中國、巴西：城市反貧困的比較及其啟示

陳鋒正

摘要：中國、巴西都是發(fā)展中國家，貧困問題尤其是城市貧困問題在一定程度上具有相似性。從巴西反貧困經(jīng)驗看，中國在城市反貧困問題上應縮小收入分配差距，擴大中等階層收入，保護農(nóng)村流動人口合法權(quán)益，給予城市農(nóng)村流動人口與城市居民平等待遇并建立健全社會保障體系。

關(guān)鍵詞：貧困；反貧困；社會保障

中圖分類號：F328文獻標識碼：A文章編號：1003-3890(2009)06－0037－05

改革開放30年以來，中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，人民生活水平日益提高，綜合國力不斷增強，2003年中國人均GDP首次突破1000美元大關(guān)，這一數(shù)據(jù)2007年達到2 460美元，2008年更高達3130美元。根據(jù)世界銀行1998-1999年《世界發(fā)展報告》，按1997年人均GDP把國家和地區(qū)劃分為：785美元及以下為低收入國家；786美元～3125美元為下中等收入國家和地區(qū)；3 126美元～9655美元為上中等收入國家和地區(qū)；9 656美元及以上國家為高收入國家和地區(qū)。由此說明，中國已從低收入國家跨入中等收入國家的行列，只不過是較低水平的中等收入。綜觀歷史，存在著一個普遍現(xiàn)象，即當一國人均GDP達到1 000美元～3000美元時，由于社會發(fā)展處于深刻的轉(zhuǎn)型時期，容易出現(xiàn)許多社會失衡問題，如經(jīng)濟停滯不前、貧富差距擴大、社會動蕩不安。許多國家尤其是拉丁美洲的許多國家就曾在此關(guān)口由于體制滯后、各種制度機制與經(jīng)濟發(fā)展不相配套，導致了包括貧困在內(nèi)的一系列經(jīng)濟社會問題的出現(xiàn)，嚴重影響了經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，這被稱之為“拉美現(xiàn)象”或“拉美陷阱”。本文從巴西和中國貧困及反貧困的比較中，理出中國解決貧困特別是城市貧困問題的一些啟示。

一、中國與巴西：比較的現(xiàn)實基礎

(一)國情基礎

巴西是西半球最大的發(fā)展中國家，也是世界上發(fā)展最快的國家之一。二戰(zhàn)結(jié)束后，巴西歷屆政府通過推行“進口替代戰(zhàn)略”、“高增長戰(zhàn)略”和“綜合平衡戰(zhàn)略”，順利地實現(xiàn)了經(jīng)濟的起飛，經(jīng)過幾十年的努力，已由一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€現(xiàn)代工業(yè)化國家。巴西1960年人均GDP就已達到1 049美元，與中國目前的水平(2003年底為1 090美元)基本相當，到1980年達到2 486美元，2000年為3604，48美元，2004年約合3 330美元Ⅲ。但與此同時，巴西也是一個財富分配兩極分化現(xiàn)象極其嚴重的國家。世界銀行的一份資料表明，20世紀90年代中期，巴西1％的最富有階層擁有的總收入甚至超過了最貧困的50％人口的總收入；10％的最富有階層的平均收入相當于占人口40％的最貧困階層平均收入的30倍。巴西的基尼系數(shù)由1960年的0.5上升到2004年的0.60，遠超過國際公認0.4的警戒線。2003年巴西全國貧困人口為5 390萬，占總?cè)丝诘?1.7％，赤貧人口2 190萬，占總?cè)丝诘?2.9％，14％的人口尚未解決溫飽問題。

中國也是一個發(fā)展中國家，正在逐步從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國向現(xiàn)代工業(yè)化、城市化、市場化、國際化國家邁進，目前更是處于經(jīng)濟和社會的深刻轉(zhuǎn)型時期，加之產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、城鎮(zhèn)化進程加快、各項配套制度措施還不完善，使中國經(jīng)濟社會出現(xiàn)了諸多問題，如貧富差距擴大、貧困人口增多等等。截至2000年，中國僅城市貧困人口數(shù)量就約達1 400萬，全國基尼系數(shù)平均由1996年的0.375提高到了2003年的0.461。短短幾年中，在城市中迅速形成了以失業(yè)人員、下崗職工、停產(chǎn)半停產(chǎn)企業(yè)的職工和一部分被拖欠養(yǎng)老金的退休人員以及他們的贍養(yǎng)人口為主體的城市貧困群體。再加上與城鎮(zhèn)化水平提高相伴而流人的上億農(nóng)民工，因其大多數(shù)知識水平和技能較低，難以在城市中找到一份穩(wěn)定、體面的工作，生活待遇處于社會最底層，從而擴大了城市貧困人口的來源。城市絕對貧困人口連年增加，貧富差距日漸擴大，使越來越多的人陷入了相對貧困之中，從而形成了絕對貧困和相對貧困并存的局面。

