被征地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)應(yīng)著眼于可持續(xù)發(fā)展

許文苑 劉丹穎 鐘 伶

摘要隨著我國現(xiàn)代化、城市化的發(fā)展,征用農(nóng)民土地成為一個(gè)比較常見的社會現(xiàn)象,由此引發(fā)的社會問題也不少。本文指出制訂正確完善的土地征用政策并加以制度化,以制度保障被征地農(nóng)民生活生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展,是我們必須繼續(xù)予以關(guān)注的著眼點(diǎn)。

關(guān)鍵詞被征地農(nóng)民 社會保障 可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號:C913文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-252-03

改革開放以來,伴隨著我國工業(yè)化和城市化發(fā)展出現(xiàn)的一個(gè)突出問題,就是產(chǎn)生了大量的被征地農(nóng)民。正確解決被征地農(nóng)民的社會保障問題,不僅關(guān)系到被征地農(nóng)民的基本權(quán)益的保障,而且關(guān)系到我國工業(yè)化、城市化道路進(jìn)程正常推進(jìn)的問題。

一、被征地農(nóng)民保障出現(xiàn)的社會問題需要從方針政策上加以解決

被征地農(nóng)民為我國農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變和城市化發(fā)展付出了代價(jià)和做出了重大貢獻(xiàn)。但在現(xiàn)實(shí)中被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活、社會保障和可持續(xù)發(fā)展卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會問題,其突出表現(xiàn)在三個(gè)方面:

(一)對被征地農(nóng)民的土地征用補(bǔ)償不合理

土地對中國農(nóng)民來講具有雙重意義,既是生產(chǎn)資料又是生活資料,具有生活保障和社會發(fā)展保障雙重功能,是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自我保障的根基。雖然農(nóng)民的土地被征用后可以得到一筆為數(shù)不少的補(bǔ)償金,但從實(shí)際情況來看,這些補(bǔ)償金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能保證他們比較長久而穩(wěn)定的生活。其問題主要有三個(gè)方面:

一是征地補(bǔ)償相對偏低。在我國,按照《土地管理法》第47條的規(guī)定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！倍@一補(bǔ)償制度卻沒有充分考慮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)。因?yàn)?第一,以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以全面反映現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)收入現(xiàn)狀。第二,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的預(yù)期收益增加部分。第三,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對地價(jià)的影響。第四,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)彈性空間大。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中“4-6倍”、“6-10倍”這樣大的彈性空間往往給一些地方政府和征地單位壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供了可乘之機(jī)。

在這方面,我們不妨與西方國家比較一下。在西方國家,征用農(nóng)民土地一般按市場價(jià)格實(shí)施補(bǔ)償。土地征用費(fèi)和土地賠償款構(gòu)成被征地農(nóng)民的全部費(fèi)用,其中土地征用費(fèi)大體等于土地價(jià)值,土地賠償款是對被征地農(nóng)民因土地被征用而造成的經(jīng)濟(jì)及其他損失的彌補(bǔ)。相比較而言,我國的征地補(bǔ)償費(fèi)無論從范圍上還是標(biāo)準(zhǔn)上都比國外低得多,比較見下表。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,特別是物價(jià)和土地價(jià)格上漲,以往給予的征地補(bǔ)償金顯然是偏低了。在征地補(bǔ)償金偏低的同時(shí)不僅存在著征地補(bǔ)償?shù)目腕w欠缺,而且安置補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失,對于土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)喪失的損失、轉(zhuǎn)換、相鄰地?fù)p失和其它間接的損失沒有列入到補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

