基于公共產(chǎn)品視角的公益廣告供給研究

謝加封 沈文星

中圖分類號(hào):G229.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:公益廣告運(yùn)作機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要政府、媒體、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體各方面的共同努力。本文基于公共產(chǎn)品的視角,分析了公益廣告供給主體的選擇、市場化運(yùn)作和政策保障等問題,提出建立以政府監(jiān)督管理為保障,以企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)為運(yùn)行主體的公益廣告長效運(yùn)作機(jī)制。

關(guān)鍵詞:公共產(chǎn)品 公益廣告 供給

公共產(chǎn)品是指具有消費(fèi)或使用上的非競爭性和受益上非排他性的產(chǎn)品。根據(jù)公共產(chǎn)品的形態(tài),可以把公共產(chǎn)品分成資源形態(tài)的公共產(chǎn)品、物質(zhì)形態(tài)的公共產(chǎn)品、服務(wù)形態(tài)的公共產(chǎn)品、制度形態(tài)的公共產(chǎn)品、文化形態(tài)的公共產(chǎn)品等。公益廣告是廣告主向社會(huì)公眾傳播公益思想,以促使公眾態(tài)度和行為改變的廣告,公益廣告面向社會(huì)各階層,覆蓋公眾利益的各個(gè)方面,體現(xiàn)了政府(企業(yè))作為公民社會(huì)的公仆所承擔(dān)的服務(wù)公眾和教育公眾的職能,有鮮明的公共產(chǎn)品特性。公益廣告是一種文化形態(tài)的公共產(chǎn)品,是傳遞制度文化和精神文化的重要載體。

從資本的角度來看,公益廣告是一種社會(huì)資本,強(qiáng)調(diào)非物質(zhì)要素對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的影響。在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來,無形要素和有形要素間的關(guān)系對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用應(yīng)受到重視,亞當(dāng)?斯密在《道德情操論》中堅(jiān)持認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)的成功不僅僅依靠“看不見的手”,還要依靠道德和其他理念的支持。社會(huì)資本在群體內(nèi)部沒有排他的限制,任何人都可以利用這一資源取得自己的收益,這種收益并不因一個(gè)人的獲得而減少了另一個(gè)人的可得性或收益。從社會(huì)資本這種受益的普遍性和非排他性來看,公益廣告也具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。

公共產(chǎn)品供給的理論基礎(chǔ)

(一)公共產(chǎn)品供給方式的爭論

1954年,薩繆爾森發(fā)表了著名的論文《公共支出的純理論》。薩繆爾森認(rèn)為,公共產(chǎn)品具有消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性,投資成本無法得到補(bǔ)償,私人企業(yè)不愿意生產(chǎn),會(huì)出現(xiàn)市場失靈。因此,僅僅依靠市場是不能實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置的,需要由政府提供公共產(chǎn)品。布坎南認(rèn)為,薩繆爾森的分析盡管指出了市場在提供公共產(chǎn)品方面存在失靈現(xiàn)象,但這不能成為政府干預(yù)、政府提供的充分理由,除非可以證明政府可以比市場做得更好?？扑雇ㄟ^考察英國早期燈塔制度的演變認(rèn)為,燈塔的服務(wù)可以由私人提供,燈塔可由私人籌資建造、管理和所有,政府的作用局限于產(chǎn)權(quán)的確定與行使方面。由此可以看出,科斯認(rèn)為可將公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)私有,通過市場競爭的方式提供。

(二)公共產(chǎn)品多種供給方式的可行性

市場制度無法提供足夠數(shù)量的公共產(chǎn)品,這一問題的根源在于私人利益和公共產(chǎn)品的矛盾。只要找到可分擔(dān)費(fèi)用的方式,公共產(chǎn)品同樣可以由非政府組織來供給?！皩参锲返馁Y助并不一定必須來自稅收,用戶的繳費(fèi)、捐贈(zèng)或廣告收入都可以資助公共物品的生產(chǎn)?！痹谌谫Y方式多元化的情況下,可以保證公共產(chǎn)品供給的資金支持,政府、私人、社區(qū)、第三部門和國際組織都可能成為公共產(chǎn)品供給的主體。另外,政府提供公共產(chǎn)品并不意味著政府直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品,現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)品生產(chǎn)已經(jīng)演化成復(fù)雜的分工體系,對公共產(chǎn)品來說,政府可以是供給的主體,或最終的責(zé)任人,但卻可以將不同的環(huán)節(jié)分配給非政府的私人或組織去完成。

公益廣告供給中存在的問題及原因分析

(一)公益廣告供給中存在的問題

所謂公益廣告供給是指實(shí)現(xiàn)公益廣告從供給決策、資金供給到制作發(fā)布的一系列傳導(dǎo)過程,包括決策的確定、供給主體安排和供給方式選擇。我國公益廣告在發(fā)展過程中暴露出諸多問題,其中最突出的問題是因缺乏良好的運(yùn)行機(jī)制與行之有效的營銷手段,使公益廣告未能形成更為廣泛的社會(huì)影響力,主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