(二)巴西：中國之鏡鑒

2003年國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示：中國人均GDP首次突破1 000美元大關(guān)之際，一時之間，“拉美現(xiàn)象”、“拉美陷阱”等字眼頻頻見諸各種媒體。

巴西在經(jīng)過一個高速經(jīng)濟發(fā)展期之后，自20世紀80年代起，在以所謂的“新自由主義理論”的經(jīng)濟模式為指導思想而進行經(jīng)濟改革后，經(jīng)濟發(fā)展一直停滯不前，經(jīng)濟增長乏力，而貧富差距日益擴大，社會治安混亂，經(jīng)濟社會發(fā)展失衡，政局動蕩，使巴西正經(jīng)歷著“拉美現(xiàn)象”的嚴酷考驗。雖然近一兩年，巴西政府一直在致力于解決諸多問題，所采取的一些政策也是傾斜于下層群體，但積重難返。

中國改革開放30年來，所取得的成就令世人所矚目，但絕不能認為中國就此可以高枕無憂。因為在中國的局部地區(qū)和某些部門有著非常類似于拉美的令人擔憂的現(xiàn)象。雖然還不是普遍現(xiàn)象，但如果不及時采取有效措施，其影響是不可估量的。將地處東西半球的兩個發(fā)展中大國在發(fā)展中的得失進行比較，特別是在比較中借鑒比中國發(fā)展相對超前的巴西在經(jīng)濟發(fā)展中的成敗得失，有助于我們在發(fā)展中少走彎路，促進經(jīng)濟社會各方面穩(wěn)定快速協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、中國與巴西：城市反貧困的得與失

(一)兩國的成功做法

1巴西的成功做法。20世紀90年代以來，巴西政府日益重視解決貧困問題。在城市和鄉(xiāng)村通過采取多種措施，使貧困現(xiàn)象得到了有效控制，如增加教育尤其是基礎教育的經(jīng)費投入，規(guī)定教育經(jīng)費不得挪作他用。特別是在“零饑餓”行動計劃中實行的掃盲培訓班計劃，即享受食品救濟的家庭必須參加掃盲培訓班，這是保證全體巴西公民提高生活水平的一項大的努力。再如對社會福利領(lǐng)域增加投資，自1994年以來，這一領(lǐng)域的投資增加了37.8％。巴西政府還免費向落后地區(qū)提供醫(yī)療衛(wèi)生服務，在全國建立了相對完善的社會保障體系，使失業(yè)人員、退休人員和孤寡殘疾人員的生活得到基本保障。

經(jīng)過多年全方位的努力，巴西的扶貧減困工程取得了初步成效。據(jù)巴西應用經(jīng)濟研究所公布的數(shù)據(jù)，巴西從1994-1998年4年間共有1 200萬人擺脫了貧困，貧困人口在全國人口中的比例也從1994年的33％降至1998年的25％，但由于國內(nèi)國外各種因素影響，貧困人口的比例近年又有所上升。新一屆總統(tǒng)盧拉·達席瓦爾就職以來，以“零饑餓”行動計劃為主體的全國性扶貧運動在巴西如火如荼地展開，并取得了相當?shù)某尚?。截?003年9月9日，全國受益家庭達75.8萬個，受益人口達400多萬。然而由于近20年來巴西國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，國家總體經(jīng)濟水平下降，收入不均導致貧富差距的擴大呈現(xiàn)剛性，不僅貧困人口比例在世界范圍內(nèi)仍屬偏高，而且消除貧困的工作依然十分艱巨。

2 中國的成功做法。隨著改革開放、經(jīng)濟發(fā)展，黨和政府一直把反貧困作為頭等大事來抓，中國相繼采取了一系列措施并取得了很大的成效。如建立

了相應的城市扶貧機制，普遍建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、職工工傷保險、生育保險、城市居民最低生活保障等制度。1998-2003年，中央財政共安排國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)資金731億元，幫助440萬下崗失業(yè)人員實現(xiàn)再就業(yè)。截至2003年底，全國參加失業(yè)保險人數(shù)10 373萬人，各級財政共支出最低生活保障資金151億元人民幣。

