水價(jià)背后，我們付出了什么

山　旭

是不是只有漲價(jià),才能讓城市的供水系統(tǒng)正常運(yùn)行?

是不是只有漲價(jià),才能讓供水企業(yè)扭虧為盈?

是不是只有漲價(jià),才能讓人們喝上干凈的水?

《望東方周刊》記者搜索了《城市供水統(tǒng)計(jì)年鑒》、世界銀行報(bào)告、國家統(tǒng)計(jì)局及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),情況是:

10年來,全國除拉薩以外的35個(gè)重點(diǎn)城市水價(jià),年漲幅達(dá)7.14%,而單位制水成本上漲接近10%。

水價(jià)的漲幅為何追不上成本的躥升?難道漲得還不夠?

也有一組數(shù)字能夠部分觀察個(gè)中原因:

在上述時(shí)間段,全國自來水廠由1450座增加到1852座,增加了27%;漏損率由16.7%升至17.61%。

前者在各地聽證會(huì)中計(jì)入增加成本,成為漲價(jià)的理由;后者,令消費(fèi)者在負(fù)擔(dān)自用水之外,還要為從管道中跑冒滴漏的自來水埋單。

這讓人發(fā)現(xiàn)了一種現(xiàn)象:經(jīng)營者和管理者更傾心于干凈、現(xiàn)代化的大型廠房,有誰會(huì)在乎那些黑糊糊、長滿青苔的管道?

世界銀行圍繞中國供水項(xiàng)目貸款所做的報(bào)告曾有這樣的描述,“因?yàn)榇蟛糠止艿蓝悸裨诘叵?而且即使急需更新,短期內(nèi)還可以繼續(xù)發(fā)揮作用”。

一個(gè)讓人關(guān)注的問題是,《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示,早在4年前,中國城市的設(shè)計(jì)制水能力,已達(dá)到日均供水量的2.5倍。

還有,由于最近10年來節(jié)水制度的生效和經(jīng)濟(jì)增長趨向平穩(wěn),相當(dāng)一部分嶄新的自來水設(shè)備,也許在未來幾十年都無法得到充分利用。這就提出了投入的合理性和有效性的問題

受住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與發(fā)改委委托,正在制訂《城市水價(jià)成本監(jiān)審辦法》的清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤,在接受本刊采訪時(shí)表示,目前由供水企業(yè)提交、物價(jià)部門審核的成本報(bào)告雖然都“合法”,但是卻未必合理。

住建部城市水資源中心主任邵益生告訴本刊記者,水價(jià)的高低主要取決于成本,在合理規(guī)劃、適度超前建設(shè)的前提下,如果把固定資產(chǎn)投資折舊從供水成本里剔除,那么水價(jià)不僅不會(huì)上漲,甚至還有下降的可能。

問題在于,消費(fèi)者是否應(yīng)該負(fù)擔(dān)這部分成本?或者該負(fù)擔(dān)多少?

企業(yè)虧損不僅因?yàn)樗畠r(jià)太低

作為早期水價(jià)改革研究的直接參與者,邵益生對(duì)于“改革就是漲價(jià)”的說法并不認(rèn)可。雖然他也承認(rèn),目前提價(jià)已成為企業(yè)扭虧的主要手段。

但他認(rèn)為,如果不遏制投資規(guī)模的過度膨脹,避免供水設(shè)施建設(shè)的過度超前,水價(jià)的上漲壓力就難以消除,除非政府為此埋單。

早在上世紀(jì)80年代后期,經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致用水需求和供水成本增加。一些大城市在此前后進(jìn)行了1949年后第一次調(diào)價(jià),比如太原、北京、大連等。

但出于控制物價(jià)的考慮,水價(jià)仍被嚴(yán)格限制在較低水平上。而由于經(jīng)濟(jì)改革要求國有企業(yè)自負(fù)盈虧,結(jié)束了企業(yè)對(duì)政府補(bǔ)貼的依賴,這樣,供水企業(yè)可能面臨既無水費(fèi)補(bǔ)償,又無政府支援的境地。

