區(qū)域水權(quán)法律問(wèn)題研究

柴振國(guó)　高　娟

摘要：環(huán)渤海地區(qū)的水資源處于貧乏狀態(tài)，而且分布不均衡，管理較亂，水權(quán)法律制度的缺失，制約了環(huán)渤海區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。水權(quán)制度是一個(gè)綜合性概念，水權(quán)法律制度的建構(gòu)是一個(gè)綜合性的立法過(guò)程，應(yīng)將原有的取水許可制度向水權(quán)初始分配制轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)水資源國(guó)家所有權(quán)與使用權(quán)分離，通過(guò)建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度使水資源得到合理配置和有效利用，有利于解決地區(qū)之間長(zhǎng)期存在的水資源的供需矛盾。加強(qiáng)對(duì)環(huán)渤海地區(qū)水資源統(tǒng)一管理，利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化水資源配置具有重要意義。

關(guān)鍵詞：環(huán)渤海；水權(quán)；區(qū)域水權(quán)；水權(quán)轉(zhuǎn)讓

中圖分類號(hào)：DF466

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-3890(2009)06-0077-05

水是人類生活和生產(chǎn)的重要物質(zhì)源泉，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，水權(quán)是實(shí)現(xiàn)水資源開(kāi)發(fā)、保護(hù)和水市場(chǎng)建設(shè)的關(guān)鍵，水資源緊張已經(jīng)成為全球性問(wèn)題。環(huán)渤海地區(qū)水資源分布不均衡，水權(quán)法律制度的缺失，成為制約環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的重要因素。

一、水權(quán)的界定

水權(quán)制度是西方國(guó)家在水資源的管理過(guò)程中，隨著用水需求增加，用水競(jìng)爭(zhēng)日益激烈而形成的法制化管理模式，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的水資源管理機(jī)制，其核心是產(chǎn)權(quán)的明晰，水權(quán)是將產(chǎn)權(quán)理論運(yùn)用到水資源領(lǐng)域的產(chǎn)物。目前，水權(quán)制度主要研究如何解決水資源的優(yōu)化配置問(wèn)題，因此，水權(quán)制度是關(guān)于水資源優(yōu)化配置的法律制度。

關(guān)于水權(quán)的概念，目前學(xué)界未達(dá)成共識(shí)，存在不同的觀點(diǎn)。姜文來(lái)和水利部部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)認(rèn)為，水權(quán)是指水資源所有權(quán)、水資源使用權(quán)、水產(chǎn)品與服務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)等與水資源有關(guān)的一組權(quán)利的總稱。而崔建遠(yuǎn)教授和裴麗萍則主張水權(quán)僅指水資源的使用權(quán)或者收益權(quán)，不包括水資源的所有權(quán)。觀點(diǎn)的分歧在于水權(quán)是否包含水資源所有權(quán)。筆者認(rèn)為，水權(quán)不僅包括水資源的使用權(quán)，而且也應(yīng)包括水資源的所有權(quán)。水權(quán)是以水資源所有權(quán)為基礎(chǔ)的權(quán)利束，從物權(quán)的視角來(lái)看，水權(quán)包括權(quán)利人對(duì)水資源的占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能，因此，水權(quán)的概念有兩層含義：一是指水資源的所有權(quán)；二是指水資源的使用權(quán)，即水資源使用者在法律規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)所使用的水資源的占有、使用、收益和依法處分的權(quán)利。在此意義上，水權(quán)是以水資源的使用、收益為內(nèi)容的，它具有用益物權(quán)的特征，因此，可以將水權(quán)定性為用益物權(quán)。在中國(guó)，水資源屬于國(guó)家所有，《憲法》第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有”?！端ā返?條規(guī)定：“水資源屬于國(guó)家所有。水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)中的水，歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用?！彼Y源所有權(quán)由國(guó)家統(tǒng)一行使，這是由水資源的特殊作用和地位決定的，世界上大多數(shù)國(guó)家普遍采取此種管理制度。可是事實(shí)上，國(guó)家是一個(gè)虛擬的主體，要由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使水資源所有權(quán)。具體而言，國(guó)務(wù)院將水資源的使用權(quán)授予地方政府，而地方政府自身也不是水資源的真正使用者，要通過(guò)一定的方式轉(zhuǎn)讓給最終的使用者，水資源的所有者、使用者不一致，水資源的所有權(quán)和使用權(quán)出現(xiàn)分離。