(二)中國城市反貧困面臨的問題

雖然中國在反貧困過程中取得了舉世矚目的成就，但仍舊面臨著許多問題。

1城市貧困人口構(gòu)成。長久以來，人們的普遍共識是：中國的貧困主要是農(nóng)村人口的貧困，國家也一直在花大力氣、采取大的舉措來治理農(nóng)村貧困問題，并取得了相當?shù)某尚?。但隨著改革的深入發(fā)展，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，城鎮(zhèn)化的推進，城市貧困問題日益凸顯出來。

為了進一步說明問題，我們首先要明確城市貧困人口的構(gòu)成。城市貧困人口主要由三大類組成：第一類，“三無”人員，即無勞動能力、無法定供養(yǎng)人和無其他收入來源人員。這一部分貧困人口的數(shù)量相對穩(wěn)定，對社會結(jié)構(gòu)的沖擊較小，而且在城市貧困層中所占的比例正在逐步縮小。第二類，結(jié)構(gòu)調(diào)整中出現(xiàn)的下崗職工、失業(yè)人員、困難企業(yè)的部分在崗職工、部分退休職工以及社會保障制度不健全等原因?qū)е碌呢毨丝?，這部分已成為當前城市貧困層的主體之一。第三類，伴隨城市化進程而涌入城市的大批農(nóng)民工。這部分貧困人口數(shù)量龐大，對社會的影響已日益顯現(xiàn)，也正逐步成為城市貧困的主體。

2面臨的問題。我們在解決城市貧困的過程中所面臨的問題仍然是很多的，比如：(1)收入差距在不斷擴大。中國的基尼系數(shù)已超過0.4的安全警戒線。盡管2004年由于中央宏觀調(diào)控向貧困階層傾斜，但在城鎮(zhèn)居民內(nèi)部，10％最富人口年平均收入的比10％最窮人口的平均收入高出9.5倍，而2003年僅高出9.1倍。這說明居民中的窮富差距仍在繼續(xù)拉大。(2)農(nóng)村人口向城市流動加劇?，F(xiàn)在有1.3億農(nóng)民工涌進城市，值得注意的是，其中有4 000萬人是失地農(nóng)民。這4 000萬人進城，如“過河的卒子”，只進不退，無回頭路可走。加之中國的城市化率遠未達到巴西的80％，大批農(nóng)民進城，會帶來許多社會矛盾。(3)由于待業(yè)人口多，觀念上的排斥使農(nóng)民工得不到平等的待遇。拖欠工資雖有緩解，但工資低，缺少勞動保護，沒有醫(yī)療保險，沒有退休養(yǎng)老等社會保障，更無帶薪休假日。這些同拉美的“黑31'十分相似。(4)誠信失落。各種欺詐行為、虛假廣告、制假販假、盜版侵權(quán)等屢禁不止。各種腐敗行為、權(quán)錢交易、灰色收入、醫(yī)院拿回扣、教育亂收費、有償新聞、司法不公等問題已引起群眾的強烈不滿。(5)社會治安形勢嚴峻。各種偷盜、搶劫、綁架、聚賭、販毒、拐賣人口及黑社會犯罪久打不絕。(6)生態(tài)環(huán)境不斷惡化，邊治理邊重新污染。

以上所列各種情況，同“拉美現(xiàn)象”有許多相同之處。我們應從“拉美現(xiàn)象”中吸取教訓，防患于未然。這就是為什么必須研究人類社會發(fā)展共同規(guī)律的原因。

盡管有上述的相同之處，我們更應看到與巴西的相異之處。

“冰凍三尺非一日之寒”，巴西的“拉美現(xiàn)象”從20世紀80年代就開始了。在20多年中，歷屆政府都未能加以重視，導致問題成堆，積重難返，治理難度很大。而我們在人均GDP剛過1 000美元之時，就及時提出了這個問題，顯示了我們黨的前瞻性、及時性和不斷調(diào)整的能力。

基于此，我們一方面要看到和“拉美現(xiàn)象”相同之處，看到中國已出現(xiàn)社會失衡之趨向，必須在戰(zhàn)術(shù)上予以高度重視，切不可掉以輕心。另一方面，更要看到中國與拉美的相異之處，看到中國社會主義制度的優(yōu)越性和黨執(zhí)政為民的本質(zhì)，必須在戰(zhàn)略上樹立必勝的信心。只要我們認真貫徹中央的方略，一定能使整個社會在持續(xù)發(fā)展中逐步走向和諧繁榮。