“當(dāng)時(shí)的主要問題是供水企業(yè)大面積虧損,水價(jià)改革的基本目標(biāo)是補(bǔ)償成本。”邵益生解釋說。

在整個(gè)90年代,全國城市水價(jià)平均增長了363%,年均增長率高達(dá)16.5%。

然而,10年內(nèi)城市售水成本增加了6倍,年均增長20%。供水企業(yè)虧損額在1999年達(dá)到5億多元。

90年代末,聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署和亞洲開發(fā)銀行,曾在中國援助了“21世紀(jì)中國城市水管理”和“城市供水價(jià)格”兩個(gè)項(xiàng)目,為進(jìn)一步推進(jìn)供水行業(yè)和水價(jià)改革提供技術(shù)支持。

作為中方專家組組長,邵益生在“城市供水價(jià)格”的項(xiàng)目報(bào)告中曾提出,供水企業(yè)虧損不僅是水價(jià)太低的問題,“同樣有部分供水公司未能有效控制其成本的因素”。

報(bào)告同時(shí)認(rèn)為,供水公司的報(bào)表中并沒有反映所有供水成本,“另一方面,與制水無關(guān)的成本和收入也常常被包括進(jìn)來”。

值得注意的是,亞行認(rèn)為,中國的供水設(shè)施能力“在80年代就已經(jīng)維持在較高的水平”。

“當(dāng)時(shí)提高水價(jià)的另一個(gè)重要原因,是防止低水價(jià)帶來的浪費(fèi)?！钡垡嫔J(rèn)為,在水資源費(fèi)、水利工程費(fèi)、自來水費(fèi)、污水處理費(fèi)等“水價(jià)”的共同影響下,城市居民家庭用水的價(jià)格彈性已經(jīng)很小了,由提價(jià)帶來的居民節(jié)水空間十分有限。例如在全國5000多億立方米的用水量中,居民生活用水只占100多億,只有1/50。

世界銀行的報(bào)告分析,因?yàn)樗畠r(jià)持續(xù)上漲以及節(jié)水、工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,自1995年以來,城市工業(yè)用水下降了約30%。雖然1991年來城市生活用水總量翻了一番,但同期城市人口增長了1.8倍,即人均生活用水增長幅度有限。

遺憾的是,90年代的改革經(jīng)歷和數(shù)據(jù)并沒有被充分重視。不僅提價(jià)仍作為企業(yè)扭虧的主要手段,對(duì)未來用水量的預(yù)期,還導(dǎo)致了后來外資水務(wù)與地方政府屢屢發(fā)生爭端,地方政府往往會(huì)為此付出代價(jià)。

基礎(chǔ)設(shè)施猛增,還要給外企“保底”

2004年前后,以產(chǎn)權(quán)改革為核心的城市水業(yè)改革進(jìn)入高潮,國有供水企業(yè)轉(zhuǎn)讓股權(quán)、整體出售等產(chǎn)權(quán)改革模式層出不窮。

改革使大量資本得以進(jìn)入供水行業(yè),其最為明顯的結(jié)果是基礎(chǔ)設(shè)施猛增。

從2002年至2007年,隨著自來水廠的增加,綜合生產(chǎn)能力由每天1.22億立方米增加到1.54億立方米。管道總長從19.4萬公里增加到33.6萬公里。

在北京,自來水廠由2002年的19座,增加到2007年的35座;天津由4座增加到25座;上海由16座增加到45座;江蘇由86座增加到127座。

不過據(jù)清華大學(xué)的傅濤估算,10年來政府投入一般保持在總投資10%左右,“這不包括將國有資產(chǎn)作價(jià)投入新企業(yè),而是指從財(cái)政劃給企業(yè)作為補(bǔ)貼、用以維持企業(yè)運(yùn)營的資金份額”。

其他受訪者也認(rèn)可國家投入比例保持較低水平的說法。

這樣,剩下90%的資金無論融資渠道如何,幾乎都要遵守市場規(guī)律:通過出售商品獲得利潤,然后償還。漲價(jià)看起來就成為必然。

傅濤說,自來水廠猛增,有保證供水安全的考慮。

與整個(gè)社會(huì)10多年來如潮的基建規(guī)模相似,供水行業(yè)中的不合理建設(shè)也顯然存在。

在2004年用水高峰時(shí),全國設(shè)計(jì)供水能力與用水量的比例仍為1.5:1。世界銀行認(rèn)為,這種過度投資的主要原因是并沒有考慮到90年代以來整體需求的減少。