水權(quán)的主要特征是水權(quán)權(quán)能的可分離性，也就是水權(quán)的所有權(quán)和使用權(quán)的分離。水資源權(quán)能的可分離性，并沒(méi)有改變水資源所有權(quán)的歸屬，國(guó)家對(duì)水資源的所有權(quán)也沒(méi)有被虛置，這種可分離的特性反而體現(xiàn)了水資源所有權(quán)從靜態(tài)的所有走向了動(dòng)態(tài)的使用過(guò)程，從而使水資源得到優(yōu)化配置，為水資源的有償使用和水市場(chǎng)的形成提供了前提條件，這和土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的原則相類似，也符合物權(quán)法的發(fā)展趨勢(shì)。物權(quán)正在經(jīng)歷著以所有權(quán)為中心向以利用權(quán)為中心的轉(zhuǎn)變，對(duì)物不求“為我所有”，但求“為我所用”，充分發(fā)揮物的效用，真正做到“物盡其用”，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“自然選擇”的結(jié)果。

關(guān)于區(qū)域水權(quán)問(wèn)題，中國(guó)首例東陽(yáng)——義烏水權(quán)交易案發(fā)生后，引起了社會(huì)各界廣泛的討論，“區(qū)域水權(quán)”的概念也應(yīng)運(yùn)而生。

區(qū)域水權(quán)是指以行政區(qū)劃為單位、由區(qū)域政府管理、在該區(qū)域范圍內(nèi)所有居民可以共同享有的水權(quán)。區(qū)域水權(quán)是在水資源國(guó)家所有的前提下，考慮到地區(qū)之間水資源分布不平衡，充分尊重地區(qū)利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)。建立明確的區(qū)域水權(quán)，可以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)水資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，使水資源得到優(yōu)化配置。區(qū)域水權(quán)存在的客觀性在于水資源利用中的區(qū)域性，以及法律對(duì)區(qū)域利益的認(rèn)可。如，《物權(quán)法》第118條規(guī)定：“國(guó)家所有或者國(guó)家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個(gè)人依法可以占有、使用和收益?！本褪菍?duì)區(qū)域政府利益的承認(rèn)?！端ā返?3條規(guī)定：“開(kāi)發(fā)利用水資源，應(yīng)當(dāng)兼顧上下游、左右岸和地區(qū)之間的利益，充分發(fā)揮水資源的綜合效益”，表明各區(qū)域享有水資源的利益。

二、環(huán)渤海地區(qū)水權(quán)問(wèn)題現(xiàn)狀

整個(gè)環(huán)渤海地區(qū)的水資源處于貧乏狀態(tài)：山西省人均水資源占有量?jī)H為全國(guó)人均水資源量的17％；遼寧省水資源僅占全國(guó)的1.3％；北京市是全國(guó)40個(gè)水資源短缺最嚴(yán)重的城市之一。環(huán)渤海地區(qū)水資源利用率超過(guò)60％，居全國(guó)各大區(qū)之首，北京市甚至達(dá)到了80％。環(huán)渤海地區(qū)水資源分布不均衡，1983年“引灤入津”工程啟動(dòng)后，國(guó)家把河北省區(qū)域的水大量地調(diào)入京津，在某種程度上導(dǎo)致環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈逐漸演變?yōu)椤碍h(huán)京津貧困帶”。河北省作為京津地區(qū)的生態(tài)保護(hù)屏障，擔(dān)負(fù)著為京津阻擋風(fēng)沙、水質(zhì)凈化和水源供給的任務(wù)，北京地區(qū)81％的用水和天津地區(qū)93％的用水來(lái)自于河北省。環(huán)京津帶貧困地區(qū)不僅不能上涉及水源的新項(xiàng)目，而且原有的不利于水源地環(huán)境保護(hù)的項(xiàng)目也進(jìn)行了關(guān)停，使得河北省環(huán)京津周邊的縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上遭受到巨大的限制和損失。近年來(lái)，環(huán)京津貧困帶區(qū)域生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，河湖干枯斷流、濕地山泉消失、水土流失和污染、土地沙化、草場(chǎng)退化和沙塵暴的頻繁發(fā)生，已嚴(yán)重影響了京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境、城市供水安全以及大氣環(huán)境質(zhì)量。天津、唐山頻繁出現(xiàn)供水水荒，北京市多次發(fā)生供水危機(jī)和應(yīng)急調(diào)水，官?gòu)d水庫(kù)失去飲用水質(zhì)功能，強(qiáng)沙塵暴天氣的增多，與環(huán)京津貧困帶的貧困性生態(tài)問(wèn)題有直接關(guān)系。京津冀地區(qū)生態(tài)災(zāi)害再次敲響了水資源危機(jī)的警鐘。