從根本上解決征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題,應(yīng)該從政策上進(jìn)行改革,以土地的市場價(jià)值為依據(jù)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低已是公認(rèn)的事實(shí),近年來國家也不斷的調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),但始終沒有徹底的解決這一問題,其主要原因是沒能從根本上改革征地補(bǔ)償?shù)膮⒖紭?biāo)準(zhǔn),我國現(xiàn)行法律皆以“耕地前三年的平均年產(chǎn)值”為標(biāo)準(zhǔn)制定補(bǔ)償金額,可是年產(chǎn)值無法代表土地的真實(shí)價(jià)值,更無法反映土地非農(nóng)化以后的巨大增值,以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)值為依據(jù),補(bǔ)償將要非農(nóng)化的被征地農(nóng)民,無法保障被征地農(nóng)民的生活水平不降低。因此,應(yīng)改革征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),以土地的市場價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)制定征地補(bǔ)償金額,使征地補(bǔ)償反映土地的真實(shí)價(jià)值。

二是征地補(bǔ)償金分配不合理。征地補(bǔ)償金處置體制不健全,分配不合理,容易導(dǎo)致鄉(xiāng)、村級組織和少數(shù)當(dāng)權(quán)者以集體名義非法侵占農(nóng)民應(yīng)得的合理補(bǔ)償。征地補(bǔ)償金共分青苗、勞動(dòng)力、土地補(bǔ)償三項(xiàng),其中青苗支付給農(nóng)民,勞動(dòng)力補(bǔ)償支付給農(nóng)民,土地補(bǔ)償款政策規(guī)定支付給集體經(jīng)濟(jì)組織(村委會、鄉(xiāng)政府等),但鄉(xiāng)、村是由農(nóng)民組成的,所以,有的地區(qū)也開始拿一部分支付給農(nóng)民。但是,農(nóng)民手中應(yīng)得的補(bǔ)償安置費(fèi)已經(jīng)被層層截留、挪用。一項(xiàng)專家調(diào)查表明:如果將征地價(jià)加上各級政府收取的各類費(fèi)用看成100,則擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民只得5%-10%,擁有土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)得25%-30%,而剩余的60%-70%為政府及各部門所得,而從成本價(jià)到出讓價(jià)之間生成的土地資本巨額收益,大部分則被中間商或地方政府獲取。在征地補(bǔ)償金分配過程中,各方都會以各自利益最大化為目標(biāo),被征地農(nóng)民在這種利益博弈和矛盾沖突中不僅不能獲得土地預(yù)期的增值收益,還要遭受巨大的損失;而且目前各地對土地補(bǔ)償金的管理、使用也缺乏規(guī)范,對留在村集體的地款使用和管理缺乏有效的監(jiān)督。有些村干部用征地補(bǔ)償費(fèi)支付村里的日常行政開支甚至用來發(fā)放村干部的工資,更有少數(shù)村干部依靠手中的權(quán)力大肆揮霍被征地農(nóng)民的保命錢,有的干脆強(qiáng)取豪奪將集體資產(chǎn)收歸自家囊中。為了確保征地補(bǔ)償金的合理分配,政府必須根據(jù)實(shí)際情況,制定出相關(guān)政策,保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。

三是征地補(bǔ)償方式單一。對被征地農(nóng)民,我國現(xiàn)行法律只考慮給予金錢上的補(bǔ)償,而對被征地農(nóng)民的居住安頓、重新就業(yè)、生活觀念和生活習(xí)慣轉(zhuǎn)變等問題,卻未予重視。這種方式簡單而且容易操作,許多被征地農(nóng)民一般也樂于接受。但這種補(bǔ)償方式有許多弊病和后患,譬如,有的被征地農(nóng)民拿到補(bǔ)償金后不擅于理財(cái),把錢用于置房或盲目高消費(fèi)很快就把錢花光;有的不善于從事經(jīng)營投資虧損淪為貧困。盡管在實(shí)踐中也偶有招工安置補(bǔ)償,但我國農(nóng)業(yè)人口的文化程度和勞動(dòng)技能普遍不高,缺乏適應(yīng)現(xiàn)代社會的能力,競爭能力普遍薄弱,因征地而安置的工人面臨下崗和失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)比一般工人要大得多。現(xiàn)行單一的征地補(bǔ)償方式并不能有效解決不同地區(qū)、不同農(nóng)民群體的生活和工作問題。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì),僅僅是由征地補(bǔ)償方式單一,造成被征地農(nóng)民生活無著落對政府不滿而引發(fā)的社會問題越來越嚴(yán)重。因此,在補(bǔ)償方式的選擇上,仍然需要因地制宜,權(quán)衡利弊,多種方式組合運(yùn)用。從維護(hù)最廣大人民的根本利益出發(fā),鼓勵(lì)以社會保障為核心,以市場需求為導(dǎo)向,把征地補(bǔ)償同解決被征地農(nóng)民的社會保障有機(jī)結(jié)合起來,創(chuàng)新被征地農(nóng)民的征地補(bǔ)償方式。

