構(gòu)建均衡利益格局的制度保障體系

張玉磊

摘要:實(shí)現(xiàn)社會和諧的關(guān)鍵是構(gòu)建均衡的利益格局,這就要求政府必須改變目前利益格局不均衡的狀況。通過完善收入分配政策,促進(jìn)社會階層間的自由流動,協(xié)調(diào)不同利益群體之間的關(guān)系,設(shè)置廣泛順暢的利益表達(dá)渠道,培育弱勢群體利益集團(tuán),實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,構(gòu)建一套實(shí)現(xiàn)利益格局均衡的制度保障體系。

關(guān)鍵詞:利益格局;均衡;制度保障

中圖分類號: D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1004-1494(2009)05-0093-04

當(dāng)前中國社會正處于劇烈的轉(zhuǎn)型期:隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,資源配置方式和勞動產(chǎn)品分配方式的改變,社會經(jīng)濟(jì)成分的多元化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)關(guān)系的多樣化,以及工業(yè)化、城市化、人口流動的不斷加劇等諸多因素與合力的綜合作用,社會資源和利益重新分配的進(jìn)程加快,社會結(jié)構(gòu)也相應(yīng)發(fā)生了更深層次的變革,出現(xiàn)了不同的利益需求和利益群體,人們的經(jīng)濟(jì)狀況、政治地位和價值觀念日益多樣化,原有的社會階級、階層、利益群體正在進(jìn)行一次新的重組,并形成了新的社會結(jié)構(gòu)與利益格局。然而在社會轉(zhuǎn)型過程中,不同社會成員的資源占有不同,起點(diǎn)條件和社會機(jī)遇各異,而市場機(jī)制在決定利益分配時并不考慮這些差異,相反更傾向于通過強(qiáng)化差異來獲得效率。正是由于市場機(jī)制對資源和財(cái)富的配置不是按公平而是按效益原則進(jìn)行的,從而使其在運(yùn)行過程中,在給公眾帶來普遍利益的同時,也形成了一定的利益差異,增大了不同利益主體的碰撞系數(shù)和摩擦系數(shù)。同時,由于某些關(guān)鍵領(lǐng)域的改革尚未完成,一些非市場因素,如不合理的收入分配制度、城鄉(xiāng)分割的二元社會體制、行業(yè)壟斷以及腐敗等,對利益格局的形成產(chǎn)生了較大影響:城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)之間的收入差距呈拉大趨勢;教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等方面的不均衡加大了社會階層之間的貧富差距。因此,目前所形成的利益格局是不均衡的,這種不均衡的利益格局會進(jìn)一步引發(fā)不同利益群體的利益矛盾,而利益矛盾既是推動一切社會發(fā)展的根本動力,也是導(dǎo)致一切社會沖突的總根源,是各種社會沖突的基礎(chǔ),是制約其他各類矛盾的主導(dǎo)性矛盾。

和諧社會是一個穩(wěn)定、有序和有效的系統(tǒng),它要求構(gòu)成社會的各個部分、各種要素處于一種相互協(xié)調(diào)的均衡狀態(tài),其最核心的要素是經(jīng)濟(jì)利益,它要求各種經(jīng)濟(jì)利益在全體社會成員之間合理而平等地分配,形成各方利益大體均衡。因此,改變目前不均衡的利益格局,形成公平正義的利益均衡格局,是實(shí)現(xiàn)社會和諧的關(guān)鍵。要構(gòu)建均衡的利益格局,必須充分發(fā)揮國家的作用,以外在力量矯正市場的局限,這其中政府對利益關(guān)系的整合發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。政府遵循公平正義的原則,通過一系列公共政策的實(shí)施和調(diào)整,構(gòu)建均衡利益格局的制度保障體系,形成規(guī)范化和制度化的利益均衡機(jī)制,是現(xiàn)代政府的重要職能。