水利部門的資料顯示，拒馬河流域目前是河北省嚴(yán)重缺水的地區(qū)之一，而河北省也已成為全中國(guó)最缺水的地區(qū)之一。全省多年平均水資源量為203億m³，人均水資源占有量為311m³，是全國(guó)平均值的1／7，不到國(guó)際上公認(rèn)的人均1 000m³缺水標(biāo)準(zhǔn)的1／3，甚至比不上以干旱缺水著稱的中東和北非地區(qū)。海河流域的北京市和天津市情況更糟，目前北京市人均占有用水量不足300m³，僅為全國(guó)平均水平的1／8，世界的1／30。由于地下水超采，目前華北已經(jīng)形成世界上最大的漏斗群，整個(gè)河北省已形成

21個(gè)漏斗區(qū)，總面積達(dá)4萬(wàn)km²左右。為獲取水源大量開(kāi)挖的深井直接導(dǎo)致了另一種可怕的災(zāi)害——地面沉降?！豆饷魅?qǐng)?bào)》發(fā)布消息說(shuō)，由于長(zhǎng)期超量開(kāi)采地下水，河北省東部平原已成為全世界超采地下水最嚴(yán)重、地面沉降面積最大的地區(qū)，這造成了南運(yùn)河河床的下降，將影響南水北調(diào)東線引水工程的安全。河北省水利廳水資源中心有關(guān)人員強(qiáng)調(diào)，河北省在把自己的水無(wú)償供給京津的同時(shí)，還要花錢向黃河買水。目前，河北省自身用水也捉襟見(jiàn)肘。京冀兩地在用水問(wèn)題上除了協(xié)作，也有磨擦，“京冀拒馬河水權(quán)之爭(zhēng)”事件就是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的個(gè)案。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的原因很多，但是值得關(guān)注的現(xiàn)實(shí)是，作為水源地的某些地區(qū)，卻因?yàn)樗炊艿綋p失。一方面，為了提高水源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家和地方政府不斷加大對(duì)水源地資源開(kāi)發(fā)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制；另一方面，在長(zhǎng)效的水資源補(bǔ)償機(jī)制建立之前，河北省幾乎不能得到任何來(lái)自京津地區(qū)的補(bǔ)償。河北省水利廳相關(guān)人員認(rèn)為，北京市在用水上，對(duì)河北省一直沒(méi)有有效的補(bǔ)償機(jī)制。以官?gòu)d水庫(kù)所在地的河北懷來(lái)縣為例，20世紀(jì)80年代以來(lái)，懷來(lái)縣取消污染水源項(xiàng)目38個(gè)，關(guān)停污染嚴(yán)重企業(yè)10余家，使全縣工業(yè)廢水排放量大大減少。每年懷來(lái)縣因此而減少利稅2 600萬(wàn)元。河北省的水源地由于自身貧困無(wú)力治理，而北京市的用水戶卻沒(méi)有直接向水源地進(jìn)行補(bǔ)償，于是，水源地生態(tài)惡化反過(guò)來(lái)影響用水的北京——永定河上游水源污染嚴(yán)重，1996年官?gòu)d水庫(kù)不得不退出飲用水功能，致使北京市居民生活用水出現(xiàn)危機(jī)。有專家提出：要妥善解決好“環(huán)京津貧困帶”未來(lái)缺水問(wèn)題，必須具備兩個(gè)先決條件：一是南水北調(diào)通水，從根本上調(diào)整海河流域供水體系的格局。二是當(dāng)?shù)厮吹某跏妓畽?quán)要明確，為水權(quán)交易或轉(zhuǎn)讓奠定基礎(chǔ)。要從根本上解決環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問(wèn)題，建立水權(quán)制度刻不容緩。在明確初始水權(quán)的基礎(chǔ)上允許水權(quán)的依法轉(zhuǎn)讓，對(duì)加強(qiáng)環(huán)渤海地區(qū)水資源統(tǒng)一管理，利用水市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能優(yōu)化水資源配置具有重要意義。