1.供給主體單一。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展、私人產(chǎn)品的豐富,人們對公共產(chǎn)品的需求也隨之增加,但公共產(chǎn)品特有的“搭便車”特征,使人們對公共產(chǎn)品的支付意愿不會(huì)明顯增加。在現(xiàn)有的公益廣告供給系統(tǒng)中,政府成為公益廣告活動(dòng)的主體。我國的公益廣告制作、發(fā)布大都靠政府推動(dòng),政府不僅負(fù)責(zé)供給、安排,而且進(jìn)行直接生產(chǎn),沒有形成企業(yè)、廣告經(jīng)營單位的自覺行為,企業(yè)和媒介大都不愿意承擔(dān)免費(fèi)發(fā)布公益廣告的義務(wù)。政府依靠行政力量,要求媒介和企業(yè)發(fā)布公益廣告,這也給有經(jīng)營壓力的媒介和企業(yè)帶來了一定的負(fù)擔(dān)。

2.供給資金不足。政府提供公益廣告產(chǎn)品并不是消除公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本,而是解決公共產(chǎn)品供給成本的補(bǔ)償問題。在我國,依賴和等待政府投入公益廣告經(jīng)費(fèi)的局面始終沒有根本改變。政府的職能不僅僅在于提供公共產(chǎn)品,還要負(fù)責(zé)其他諸如行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等職責(zé),這種一元的供給主體會(huì)直接導(dǎo)致公益廣告供給的資金不足。

3.供給質(zhì)量較低。公益廣告產(chǎn)品僅由政府提供,必然會(huì)造成某種程度的壟斷,壟斷會(huì)產(chǎn)生低效率。公益廣告主題內(nèi)容過于單調(diào),政治性的主題較多,關(guān)系民生、貼近民意的主題相對較少,社會(huì)關(guān)注度不高。同時(shí),公益廣告主要由政府部門為配合某一時(shí)期的宣傳需要臨時(shí)向媒介、廣告公司和部分企業(yè)攤派任務(wù),導(dǎo)致媒介、廣告公司和企業(yè)為完成任務(wù)而對公益廣告的設(shè)計(jì)與制作積極性不高,供給質(zhì)量較低。

(二)原因分析

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中國,政府不僅提供全部的公共產(chǎn)品,也提供了所有的私人物品,雖然這樣的格局從1978年開始有所改變,政府逐漸地從私人物品的提供領(lǐng)域中有效退出,但政府全包全攬的情況在公共產(chǎn)品的提供領(lǐng)域中基本沒有改變,各級政府仍然是各種公共產(chǎn)品的主要提供者。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為不存在固定的產(chǎn)品生產(chǎn)模式,而是根據(jù)制度的變化,在具體的約束條件下選擇最佳的生產(chǎn)供給模式。現(xiàn)實(shí)中政府并不像人們預(yù)期的那樣能夠完全代表公眾利益,恰到好處地提供公益廣告產(chǎn)品。當(dāng)政府“越位”和“缺位”現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中比較普遍的時(shí)候,政府作為公益廣告的主體供給者就失去了合法性的依據(jù)。

因此,公益廣告供給過程中出現(xiàn)問題的主要原因是政府的一元化供給。同時(shí),公益廣告的企業(yè)供給是有條件的,一部分公益廣告可以通過企業(yè)的捐贈(zèng)、自我服務(wù)等形式實(shí)現(xiàn)供給,但這種行為取決于企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感。在嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)條件下,企業(yè)供給公益廣告也需要借助政府之手,在科斯的例子中,燈塔是私人供給的,但需要政府的特許經(jīng)營,因此必須建立公益廣告企業(yè)供給的傳導(dǎo)機(jī)制和制度機(jī)制。

公益廣告供給機(jī)制的完善策略

公益廣告供給不僅僅是一種政府行為,需要在政府的引導(dǎo)下,充分利用市場的配置優(yōu)勢來提高供給效率。因此,必須對公益廣告供給系統(tǒng)進(jìn)行創(chuàng)新(見圖1)。