(二)被征地農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老和就業(yè)沒有可靠的社會保障

土地被征用后,醫(yī)療、養(yǎng)老和就業(yè)等問題就成了被征地農(nóng)民最大的后顧之憂。一是醫(yī)療沒有保障。近年來,農(nóng)民的醫(yī)療保障通過合作醫(yī)療的方式逐步實(shí)現(xiàn),可農(nóng)民被征地之后,已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民,許多被征地農(nóng)民在失去土地后又不能獲得農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)成為城市居民,因此這部分“失去土地的農(nóng)民”其身份定位就不易明確。這樣的身份使他們既不能享受新農(nóng)村合作醫(yī)療,也沒有被納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn),處于醫(yī)療保障的真空地帶。二是養(yǎng)老沒有保障。在我國農(nóng)村,農(nóng)民傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式實(shí)際上是以土地為核心的家庭負(fù)擔(dān)和家庭贍養(yǎng),其中家庭負(fù)擔(dān)和家庭贍養(yǎng)最主要的又是靠子女供養(yǎng)。農(nóng)民失去土地后,如果相應(yīng)的制度保障沒有跟上,養(yǎng)老就成了大問題,尤其是現(xiàn)在養(yǎng)老所需的費(fèi)用比過去更高,面臨的問題就更嚴(yán)峻。三是就業(yè)謀生沒有保障。目前,政府對被征地農(nóng)民的安置一般是采取一次性貨幣給付的方式,即被征地農(nóng)民得到一筆補(bǔ)償費(fèi)后就要自主謀生路,這對于一些年齡較大、勞動(dòng)技能差的農(nóng)民來說困難就比較大。尤其是在年富力強(qiáng)且經(jīng)過正規(guī)院校學(xué)習(xí)畢業(yè)的大量年輕人面前,競爭力明顯處于下風(fēng),即使能找到工作大部份也是年輕人、城市人不愿涉足的臟、累、苦,或者是危險(xiǎn)性高的工作。

二、完善制度建設(shè)保證被征地農(nóng)民社會保障體系的可持續(xù)性

被征地農(nóng)民作為一個(gè)特殊群體為了國家利益將關(guān)系生計(jì)的土地讓出來,為工業(yè)化和城市化做出了貢獻(xiàn),就應(yīng)該與其它社會成員平等地享受工業(yè)化和城市化的發(fā)展成果。但在現(xiàn)實(shí)中他們卻成了新的弱勢群體,違背了一個(gè)社會所應(yīng)堅(jiān)持的貢獻(xiàn)與報(bào)酬相應(yīng)的基本原則。為被征地農(nóng)民建立一個(gè)可持續(xù)生存和發(fā)展的社會保障體系,是我們必須深入研究解決的問題,

(一)要制定和落實(shí)被征地農(nóng)民最低生活保障制度

這是貫徹落實(shí)胡錦濤總書記提出的要使被征地農(nóng)民不失業(yè)、不失崗、不失利,確?！吧兴?、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、業(yè)有所從”方針政策的根本體現(xiàn),是現(xiàn)代社會保障制度必須彰顯的基本權(quán)利。