三、環(huán)渤海地區(qū)水權(quán)法律制度的綜合構(gòu)建

水權(quán)制度具有綜合性。在中國(guó)的法律體系中，水權(quán)是一個(gè)綜合性的概念，是“連接多門法律的鈕結(jié)”。國(guó)家及各級(jí)地方政府對(duì)水權(quán)進(jìn)行初始分配，需要相關(guān)行政法規(guī)對(duì)水權(quán)統(tǒng)一管理。水權(quán)進(jìn)入交易領(lǐng)域后，會(huì)引發(fā)一系列民事法律關(guān)系的產(chǎn)生，民法中的物權(quán)與債權(quán)的規(guī)則，會(huì)對(duì)水權(quán)歸屬和轉(zhuǎn)讓加以調(diào)整。水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓可能導(dǎo)致壟斷的產(chǎn)生，需要反壟斷法的規(guī)制。此外，水資源利用中出現(xiàn)的排污、生態(tài)平衡等問(wèn)題又涉及環(huán)境法的相關(guān)規(guī)范，因此，水權(quán)法律制度的構(gòu)建要考慮相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)，不然將增加實(shí)施中的司法成本，進(jìn)而影響水權(quán)法律制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。環(huán)渤海地區(qū)水權(quán)法律制度建設(shè)同樣是一個(gè)綜合性立法過(guò)程，發(fā)揮水權(quán)制度中公法規(guī)則對(duì)私法規(guī)則的輻射作用，是環(huán)渤海地區(qū)水權(quán)法律制度綜合建構(gòu)的關(guān)鍵。

(一)取水許可制向水權(quán)制度轉(zhuǎn)換

中國(guó)法律只規(guī)定了水的所有權(quán)、取水權(quán)和水資源有償使用制度，沒(méi)有規(guī)定水權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度。目前，區(qū)域用水權(quán)主要是通過(guò)取水許可來(lái)確定的。以環(huán)渤海地區(qū)的灤河為例，按照1983年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利電力部關(guān)于引灤工程問(wèn)題的報(bào)告的通知》，潘家口水庫(kù)75％年份(水量保證率)供水19.5億m³的情況下，分給天津市10億m³，河北省9.5億m³。行政分配的模式一直適用至今，該規(guī)則沒(méi)有綜合考慮流域內(nèi)遼寧和內(nèi)蒙的利益，而且作為水源地的河北省要無(wú)償分出大部分水給天津，這種不合理的配水方式，為環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡埋下了隱患，從法理的角度來(lái)講，也有悖公平正義。在行政手段配水的模式下，水資源的稀缺性沒(méi)有被考慮進(jìn)去，難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)水資源的調(diào)節(jié)。