接受本刊記者采訪的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,熱衷自來水廠建設(shè),原因諸多。比如拔地而起的廠房和顯著提高的供水?dāng)?shù)字,創(chuàng)造了引資、招商環(huán)境等等,更能顯示一個(gè)地方市政設(shè)施水平的提升。

外資進(jìn)入以及在引入外資中的預(yù)判之欠,則可能是另外一個(gè)主要原因。

根據(jù)本刊記者了解的情況,90年代以來絕大多數(shù)外資供水項(xiàng)目都簽訂了保底協(xié)議。它集中體現(xiàn)在,代表政府的自來水集團(tuán)或自來水公司,需要從外資水廠購買定額自來水,從而變相確保外資水廠贏利。

比如在成都,市自來水公司需要向法日合資的自來水廠每天購買40萬立方米自來水,即使需求達(dá)不到,也需按此支付。

然而,該自來水廠建成后,成都市的整體供水能力大大超出實(shí)際需求。為給外資水廠“保底”,成都市自來水總公司不得不將具有60萬立方米日供水能力的自有自來水廠的產(chǎn)能,降低到20萬至50萬立方米。

后來,“保底”也成為一些國內(nèi)自來水廠的建設(shè)模式。

在沈陽,市自來水公司需要每天從上市公司“沈陽發(fā)展”購買150萬立方米的自來水,而實(shí)際用水量僅為130萬立方米,在維持設(shè)計(jì)水價(jià)的情況下,最終導(dǎo)致市自來水公司虧損。

無論投資是否合理,消費(fèi)者關(guān)心的是,誰來償還。

顯然,對(duì)公益事業(yè)的判斷,不在于政府的干預(yù)程度,而在于它是否會(huì)拿出錢來提供直接或間接的補(bǔ)貼,從而使市民以相對(duì)低的價(jià)格享受相對(duì)高的福利。

錢沒花在該花的地方

不過,世界銀行在判斷中國供水行業(yè)的情況時(shí)還這樣表述:盡管很多城市在制水能力方面投資過度,然而其在輸配管網(wǎng)方面的投資明顯不足,這也帶來了提供服務(wù)和可持續(xù)性方面的問題。

根據(jù)《城市供水統(tǒng)計(jì)年鑒》,2002年至2007年,漏損量從42.37億立方米增加到59.55億立方米。這個(gè)數(shù)字,幾乎恰好等于2005年原建設(shè)部公布的全國城市缺水總量——

60億立方米。

但傅濤認(rèn)為,實(shí)際漏損數(shù)字應(yīng)該再增加50%,“這在行業(yè)內(nèi)并不是秘密”。

國內(nèi)供水的產(chǎn)銷差在不斷擴(kuò)大,而產(chǎn)銷差的主體就是漏損。2002年時(shí)這個(gè)數(shù)字是每年約49億立方米,2007年達(dá)到87億立方米。

這些,幾乎都要計(jì)入成本。

世界銀行認(rèn)為,中國城市供水管網(wǎng)的績效能力低下有很多原因:管網(wǎng)陳舊,需要修復(fù);很多1990年以前建成的管網(wǎng),材質(zhì)差且建設(shè)方法不合理,等等。

事實(shí)上,由于90年代以來政府投入減少,加之資本涌向自來水廠,積累數(shù)十年的管網(wǎng)維修欠賬,一直是整個(gè)供水行業(yè)的軟肋。

所以,如果沒有強(qiáng)制力量,消費(fèi)者將面臨這樣的悖論:為跑冒滴漏付費(fèi)。

當(dāng)然,在許多地方,主管部門對(duì)產(chǎn)銷差也作出嚴(yán)格要求。不過在傅濤看來,聽證并不能真正解決水價(jià)問題:報(bào)表都經(jīng)過物價(jià)部門的審核,都是合法的。“但一方面,即使物價(jià)部門也不一定了解內(nèi)情,此外,合法未必代表合理?！?/p>

以產(chǎn)銷差(主體為漏損)為例,數(shù)據(jù)失真已成行業(yè)公認(rèn)的事實(shí)。一個(gè)例子是,一座北方大城市在申報(bào)節(jié)水城市時(shí)的數(shù)字低于20%,但在國家分配維修資金時(shí),上報(bào)數(shù)字超過40%。