一、完善收入分配政策,形成公平合理的分配秩序

由于市場經(jīng)濟(jì)條件下生產(chǎn)要素自由流動的客觀原因、新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中的制度真空、法律缺位尤其是分配制度的結(jié)構(gòu)性調(diào)整以及收入再分配政策的不完善,使我國30年改革開放在社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大成就的同時,收入差距也不斷擴(kuò)大,其主要表現(xiàn)就是城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、地區(qū)差距擴(kuò)大、城鎮(zhèn)居民間收入差距擴(kuò)大、行業(yè)間收入差距過大、資產(chǎn)性收入與勞動收入的差距不合理等幾個方面。[1]分配不公、分配秩序混亂成為我國社會利益差距擴(kuò)大、利益失衡的重要原因,因而引導(dǎo)社會實(shí)現(xiàn)恰當(dāng)?shù)姆峙潢P(guān)系是對政府能力的重大考驗(yàn)。因此,完善收入分配政策,建立公平合理的收入分配體系,讓全體社會成員共享改革發(fā)展的成果,就成為構(gòu)建均衡利益格局的核心問題。具體的措施是:首先,在收入分配關(guān)系的目標(biāo)選擇上,做到公平分配目標(biāo)與合理差異目標(biāo)的平衡。實(shí)現(xiàn)收入的公平分配理應(yīng)成為政府調(diào)整收入分配政策的基本目標(biāo),但在現(xiàn)實(shí)條件下,收入分配在一定程度上有一定差異是允許的,這種合理差異的收入分配目標(biāo)可以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力和社會發(fā)展活力,政府要做的就是要在公平分配目標(biāo)和合理差異目標(biāo)之間尋找到平衡點(diǎn)。其次,正確處理收入分配領(lǐng)域里的公平與效率的關(guān)系,尤其是要解決初次分配過于不公的問題。要按照十七大報(bào)告中提出的初次分配要處理好效率與公平的問題,再分配更加突出公平的精神,努力實(shí)現(xiàn)初次分配中效率與公平并重,政府發(fā)揮宏觀調(diào)控作用,依靠法律的、行政的和經(jīng)濟(jì)的各種方法保證機(jī)會均等、競爭公平和合法權(quán)益的保護(hù)。再分配中堅(jiān)持公平為主的分配原則,加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,完善社會救助、社會保險(xiǎn)、社會福利等覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,尤其要充分發(fā)揮第三次分配的作用,動員全社會的力量,建立民間捐贈、慈善事業(yè)志愿者行動等各種形式的第三次分配制度和機(jī)制。[2]再次,在收入分配制度的經(jīng)濟(jì)對策上,進(jìn)一步完善按勞分配制度,政府通過經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié),縮小按勞分配實(shí)施對象客觀條件的差異,切實(shí)做到多勞多得,按勞分配;要進(jìn)一步完善生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配的制度,充分重視勞動、資本、技術(shù)、知識、管理等生產(chǎn)要素在財(cái)富創(chuàng)造中的作用,構(gòu)建各種生產(chǎn)要素合理參與分配的制度環(huán)境和市場環(huán)境;進(jìn)一步改革稅制,完善個人所得稅,積極創(chuàng)造條件開征不動產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅,逐步擴(kuò)大對高收入群體的稅收調(diào)節(jié)力度,通過稅收調(diào)節(jié)收入過高者的收入,同時,取締非法收入,縮小不合理的收入差距,形成更多的中產(chǎn)階層。