現(xiàn)有的取水權(quán)行政授權(quán)模式，沒(méi)有解決環(huán)渤海地區(qū)因水資源分布不均衡導(dǎo)致的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，反而使情況更加惡化。2003年以來(lái)，國(guó)家開(kāi)始建設(shè)從河北中部向北京應(yīng)急調(diào)水工程，這一工程是南水北調(diào)中線的一部分，這一應(yīng)急調(diào)水工程從石家莊的古運(yùn)河樞紐至北京。它可在北京市緊急缺水時(shí)，將西大洋、王快、崗南和黃壁莊4座大型水庫(kù)的水配調(diào)過(guò)去，以解決北京市水資源的嚴(yán)重供需矛盾。這勢(shì)必會(huì)令河北水資源匱乏形勢(shì)雪上加霜。南水北調(diào)中線工程沿線經(jīng)過(guò)河南、河北、北京、天津四省市，然而，南水北調(diào)沿途各省市的水量分配尚無(wú)定論，建立水權(quán)制度的設(shè)想不可能成為現(xiàn)實(shí)。慶幸的是，原始水權(quán)確定的重要性已經(jīng)得到有關(guān)部門的高度重視，為實(shí)施水量分配，水利部正在進(jìn)行《水量分配暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)的制定工作。該《辦法》將對(duì)流域內(nèi)水量分配做出統(tǒng)一規(guī)范，并將初步建立國(guó)家水權(quán)制度，基本完成主要江河尤其是北方缺水流域的省際水量分配方案，確定各省(自治區(qū)、直轄市)的用水權(quán)指標(biāo)，逐步明晰初始水權(quán)。與此同時(shí)，利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化水資源配置也正成為各方努力的一大方向。隨著該《辦法》的出臺(tái)，中國(guó)的水權(quán)法律制度將初具雛形，并在一定程度上解決環(huán)渤海地區(qū)水資源使用權(quán)分配不平衡問(wèn)題。在環(huán)渤海地區(qū)水權(quán)法律制度的建構(gòu)過(guò)程中，我們必須意識(shí)到，謀求各地區(qū)的共同發(fā)展，不在于用平均主義的政策與措施去指導(dǎo)和調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而是在于用發(fā)展、公平的觀點(diǎn)和規(guī)則去調(diào)整地區(qū)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

在國(guó)家“十五”計(jì)劃中，第一次明確了公共資源(包括水和國(guó)有土地)在國(guó)家宏觀調(diào)控下，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。水利部也提出了“水權(quán)”、“水市場(chǎng)”等概念，這為水資源的市場(chǎng)化配置提供了依據(jù)。水權(quán)的初始配置是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提條件。環(huán)渤海地區(qū)建立水權(quán)法律制度，可以根據(jù)水資源總量，按照環(huán)渤海地區(qū)水資源分布和區(qū)域內(nèi)各省市自治區(qū)需求量，同時(shí)兼顧區(qū)域的人口、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、資源等方面因素，對(duì)流域水資源進(jìn)行水權(quán)配置，確定各行政區(qū)域可取水量。這樣就實(shí)現(xiàn)了水權(quán)的初始配置，行政區(qū)域便有了確定的水權(quán)。在制度層面，可以由國(guó)家水利部制定《環(huán)渤海地區(qū)水權(quán)初始分配辦法》，明確環(huán)渤海地區(qū)初始水權(quán)配置的具體規(guī)則。

(二)建立區(qū)域水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度

水權(quán)的轉(zhuǎn)讓是指水資源使用人將水資源使用權(quán)全部或部分轉(zhuǎn)移的行為。其實(shí)質(zhì)是，水資源使用人依照法律規(guī)定，將自己合法取得的水資源使用權(quán)通過(guò)買賣或其他合法方式轉(zhuǎn)讓給他人的法律行為。目前對(duì)取水許可流轉(zhuǎn)是禁止的，這樣就忽視了“市場(chǎng)之手”在水資源配置中的作用。

雖然現(xiàn)行立法對(duì)水權(quán)交易持否定態(tài)度，但是各地方已有通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源有效利用的實(shí)例。如，東陽(yáng)——義烏水權(quán)交易案，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)“水權(quán)制度改革的先河”，是“水權(quán)理論在實(shí)踐的重大突破”，“走出了采用市場(chǎng)機(jī)制解決跨行政區(qū)域水資源糾紛的新路子”，邁出了水權(quán)交易制度改革的重要一步。漳河上游跨省購(gòu)水案，解決了漳河下游河南、河北兩省沿河村莊和林州市、安陽(yáng)縣2.001多

