),沈陽(yáng)用于解決疑難復(fù)雜信訪問題,累計(jì)投入資金量已達(dá)30億元,而這個(gè)城市一年的財(cái)政收入是300億元。

隨后,沈陽(yáng)市信訪局從沈陽(yáng)大學(xué)先后招收了80多名大學(xué)生,信訪工作人員增加了一倍。再加上19個(gè)單位的專業(yè)骨干陸續(xù)到位,信訪大廳目前有工作人員380人,超過(guò)了遼寧省信訪局的人數(shù),也超過(guò)了國(guó)家信訪局的人數(shù),被稱作“全國(guó)第一大廳”。

派駐信訪大廳的代表們,職務(wù)雖然還在原單位,但組織人事關(guān)系已經(jīng)進(jìn)入大廳,實(shí)行雙重管理。他們的年度考核、干部選拔推薦,都由大廳負(fù)責(zé)。

“特別是到了提拔的時(shí)候,如果原單位有空位,就在大廳進(jìn)行不記名投票,進(jìn)行推薦,投票比較集中的,進(jìn)入測(cè)評(píng),還是在大廳。要是在信訪部門推薦不出去,也提拔不了?！鄙蜿?yáng)信訪局黨組辦公室副書記李長(zhǎng)福說(shuō)。

“這是一個(gè)聰明的辦法?！标悋?guó)強(qiáng)說(shuō),這樣能使信訪局對(duì)大廳工作人員更具有約束力。信訪局沒有職能部門處理具體領(lǐng)域事務(wù)的權(quán)力,但可以通過(guò)這種新模式,對(duì)信訪問題“集中用權(quán),就地解決”。

而目前,沈陽(yáng)市信訪局對(duì)這些派駐干部的考核主要看結(jié)果,硬指標(biāo)是來(lái)訪問題100%要有說(shuō)法,息訪率要達(dá)到80%。政府引導(dǎo)的方向非常明確——“解決問題”。

而據(jù)陳國(guó)強(qiáng)介紹,沈陽(yáng)市正在醞釀各區(qū)信訪局長(zhǎng)高配,區(qū)信訪局長(zhǎng)上調(diào)為副區(qū)級(jí)。身為沈陽(yáng)市信訪局長(zhǎng)的陳國(guó)強(qiáng),正兼任沈陽(yáng)市委副秘書長(zhǎng)一職。

“這里就是終點(diǎn)站”

沈陽(yáng)市信訪大廳里,掛滿了350多面錦旗,這都是近一年來(lái)當(dāng)?shù)厣显L群眾送來(lái)的。信訪局甚至為此編了一本錦旗集。

“關(guān)鍵就在于信訪部門解決不解決問題?！标悋?guó)強(qiáng)認(rèn)為,收獲這么多錦旗幾乎是一種必然,因?yàn)樯蜿?yáng)市信訪局是百姓信訪問題的終點(diǎn)站。

在以往的信訪接待模式中,往往是群眾來(lái)反映,信訪部門只能不斷轉(zhuǎn)交。“不轉(zhuǎn)不行,回答不了。信訪反映的問題非常廣泛,我們也只能學(xué)個(gè)皮毛。

真正遇到專業(yè)問題,只有幾個(gè)人懂。”王洪無(wú)奈地表示,最終只能反復(fù)轉(zhuǎn)交相關(guān)單位,但常常不了了之,群眾又反復(fù)上訪,如此,陷入“拉大鋸”式的循環(huán)。

在2008年以前,沈陽(yáng)市群眾到各級(jí)部門的上訪量,每年都在16萬(wàn)人次左右。進(jìn)京訪、進(jìn)京非正常訪居高不下,占遼寧省的40%以上。特別是全國(guó)兩會(huì)期間的進(jìn)京訪,沈陽(yáng)連續(xù)多年位居遼寧第一。

“而當(dāng)各行政部門的專業(yè)人員進(jìn)入大廳后,只要是自己職責(zé)范圍之內(nèi),對(duì)相關(guān)政策明確的,現(xiàn)場(chǎng)就可以代表本部門,給老百姓直接答復(fù)、做出處理?！蓖鹾檎f(shuō),曾經(jīng)定位于“秘書機(jī)構(gòu)”的信訪局,現(xiàn)在被賦予了“直接解決問題”的權(quán)力。