三、中國與巴西：比較中的啟示

從對中國、巴西兩國進行的比較中，我們至少可以得到以下幾方面的啟示：

(一)縮小收入分配差距，擴大中等收入階層是根本之舉

貧困的深層次原因之一就是貧富懸殊，收入差距過大，如果沒有有效機制的調(diào)整便會導致貧者愈貧，富者愈富。從上述情況也能看到，中國和巴西在經(jīng)濟發(fā)展中同樣都面臨著類似的問題。因此，收入分配不公的危害性是顯而易見的，它不僅制約了國內(nèi)市場的擴大，影響了國內(nèi)儲蓄率的提高，也使社會穩(wěn)定面臨著巨大的威脅。2004年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，要更加注重社會公平，整頓和規(guī)范收入分配秩序，合理調(diào)整國民收入分配格局。這為我們走出一條既能保持經(jīng)濟持續(xù)較快增長，又能縮小差距、維護公平之路，提供了指導性思路。

實踐也證明，平均主義的分配格局和貧富懸殊的利益格局都不利于社會和諧。比較合理的收入分配格局，應該是一個高收入人群和低收入人群占少數(shù)、中等收入人群占絕大多數(shù)的“兩頭小、中間大”的“橄欖型”分配格局。

(二)保護農(nóng)村流動人口尤其是農(nóng)民工的合法權(quán)益，給予其平等的城市居民待遇是有效之策

農(nóng)村勞動力向城市的流動是伴隨經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律性現(xiàn)象，是與一個國家的工業(yè)化、城市化過程密不可分的。不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都曾經(jīng)或正在經(jīng)歷這一過程。比如巴西自20世紀60年代開始，由于各種原因致使大量農(nóng)民紛紛涌入城市，使城市人口急劇增長，到目前有80％的人住在城市。但由于人口的增加超過了城市的承載力，加之其產(chǎn)業(yè)政策的偏頗，城市提供的就業(yè)崗位不足，大量流入人口陷入貧困的境地，享受不到經(jīng)濟發(fā)展的成果，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保險等許多方面都得不到應有的保障。由于部分人員居無定所，他們只能在城市邊上亂搭亂建，形成大量貧民窟。這既給整個社會帶來了不穩(wěn)定的因素，又導致了國民感情的隔閡。

中國農(nóng)村流動人口規(guī)模的日益擴大是自20世紀90年代開始的，其所帶來的各類現(xiàn)象、問題和影響正越來越成為各界關(guān)注的焦點。理論界對此也有不同認識，有人認為應優(yōu)先考慮城市的發(fā)展現(xiàn)狀，防止所謂的“城市病”，所以要加強戶籍管理，限制勞動力流動。這是由農(nóng)民工進城所帶來的許多短期效應所引發(fā)的。我們知道，大多農(nóng)村流動人口文化素質(zhì)和勞動技能偏低，缺乏在城市中競爭高端職業(yè)的能力。他們大多集中在制造業(yè)、建筑業(yè)、服務業(yè)等初級勞動領(lǐng)域，雖然對城市的發(fā)展貢獻很大，但得到的報酬卻很低，甚至有些私營業(yè)主和小作坊主千方百計克扣、盤剝他們報酬，使得他們生活窘迫，難以為繼。當前常有關(guān)于農(nóng)民工以極端方式討要工資的報道見諸報端，由此就可見一斑。由于不穩(wěn)定的生活，不被認可的地位，不公正的待遇，使農(nóng)民工成為城市的“邊緣人”，而由此引發(fā)的犯罪率也正呈逐年上升趨勢。但也有觀點認為，“農(nóng)村勞動力向城市的流動是一個長期的過程”，更多的是要重視其所帶來的資源重新配置效應、保持比較優(yōu)勢效應、填

補初級崗位空白效應和促進城市建設效應，所以我們更應該把注意力放在如何改進城市配套設施、健全覆蓋面更廣的社會保障體系、加大工資立法力度、提供多種形式的技能培訓等方面，真正讓農(nóng)民工能夠走進來，留下來，得到城市的接納，使其產(chǎn)生歸屬感，真正成為“城里人”。

不論怎樣，有一點我們是要明確的，我們目前正處于改革和發(fā)展的關(guān)鍵期，及早重視并制定相關(guān)政策解決農(nóng)村流動人口特別是農(nóng)民工的問題，對促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、社會安定團結(jié)，防止“拉美現(xiàn)象”在中國的出現(xiàn)有重要意義。