萬(wàn)公頃(約30多萬(wàn)畝)耕地播種期灌溉用水，解決了幾十萬(wàn)人的用水困難，預(yù)計(jì)增收3 000余萬(wàn)元。溫家寶總理對(duì)此給予高度評(píng)價(jià)：“運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)手段，實(shí)行漳河流域水資源的統(tǒng)一調(diào)度和優(yōu)化配置，有效地緩解了水資源的供需矛盾，成功地解決了地區(qū)之間長(zhǎng)期存在的水事糾紛。這件事辦得好，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)?！鄙鲜霭咐峭ㄟ^(guò)經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)水資源跨區(qū)轉(zhuǎn)讓的典型案例，是對(duì)取水權(quán)行政授權(quán)模式的突破。這種實(shí)踐是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓的開(kāi)端，為建立水權(quán)交易制度提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

為了解決環(huán)渤海區(qū)域水資源不平衡問(wèn)題，需要建立區(qū)域水市場(chǎng)。水市場(chǎng)泛指各種狀態(tài)水及其相關(guān)權(quán)利的交易市場(chǎng)。水市場(chǎng)包括在流域上下游之間、不同地區(qū)之間、不同部門之間的市場(chǎng)交易。區(qū)域水權(quán)交易，是指經(jīng)過(guò)國(guó)家對(duì)水權(quán)的初始分配，各級(jí)政府都取得對(duì)一定水權(quán)的管理、支配的權(quán)利。對(duì)于這部分水權(quán)，同流域的政府或跨流域的政府間可以在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行有償、有期限的轉(zhuǎn)讓，通過(guò)水權(quán)交易實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益與整體利益的協(xié)調(diào)。對(duì)于初始水權(quán)的獲得，仍由國(guó)家通過(guò)行政方式分配，在初始水權(quán)明確后，就界定了進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的水權(quán)，產(chǎn)權(quán)的明晰為建立水權(quán)交易的一級(jí)市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)。

建立環(huán)渤海區(qū)域水市場(chǎng)，可以成立統(tǒng)一的水權(quán)交易所，實(shí)行水權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度，要明確規(guī)定哪些水權(quán)交易應(yīng)登記在案。水權(quán)登記的目的是為了能夠防止水權(quán)交易對(duì)第三方造成的損失。對(duì)跨地區(qū)、跨部門或流域的水權(quán)交易要進(jìn)行嚴(yán)格的登記和管理，保證水權(quán)交易的透明度和程序的公正性。水權(quán)制度建設(shè)中的重要內(nèi)容之一是利用物權(quán)登記制度實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)水權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督與管理，其目的在于使市場(chǎng)機(jī)制成為水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段。水權(quán)流轉(zhuǎn)包括水資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和商品水使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。對(duì)于水權(quán)流轉(zhuǎn)登記，應(yīng)當(dāng)采取實(shí)質(zhì)審查的原則。此外，還應(yīng)當(dāng)建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓公告制度。值得注意的是，政府通過(guò)水權(quán)登記制度管理水權(quán)交易只能進(jìn)行宏觀調(diào)控，不能直接干涉水權(quán)流轉(zhuǎn)，水權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)。由“政府之手”和“市場(chǎng)之手”共同協(xié)調(diào)水權(quán)的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)宏觀規(guī)制與微觀規(guī)制的和諧，有利于建立健康有序的水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。

針對(duì)環(huán)渤海地區(qū)自身特點(diǎn)，對(duì)于影響范圍和程度較小的商品水使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以更多地由市場(chǎng)主體自主安排，政府只要對(duì)其進(jìn)行必要的市場(chǎng)監(jiān)管即可，例如農(nóng)業(yè)灌溉用水就可以采取這種形式。當(dāng)然，在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)用水分配模式下，農(nóng)民的個(gè)人水權(quán)轉(zhuǎn)讓是不可能實(shí)現(xiàn)的。要實(shí)現(xiàn)水權(quán)流轉(zhuǎn)，必須建立相應(yīng)的水權(quán)再分配制度，以更加明確水權(quán)歸屬，建立水權(quán)交易的二級(jí)市場(chǎng)，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)水資源的優(yōu)化配置作用。從另一個(gè)角度來(lái)講，只有當(dāng)節(jié)水收益大于節(jié)水成本時(shí)，用水主體才有節(jié)水的動(dòng)力，建立水市場(chǎng)、允許水權(quán)交易是用水主體獲取節(jié)水收益的重要途徑。永權(quán)主體的細(xì)化，能夠促使權(quán)利人更加謹(jǐn)慎、積極地維護(hù)和行使水權(quán)，最終促進(jìn)環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