(一)公益廣告供給的主體確定

上世紀(jì)40年代美國成立“廣告評議機(jī)構(gòu)”,這是一家由廣告公司、企業(yè)和媒體三方精英階層組成,為社會(huì)進(jìn)行義務(wù)服務(wù)的非贏利性機(jī)構(gòu)。廣告委員會(huì)主要發(fā)布社會(huì)性公益廣告,廣告活動(dòng)主題涉及美國社會(huì)最為迫切、人們最為關(guān)注的問題。1974 年,日本成立了全國性的公共廣告機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)是在日本企業(yè)家的倡議下組建的,其性質(zhì)是作為第三方的獨(dú)立機(jī)構(gòu),未接受政府的資金援助,活動(dòng)經(jīng)費(fèi)全部來自會(huì)員的會(huì)費(fèi)和贊助。企業(yè)負(fù)責(zé)廣告制作、流通、服務(wù)的資金和信息,會(huì)員廣告公司和制作公司承擔(dān)廣告創(chuàng)意和制作費(fèi)用,由會(huì)員媒體免費(fèi)提供版面和時(shí)段刊播。美國和日本的公益廣告都是在專業(yè)公益廣告機(jī)構(gòu)的強(qiáng)力推動(dòng)和有效組織下走上了持續(xù)健康的發(fā)展道路。根據(jù)公共產(chǎn)品的供給理論,應(yīng)由民間協(xié)會(huì)作為第三方組織承擔(dān)公益廣告的發(fā)起與制作、公益廣告籌資及媒介發(fā)布。因此,必須建立公益廣告機(jī)構(gòu),并使之成為公益廣告活動(dòng)的主體,來策劃、組織和推動(dòng)公益廣告活動(dòng)。

(二)公益廣告供給的市場化運(yùn)作

公益廣告長期穩(wěn)定的運(yùn)作需要在體制上解決資金來源問題,應(yīng)成立公益廣告基金,面向社會(huì)進(jìn)行融資?；鹬饕袃蓚€(gè)來源:一是政府征收公益廣告稅,納稅主體為廣告活動(dòng)主體,即廣告主、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者;二是社會(huì)贊助,公益廣告基金會(huì)負(fù)責(zé)審核、籌劃、募集公益廣告制作與播出所需的經(jīng)費(fèi)。公共產(chǎn)品的市場化供給應(yīng)引入競爭機(jī)制,使私人企業(yè)與政府之間以及私人企業(yè)之間產(chǎn)生競爭。公益廣告機(jī)構(gòu)除了負(fù)責(zé)對公益廣告的內(nèi)容和形式進(jìn)行審查外,還以招標(biāo)的形式委托廣告公司進(jìn)行廣告創(chuàng)作,委托廣告媒介進(jìn)行廣告發(fā)布,以保證公益廣告的質(zhì)量和效果。市場化機(jī)制既保證了經(jīng)濟(jì)公平,又促進(jìn)了競爭,而競爭的結(jié)果是公共產(chǎn)品以成本更低和更有效率的方式得以提供。

(三)公益廣告供給的制度保障

我國《廣告法》規(guī)定:縣級以上工商行政管理部門是廣告的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。而在現(xiàn)實(shí)中,公益廣告存在多頭管理的局面,宣傳部門、城市規(guī)劃建設(shè)和精神文明建設(shè)機(jī)關(guān)都承擔(dān)公益廣告的管理工作,這不利于公益廣告的科學(xué)運(yùn)作。政府部門應(yīng)成立公益廣告管理機(jī)構(gòu),對公益廣告進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào),加強(qiáng)對公益廣告基金和公益廣告機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,從而解決目前對公益廣告多頭管理、責(zé)任不清的問題。

即使在自由市場的條件下,公共產(chǎn)品的生產(chǎn)也需要政府制定一些制度和標(biāo)準(zhǔn)。制度影響人的選擇行為,人的選擇行為又決定物力資源和財(cái)力資源的利用狀況,這是一個(gè)動(dòng)力的傳導(dǎo)過程。政府要為公益廣告的企業(yè)供給者提供制度激勵(lì),對發(fā)布公益廣告的企業(yè)和媒介給予政策優(yōu)惠,從而為企業(yè)提供公共產(chǎn)品創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。同時(shí),實(shí)現(xiàn)公益廣告的繁榮,必須為其提供必要的法制平臺(tái),把問題提到社會(huì)規(guī)范和法制權(quán)威的層面來認(rèn)識(shí)。政府應(yīng)健全公益廣告管理的制度與法規(guī),加強(qiáng)對公益廣告的法律規(guī)制,保障公益廣告有序開展。

綜上所述,公共產(chǎn)品供給機(jī)制的創(chuàng)新,不是用理想的市場去代替不完善的政府,也不是用理想的第三部門去代替不完善的市場,而是要在不完善的政府、市場和社會(huì)之間,建立一種有效協(xié)調(diào)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)供給優(yōu)化。公益廣告的直接訴求彰顯的是社會(huì)價(jià)值,其間接的長遠(yuǎn)效益蘊(yùn)含著經(jīng)濟(jì)價(jià)值。建立以政府監(jiān)督管理為保障,以企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)為運(yùn)行主體的公益廣告長效運(yùn)作機(jī)制,能有效解決供給資金短缺、供給效率低下、公益廣告供給不足的局面,同時(shí)也為其健康發(fā)展提供保障。

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