在沈陽(yáng)上訪4年的“基業(yè)百花園”案,被認(rèn)為是信訪局“集中用權(quán),就地解決”問題的典型。

“這是一個(gè)涉及800多戶老百姓的案子,核心問題是,老百姓買了商品房后,因?yàn)殚_發(fā)商違規(guī)建設(shè),超面積或改規(guī)劃,規(guī)劃部門驗(yàn)收時(shí),按照規(guī)定沒有給予辦理房產(chǎn)證?！必?fù)責(zé)該案的信訪局區(qū)縣指導(dǎo)辦公室主任高大鵬告訴《望東方周刊》。

4年多一直拿不到房產(chǎn)證的老百姓,最后只能上訪。雖然沈陽(yáng)市對(duì)此專門整治過(guò)一陣,但收效甚微。發(fā)放房產(chǎn)證這一根本問題始終未能解決。而這800多戶居民也因此無(wú)法遷入戶籍,子女無(wú)法入學(xué),甚至連房屋也無(wú)法買賣。

“老百姓買房,手續(xù)是合法的,不給辦房證,老百姓上訪有道理,問題出在開發(fā)商身上?！标悋?guó)強(qiáng)說(shuō),辦法只有一個(gè),就是先給老百姓辦房證,再成立一個(gè)工作組,專門追究開發(fā)商的責(zé)任。這種“一邊辦證、一邊追責(zé)”的模式,得到了沈陽(yáng)市領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可。

信訪大廳迅速成立了工作組,房產(chǎn)、規(guī)劃、公安局、法院、信訪等15個(gè)部門全部參與。曾經(jīng)做過(guò)紀(jì)委書記的陳國(guó)強(qiáng)非常熟悉辦案程序,一套針對(duì)開發(fā)商的方案悄然鋪開。

借由沈陽(yáng)市公安局,信訪局傳喚了身為市人大代表的開發(fā)商,在其被傳喚的12小時(shí)之內(nèi),沈陽(yáng)市國(guó)稅、地稅及審計(jì)部門連夜調(diào)來(lái)賬目,發(fā)現(xiàn)了該開發(fā)商偷稅漏稅數(shù)百萬(wàn)元的線索。隨后公安局對(duì)其正式批捕,檢察院、法院也同時(shí)介入。

“信訪局的領(lǐng)導(dǎo)還是有魄力,敢承擔(dān)的。”沈陽(yáng)市公安局刑警支隊(duì)專案隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)李悅感慨道。作為公安局派駐信訪大廳的掛職干部,李悅知道如果按照常規(guī)做法,開發(fā)商早就逃之夭夭了。

如今,這個(gè)案件已經(jīng)到了法院起訴階段。據(jù)說(shuō),這是全國(guó)第一個(gè)因?yàn)闆]辦房證被抓的開發(fā)商。“這對(duì)整個(gè)沈陽(yáng)市開發(fā)商是一個(gè)很大的震動(dòng),那些拖延辦理房產(chǎn)證的開發(fā)商們,開始主動(dòng)到房產(chǎn)局補(bǔ)齊手續(xù)。”

“唯一的問題是,風(fēng)險(xiǎn)基本是轉(zhuǎn)嫁給了我們?！标悋?guó)強(qiáng)說(shuō),類似案件在沈陽(yáng)相當(dāng)普遍,而為了謹(jǐn)慎起見,房產(chǎn)局發(fā)放房產(chǎn)證,都需要一張陳國(guó)強(qiáng)簽字的單子,也就是說(shuō)房子如果出現(xiàn)規(guī)劃問題,信訪局需要承擔(dān)相當(dāng)?shù)呢?zé)任。

“畫個(gè)圈,有理也不行”

陳國(guó)強(qiáng)愿意擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任。

“以前大部分信訪都是針對(duì)行政問題的,而現(xiàn)在隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化,勞資糾紛越來(lái)越凸顯。”他認(rèn)為,雖然許多問題本應(yīng)由法院處理,但由于成本太大,加上百姓相信信訪,“在咱們這么一個(gè)體制內(nèi),作為政府就不能不管?！?/p>

而沈陽(yáng)市19個(gè)單位專業(yè)骨干的進(jìn)駐,給了信訪局足夠的解決問題的能力。

在中央提出“慎重使用警力”的意見后,不少基層一時(shí)無(wú)所適從,甚至由于沒有警方的保護(hù),有的法院對(duì)某些案件遲遲不敢判決。但在沈陽(yáng)市信訪大廳,沈陽(yáng)市公安局派駐了大約19名干警維護(hù)信訪秩序。