1.在政策制定方面,目前,城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)基本是由各地方政府結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平自行確定。考慮到被征地農(nóng)民的特殊情況,筆者認(rèn)為一個(gè)完善的最低生活保障制度應(yīng)做到:一是及時(shí)將被征地農(nóng)民納入城市低保制度內(nèi),降低被征地農(nóng)民的生活風(fēng)險(xiǎn);二是最低保障金應(yīng)足額、及時(shí)發(fā)放,以緩解被征地農(nóng)民的生活壓力;三是應(yīng)結(jié)合各地情況,相對于城鎮(zhèn)居民的標(biāo)準(zhǔn),被征地農(nóng)民的最低生活保障在被納入城鎮(zhèn)體系后的5年或10年內(nèi),允許有一定幅度的上浮,以切實(shí)幫助被征地農(nóng)民脫離貧困,盡快融入城市生活。

2.在政策落實(shí)方面,推進(jìn)依法行政,健全監(jiān)督機(jī)制,確保制度和政策的貫徹實(shí)施。在調(diào)查被征地農(nóng)民的意見時(shí),反映最多的是:“制度是好制度,關(guān)鍵看實(shí)施”,對此,昆明市各區(qū)縣政府強(qiáng)化推進(jìn)依法行政,健全各種監(jiān)督機(jī)制,發(fā)揮各方面監(jiān)督的作用來監(jiān)督最低生活保障制度的貫徹實(shí)施狀況。

(二)要建立健全被征地農(nóng)民最低生活水平保障基金制度

被征地農(nóng)民最低生活保障制度基金不足是被征地農(nóng)民最低生活保障實(shí)施過程中最難解決的問題。為了保證被征地農(nóng)民最低生活水平保障制度基金的積累,拓寬資金渠道來源是一個(gè)必然的選擇。我們通過對昆明城郊結(jié)合部具體情況的調(diào)查,認(rèn)為可以通過三種途徑來籌集被征地農(nóng)民的最低生活保障基金:一是改變一次性貨幣發(fā)放安置為主的做法,除把大部分發(fā)給被征地農(nóng)民以保障當(dāng)前的生活需要之外,其余部分則投入最低生活保障基金。二是被征地的集體組織也應(yīng)從土地補(bǔ)償費(fèi)中抽取一部分資金注入,并通過穩(wěn)定的經(jīng)營和嚴(yán)格的管理,使之保值增值。三是把為安置被征地農(nóng)民新建的用于商貿(mào)服務(wù)、休閑旅游的部分房產(chǎn)收益投入其中。

(三)要建立健全被征地農(nóng)民的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度

建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度,可以從根本上解除被征地農(nóng)民,特別是老年人失去土地后的后顧之憂。

1.建立健全被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度應(yīng)本著“廣覆蓋、低水平、有彈性”的原則進(jìn)行設(shè)計(jì)。建立被征地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)要分清對象,對于已經(jīng)就業(yè)的則歸入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,尚未就業(yè)的則建立有別于城鎮(zhèn)的統(tǒng)帳結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。鑒于我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還較低的實(shí)際,單靠國家財(cái)政撥款或農(nóng)民自行負(fù)擔(dān)都不行,必須(下轉(zhuǎn)第275頁)(上接第253頁)通過多渠道的資金籌集方式來補(bǔ)充其不足。一是政府承擔(dān)部分可在每年年度財(cái)政或從土地使用權(quán)出讓金中按比例列支;二是村集體承擔(dān)部分可從土地補(bǔ)償費(fèi)中開支;三是個(gè)人承擔(dān)部分可從土地補(bǔ)償費(fèi)中扣除。建立養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌賬戶,以村集體負(fù)擔(dān)的部分資金和個(gè)人從安置補(bǔ)助費(fèi)中列支的資金建立個(gè)人賬戶。被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障的待遇與繳費(fèi)多少直接掛鉤,并且不應(yīng)低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ纤?。另?為了保證保障基金的持續(xù)性、長期性,可考慮將保障基金交由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理,保險(xiǎn)公司要保證基金的保值增值。在征地過程中充分考慮被征地農(nóng)民今后的出路并積極建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度是可行的,不但可以解決城市化進(jìn)程中的難題,同時(shí)也可以促進(jìn)城市化進(jìn)程的良性循環(huán)。