(三)結(jié)合本國國情建立健全社會保障體系，發(fā)揮其安全網(wǎng)的強勢功效是必由之路

中國現(xiàn)階段正處于轉(zhuǎn)型時期，除了原有的社會問題如貧困、災害、疾病、社會福利“真空”等仍然存在外，新的社會問題如失業(yè)、下崗等也一并出現(xiàn)并呈不斷擴大之勢。在這種情況下，完善社會保障制度和福利制度具有特殊的重要意義。在剛剛結(jié)束的十六屆五中全會上，中央在“十一五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展將要實現(xiàn)的目標中指出：使城鎮(zhèn)就業(yè)崗位持續(xù)增加，社會保障體系比較健全，貧困人口繼續(xù)減少。

1選擇“適當”的社會保障制度模式。巴西等拉美國家的社會保障制度實行的是完全積累制，這個制度的財政可持續(xù)性較強，但再分配功能很弱?；饋碓创蟛糠钟蓚€人和小型企業(yè)承擔，欠繳現(xiàn)象普遍，保障基金缺口很大，政府負擔的債務很重，社會底層的大多數(shù)貧困人群根本得不到基本社會保障，而中上階層的少數(shù)人享有著保障權(quán)利，加大了社會的貧富分化。

中國實行的基本是統(tǒng)賬結(jié)合的混合模式即部分積累制。從理論上講，其優(yōu)點是兼顧到了財政可持續(xù)性和社會公正兩者的優(yōu)勢和平衡，在現(xiàn)實中它也正發(fā)揮著巨大作用?！笆濉逼陂g，中央和地方對社會保障事業(yè)的資金投入不斷增加，改革力度不斷加大，百姓從中獲得的實惠也越來越多。據(jù)勞動和社會保障部提供的數(shù)據(jù)，到“十五”期末，全國基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險參保人數(shù)分別達到1.68億、1.35億、8 000萬和4 700萬，均比“九五”時期有大幅增長。隨著改革不斷深入，社會保障制度與體系也將會越來越完善，對緩解貧困，發(fā)揮社會安全網(wǎng)的作用也將越來越明顯。

2確定“適合”的社會福利模式。導致貧困化的一個重要原因是失業(yè)率長期居高不下，不同的福利模式對創(chuàng)造就業(yè)能力具有很大的反作用。大體上，福利模式可分為“普救式”和“補救式”。從總體情況來看，“補救式”的社會福利模式更適合于中國，即國家將福利目標和重點設定在社會底層。社會底層靠國家，中間階層靠市場。這樣，國家就可以同時贏得兩個階層的共同支持，即中產(chǎn)階層支持的是經(jīng)濟制度，社會底層支持的是其政治制度，他們合起來構(gòu)成了社會穩(wěn)定的主體。國家和政府的主要責任放在社會底層上，有限的福利資源也集中在社會底層上，加大社會救助的力度，這就是“補救式”的本質(zhì)所在；而對于中產(chǎn)階層，國家給予的只是一個市場經(jīng)濟制度的法律保證而已。補救型福利模式有利于擴大就業(yè)，在補救式福利制度下，勞動力市場彈性較大。

由于巴西福利制度既沒有明確的制度理念，又沒有選擇一個“合適”的制度模式，在福利政策的運用中更偏重于中上階層，只獲得了中上階層對經(jīng)濟制度的認同和支持，卻失去了廣大社會底層的信任，即是對其政治制度支持的缺位，從而必然加劇社會分化，使失業(yè)率居高不下，進而導致周期性的社會動蕩、政治危機、政府更迭、政黨輪流上臺和垮臺，等等。這是巴西等拉美國家給中國福利制度改革提供的一個重要教訓。

從前文對中巴貧困問題比較分析中可看出，由于中國自身經(jīng)濟制度與社會制度的運行與本國國情相匹配，因此在面對和解決貧困這一世界性難題的過程中，其表現(xiàn)出來的前瞻性和及時調(diào)整的能力遠遠超過了具有相似國情的巴西。雖然我們在解決貧困問題的過程中遇到了這樣那樣的困難，前進的腳步還在某些時期有所停滯，但這一切都是向工業(yè)化、后工業(yè)化國家、向發(fā)達國家邁進所必經(jīng)的階段，是不可回避的。我們的總體方向和目標是正確的，是不可改變與動搖的。正如沒有農(nóng)民的脫貧就沒有全面小康一樣，沒有城市貧困人口的脫貧也不可能建設全面小康?！稗D(zhuǎn)型”本身就意味著一種“過渡性”和不穩(wěn)定狀態(tài)，是需要付出一定成本的，隨著中國經(jīng)濟的繼續(xù)發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型時期的結(jié)束、各項法律法規(guī)的完善，中國城市的絕對貧困現(xiàn)象最終將消失，貧富差距也將大大縮小，真正實現(xiàn)惠及十幾億人口的全面小康社會。