對(duì)于纏訪鬧訪、甚至采用極端手段滋事的情況,公安局都會(huì)果斷出擊。尤其是對(duì)于群體性上訪,按照規(guī)定,大規(guī)模群體上訪需要選出5人代表介紹情況,在沈陽(yáng)市信訪大廳,如果發(fā)現(xiàn)不按規(guī)定、甚至挑釁鬧事的行為,第一次警告,第二次就會(huì)被拘留。

“有個(gè)圈圈在這里,不按照這個(gè)規(guī)定來(lái),有理也不行?！标悋?guó)強(qiáng)說(shuō)。他所說(shuō)的“圈圈”,是信訪條例等相關(guān)法規(guī)。

而在沈陽(yáng)市沈河區(qū)信訪局,專門有一個(gè)派出所派駐,有7名干警,依法治訪。

借助信訪大廳這一平臺(tái),沈陽(yáng)市大量的信訪問題被及時(shí)解決在基層。截至今年4月底,該市信訪的一次性化解率達(dá)到88.3%,沈陽(yáng)市進(jìn)京訪的人數(shù)大幅下降,去年正常進(jìn)京上訪人數(shù)下降72%,非正常訪下降了73%。去年奧運(yùn)會(huì)、殘奧會(huì)期間,進(jìn)京非正常訪為零,今年全國(guó)兩會(huì)期間,沈陽(yáng)無(wú)一人進(jìn)京上訪。

“2008年以前,我們信訪局是這里批評(píng)、那里通報(bào),現(xiàn)在我們信訪問題在遼寧省排末兩位,可以挺起腰板,硬氣地說(shuō)話?！崩顦浔笳f(shuō)。

要是能把信訪干黃了,就好了

沈陽(yáng)市沈河區(qū)信訪局,是這次沈陽(yáng)市信訪模式變革的一個(gè)標(biāo)本。早在2004年,沈河區(qū)就建設(shè)了信訪大廳,包括司法建議權(quán)、干部考核權(quán)等一系列職能?！吧蚝幽Ｊ健币踩珖?guó)聞名。

“信訪大廳代表區(qū)委區(qū)政府行使職權(quán),人力財(cái)力全方位都給到,我還有指揮調(diào)度權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán),所以遇到問題,我這個(gè)信訪大廳就可以出手。”沈河區(qū)信訪局局長(zhǎng)劉秀蘭說(shuō)。

劉秀蘭的職務(wù)現(xiàn)在已經(jīng)屬于高配,她是副區(qū)級(jí)調(diào)研員、區(qū)長(zhǎng)助理,還在沈河區(qū)委擔(dān)任組織部副部長(zhǎng)。而沈河區(qū)信訪局4名常務(wù)副局長(zhǎng),其中兩名都是正處級(jí)。

沈河區(qū)的信訪改革相當(dāng)超前,比如由他們首創(chuàng)的“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”,就試圖從源頭上控制、消除不穩(wěn)定因素。其主要意思是,在當(dāng)?shù)卣M(jìn)行重大決策之前,協(xié)助其對(duì)穩(wěn)定問題做出充分的考察評(píng)估。

目前這一改革方向在沈陽(yáng)市信訪局也正蹣跚起步。據(jù)沈陽(yáng)市信訪局風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦公室主任梁威介紹,具體評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)包括:“當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)該建設(shè)項(xiàng)目有無(wú)強(qiáng)烈的反映和要求;重大項(xiàng)目實(shí)施前,是否會(huì)造成其他地區(qū)群眾的相互攀比”等等。

經(jīng)過(guò)一年的摸索,沈陽(yáng)市2008年完成了42個(gè)信訪穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目,而其中4個(gè)規(guī)模較大的動(dòng)拆遷項(xiàng)目,因?yàn)闆]有達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的“穩(wěn)定”標(biāo)準(zhǔn),被及時(shí)叫停?！捌渲幸粋€(gè)拆遷對(duì)象是位于沈陽(yáng)黃金地段的教堂,涉及教眾好幾千。”

但風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估做得并不順利,地方政府的項(xiàng)目與工程來(lái)之不易,不會(huì)輕易接受此類評(píng)估。而且,“我們沒有那么多精力去做這個(gè),別人不來(lái)找我們,我們也不好去做。再說(shuō),這本來(lái)就應(yīng)該是職能部門在項(xiàng)目啟動(dòng)之前考慮的。”劉秀蘭說(shuō)。

“有問題應(yīng)該走法律程序,其實(shí)用不著專門設(shè)信訪這個(gè)部門,否則要職能部門干什么?”劉秀蘭覺得,“將來(lái)要是能把信訪干黃了,法治社會(huì)就算可以了?！?/p>

(特約撰稿孫陸芳對(duì)此文亦有貢獻(xiàn))