2.建立多元化的醫(yī)療保障制度。在被征地農(nóng)民中要大力推行新型合作醫(yī)療保健制度,要克服傳統(tǒng)制度的弊病,彰顯互助共濟(jì)。改革可以從“合作”和“新型”兩個(gè)角度入手,特別是以大病統(tǒng)籌為主的被征地農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。具體為:一是突出大病統(tǒng)籌為主,重點(diǎn)解決“因病致貧,因病返貧”的問題。在這方面,商業(yè)保險(xiǎn)仍不失為一條重要的選擇途徑或補(bǔ)充模式,可以為被征地農(nóng)民投保團(tuán)體大病保險(xiǎn)等;二是政府給予資助,發(fā)揮土地出讓金的利益導(dǎo)向作用,激發(fā)被征地農(nóng)民參與的積極性;三是將過去以鄉(xiāng)村為統(tǒng)籌單位改為以市(縣)被征地農(nóng)民為統(tǒng)籌單位,增加抗風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管能力。同時(shí)建立被征地農(nóng)民社會醫(yī)療救助制度,要加強(qiáng)政府與被征地農(nóng)民的緊密結(jié)合,強(qiáng)化多元化社會保障的收入機(jī)制,引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及個(gè)人等多方面的捐助充實(shí)被征地農(nóng)民醫(yī)療基金。

(四)要建立建全被征地農(nóng)民就業(yè)謀生社會救濟(jì)制度

幫助被征地農(nóng)民盡快就業(yè),為他們實(shí)現(xiàn)“壯有所業(yè)”是社會保障制度的主要內(nèi)容,對很多被征地農(nóng)民來說失地即面臨失業(yè),要從多方面入手解決被征地農(nóng)民的失業(yè)問題,以實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民盡快就業(yè)。其中一個(gè)突出的問題就是落實(shí)優(yōu)惠政策,加強(qiáng)政策扶持。

1.建立多元化的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。被征地農(nóng)民失去土地后,再就業(yè)難度很大,主要是因?yàn)榇蠖鄶?shù)被征地農(nóng)民由于歷史和社會原因,就業(yè)觀念比較陳舊,文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍偏低,不適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)的招工條件。各地政府應(yīng)建立符合失地農(nóng)民實(shí)際需要的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制,并根據(jù)其個(gè)人特點(diǎn)和就業(yè)意向,提供相應(yīng)的培訓(xùn),在考慮這種培訓(xùn)時(shí),必須以失地農(nóng)民為本,培訓(xùn)費(fèi)能免則免,實(shí)在不能免的只能收取最基本的費(fèi)用,萬萬不可把此種培訓(xùn)又當(dāng)成一種賺錢的渠道。同時(shí)注重為被征地農(nóng)民提供就業(yè)信息,搭建就業(yè)平臺,拓寬就業(yè)空間。

2.對自主創(chuàng)業(yè)的被征地農(nóng)民,國家應(yīng)當(dāng)對其制定政策上的優(yōu)惠。一是貸款優(yōu)惠,二是貸款利率優(yōu)惠,三是在一定時(shí)間內(nèi)給予免稅收優(yōu)惠。

3.加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展,拓展就業(yè)空間。加快發(fā)展城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè),在區(qū)域規(guī)劃上,要結(jié)合主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),合理布局一些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè);在商場區(qū)內(nèi),合理規(guī)劃一批餐飲、文化休閑、商品零售等特色市場,集中安置被征地農(nóng)民就地就業(yè)。

參考文獻(xiàn):

[1]中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心、國土資源部土地爭議調(diào)處事務(wù)中心、土地物權(quán)常見問題專家解答.北京:中國法制出版社.2007年版.

[2]伍冠玲.發(fā)達(dá)國家解決被征地農(nóng)民的經(jīng)驗(yàn)及啟示.中國房地產(chǎn)金融(海外視點(diǎn)).2008(1).

[3]廖小軍.中國被征地農(nóng)民研究.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2005年版.

[4]劉吉榮,劉琚.中國被征地農(nóng)民利益補(bǔ)償機(jī)制研究.湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào).2006(5).

[5]陳波,郝壽義.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析.中國農(nóng)村觀察.2004(6).