(三)完善水權(quán)交易的法律法規(guī)

水權(quán)轉(zhuǎn)讓需要法律支撐，如果法律禁止水權(quán)轉(zhuǎn)讓，簽訂水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同就是違法行為，水權(quán)交易就沒(méi)有法律效力。中國(guó)《取水許可制度實(shí)施辦法》規(guī)定：“取水許可證不得轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓取水許可證的，由水行政主管部門或者其授權(quán)發(fā)放取水許可證的部門吊銷取水許可證，沒(méi)收非法所得”。顯而易見(jiàn)，基于取水許可而獲得的水權(quán)是不允許轉(zhuǎn)讓的。

《水法》并未明文禁止水權(quán)轉(zhuǎn)讓，這是否意味著水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓呢?縱觀水法的全部條文，均未明確規(guī)定水權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓，所以需要修訂《水法》，增加水權(quán)交易條款，對(duì)水權(quán)內(nèi)容、取得方式、交易條件和程序等一般原則作出規(guī)定。以修訂后的《水法》為基礎(chǔ)，制定《水權(quán)交易的意見(jiàn)》、《水權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)則》、《水權(quán)交易市場(chǎng)監(jiān)管辦法》、《水量分配方法》等?？上驳氖?，《水權(quán)轉(zhuǎn)讓的意見(jiàn)》已經(jīng)實(shí)施，《水量分配暫行方法》正在起草中，這標(biāo)志著水權(quán)交易的立法工作已經(jīng)啟動(dòng)。

(四)建立跨區(qū)域有償用水和長(zhǎng)效的水資源補(bǔ)償機(jī)制

從水權(quán)制度比較成熟的國(guó)家來(lái)看，國(guó)家在授予新水權(quán)(如調(diào)水水權(quán))時(shí)，對(duì)原有水權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那闆r主要有兩種：一是為了公眾利益，使用國(guó)家對(duì)水權(quán)的延續(xù)性監(jiān)控調(diào)配權(quán)，侵占和調(diào)撥了原有水權(quán)。二是由于新水權(quán)的授予，影響了原水權(quán)擁有者的利益。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，環(huán)渤海地區(qū)的京津兩地不應(yīng)再無(wú)償享受來(lái)自周邊貧困地區(qū)在自身資源匱乏條件下所輸送的水資源，應(yīng)采取合理補(bǔ)償?shù)姆绞綄?duì)這些地區(qū)給予“反哺”，建立合理的市場(chǎng)化水資源配置機(jī)制。按照“誰(shuí)治理誰(shuí)受益，誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)”的原則，制定水資源使用權(quán)益損失補(bǔ)償政策、工業(yè)發(fā)展權(quán)益損失補(bǔ)償政策、生態(tài)管護(hù)補(bǔ)償政策等，以促進(jìn)京津周邊貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)北京市和河北省的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、人文歷史等綜合情況，從構(gòu)建橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、理順?biāo)Y源管理的價(jià)格機(jī)制、建立水權(quán)交易的市場(chǎng)機(jī)制、實(shí)行流域統(tǒng)一管理運(yùn)行機(jī)制、加強(qiáng)流域水資源法治體系和建立流域水資源補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等六個(gè)方面，全面建立和完善京冀水資源補(bǔ)償機(jī)制。

目前中國(guó)還沒(méi)有一個(gè)行政區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的先例，環(huán)渤海地區(qū)可以以京津冀水資源的補(bǔ)償率先建立這樣的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，日后再推廣到其他領(lǐng)域的協(xié)調(diào)，進(jìn)而將這樣的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)模式推進(jìn)到其他區(qū)域，具有相當(dāng)?shù)氖痉兑饬x。雖然這些年來(lái)，合作特別是水資源合作取得了一些實(shí)際成效，但從總體上看，建立一個(gè)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。