為了使?jié)q價(jià)合理,企業(yè)普遍存在虛報(bào)假報(bào)數(shù)據(jù)的情況。虛報(bào)的方法有三類:一是低估供水總量,目前供水公司水表計(jì)量缺失較為嚴(yán)重,部分關(guān)鍵點(diǎn)水量主要依靠企業(yè)自己估算;二是高估未計(jì)量的收費(fèi)用水量,企業(yè)對(duì)定額付費(fèi)的市政用水和不付費(fèi)的消防用水,由于未裝水表,而高估用水總量,降低產(chǎn)銷差;三是部分城市調(diào)低用水單價(jià),加大用水總量,間接降低產(chǎn)銷差。

“數(shù)據(jù)失真已經(jīng)成為行業(yè)的最大問題之一?！备禎f,目前他們正在制訂行業(yè)績效標(biāo)準(zhǔn):要計(jì)算成本是否合理,就要了解全行業(yè)的績效情況,確定標(biāo)準(zhǔn),然后衡量合理性。但了解真正的數(shù)據(jù),已經(jīng)成為這項(xiàng)工作的難點(diǎn),專業(yè)人士尚感頭痛,何況普通公眾。

利益集團(tuán)深入供水企業(yè)

清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心的數(shù)據(jù)顯示,自來水公司人均收入較當(dāng)?shù)厝藛T普遍高出20%,部分城市,尤其是中小城市,甚至高出2至3倍。

早在90年代末制訂水價(jià)改革策略時(shí),亞洲開發(fā)銀行“城市供水價(jià)格”項(xiàng)目報(bào)告就表明,在沒有外部審批的情況下制定預(yù)算,結(jié)果是成本幾乎不能控制,特別是對(duì)工資和其他福利的控制,更顯軟弱無力。

不過,在企業(yè)權(quán)利上,供水公司處于矛盾地位,“許多機(jī)構(gòu)在供水企業(yè)中存在既得利益,沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)有權(quán)或極力去實(shí)行嚴(yán)格的成本控制措施”。

這一情況到今天也沒有明顯改觀。

原因是多樣的。比如由于傳統(tǒng)的國管屬性和好福利,供水企業(yè)的大量富余人員源于各級(jí)政府的政策性安排和人情安排。

由于存在大量“背景人員”,供水企業(yè)的福利“必須”保持在一個(gè)相對(duì)好的水平上。同時(shí)為了保證便利暢通的安置渠道,地方政府往往也不愿意與供水企業(yè)在福利造成的成本問題上“較真”。

此外,還有每年估計(jì)達(dá)數(shù)億元的政策性減免水費(fèi),這雖然為地方招商引資提供了便利,但成本卻被轉(zhuǎn)嫁到了消費(fèi)者身上。

此外,按照《城市供水統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù),2002年,供水行業(yè)利潤總額為負(fù)1億元,凈利潤負(fù)1.9億元;2007年,這兩個(gè)數(shù)字分別達(dá)到負(fù)3.21億元和負(fù)5.96億元。

利潤總額是在營業(yè)收入中扣除成本消耗及營業(yè)稅后的剩余,凈利潤則需要再減去其他各種開支和稅費(fèi)。

可見,2007年較2002年,供水行業(yè)的非成本消耗和稅費(fèi)增加,接近2億元。

而在2004年,兩項(xiàng)利潤數(shù)字的虧損曾達(dá)到歷史峰值:利潤總額負(fù)9.67億元,凈利潤負(fù)12.53億元。

事實(shí)上,通過清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心的調(diào)研發(fā)現(xiàn),少量城市供水公司迫于政府城市建設(shè)的壓力,為其他城市建設(shè)項(xiàng)目提供了貸款或擔(dān)保,部分亦間接進(jìn)入了水價(jià)成本。

無論何種原因,水價(jià)都是最后的出口,水龍頭和水表,在承擔(dān)著一切。

據(jù)本刊記者了解,為實(shí)現(xiàn)新的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》,有關(guān)方面正在醞釀一項(xiàng)投資達(dá)1000億元的管網(wǎng)維修改造計(jì)劃,以使80年代以來幾乎沒有大型維護(hù)的管網(wǎng),達(dá)到高質(zhì)量的可飲用水的輸配標(biāo)準(zhǔn)。這些欠賬是早該補(bǔ)上的。

如果因?yàn)槟壳肮┧袠I(yè)的市場化屬性,而進(jìn)行高比例的市場融資,新一輪水價(jià)上漲在所難免。