二、促進(jìn)社會階層間的自由流動,形成自由開放的社會流動機(jī)制

一個公平的社會必然是社會各階層能合理流動的社會,社會階層間的自由流動是形成均衡利益格局的重要途徑和保障。社會流動是指在社會結(jié)構(gòu)中處于不同位置、地位的人或群體,通過一定的渠道、方法,改變其地位的社會現(xiàn)象。社會沖突理論認(rèn)為,社會沖突的強(qiáng)度與社會流動程度有關(guān)。由于社會流動可以使處于劣勢地位的人有較多的向上流動機(jī)會,可以使原來社會地位較低的成員改變處境,占有較多的資源,上升到較高的社會地位,從而增加弱勢群體的社會預(yù)期,緩解由社會分層帶來的社會沖突,因此,社會流動具有消解沖突、促進(jìn)社會新陳代謝、激勵競爭的功能,社會流動的制度化能減少沖突的強(qiáng)度和暴力傾向。若有順暢的社會流動機(jī)制,社會分層不僅不會導(dǎo)致社會沖突,反而會給社會帶來生機(jī)和活力,形成一種積極向上奮發(fā)進(jìn)取的局面。[3]目前我國的社會階層結(jié)構(gòu)極不合理:一是農(nóng)業(yè)勞動者階層規(guī)模過大;二是低階層過大,中間階層規(guī)模太小。更為嚴(yán)重的是這種不合理的社會階層結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了固化趨勢。據(jù)2006年成都、重慶、西安三地的調(diào)查,我國生活在城市底層的無業(yè)失業(yè)人員、低收入者、進(jìn)城農(nóng)民工等群體定型化趨勢比較明顯,富有者和貧困者的代際繼承效應(yīng)明顯增強(qiáng),一些低層人群因此出現(xiàn)了以暴力或非法手段獲取更高社會經(jīng)濟(jì)地位的苗頭。[4]和諧社會應(yīng)是社會成員能夠自由流動的社會,均衡利益格局的形成需要政府通過制度干預(yù)形成不同階層間自由流動的機(jī)制。這種社會流動機(jī)制包括兩個層面:一是地域間的群體流動,使東西之間、南北之間、城鄉(xiāng)之間每個個體都能夠公平地取得同等的資源;二是各階層間的流動,階層壁壘應(yīng)該在這種流動中被打通,使各社會階層的人員在角色上處于不斷更新變換之中。由于社會自由流動的前提是每個人具有均等的生存和發(fā)展機(jī)會,主要表現(xiàn)為社會成員平等地獲得政治參與、投資創(chuàng)業(yè)、文化活動、資源利用、職務(wù)升遷、接受教育和培訓(xùn)、勞動就業(yè)、獲得信息等方面的機(jī)會,因此,建立社會流動機(jī)制主要是消除實(shí)現(xiàn)這些方面的障礙。為此,我們要消除長期以來在二元經(jīng)濟(jì)體制和政治體制影響下形成的妨礙社會各階層相互平等開放、地域群體相互流動的因素,如農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工的身份限制、地域間不平等的戶籍制度以及教育制度、進(jìn)入公務(wù)員階層的身份資格限制、職稱文憑的限制、民營企業(yè)家進(jìn)入一些行業(yè)的限制等,徹底沖出傳統(tǒng)二元體制的樊籬,打破階層和地域壁壘,推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和戶籍改革。國家還應(yīng)盡快以立法的形式,出臺相關(guān)法律法規(guī),為異地求職者、農(nóng)民工等群體的社會流動提供保障,在全社會營造機(jī)會平等、規(guī)則平等的發(fā)展環(huán)境。

三、協(xié)調(diào)不同利益群體之間的關(guān)系,構(gòu)建公平合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

只要存在社會多元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會成員的分工流動,就一定存在多重的利益主體,不同的利益主體就存在利益差別,有利益差別必然會產(chǎn)生社會矛盾。而由于資源的稀缺性與利益需求的無限性,政府制定公共政策的過程其實(shí)就是對社會資源進(jìn)行重新分配的過程,因此,政府制定公共政策進(jìn)行利益整合的過程實(shí)際上就是在不同利益群體之間進(jìn)行博弈,即通過相互交換或討價還價而實(shí)現(xiàn)各利益主體的利益均衡和妥協(xié)。因此,政府有責(zé)任建立一套完備的利益協(xié)調(diào)機(jī)制,且構(gòu)建這套利益協(xié)調(diào)機(jī)制必須堅(jiān)持三個原則:一是整體性原則。政府制定的公共政策要建立在對公共利益總體把握的基礎(chǔ)上,對直接利益與間接利益、現(xiàn)實(shí)利益與未來利益、既得利益與既失利益有一個綜合的考量與把握。二是無損原則。當(dāng)滿足或補(bǔ)償某一利益群體或集團(tuán)的利益時,不應(yīng)損害其他利益群體或集團(tuán)的利益。三是補(bǔ)償與約束原則。當(dāng)某個利益群體或集團(tuán)的正當(dāng)利益受損時,應(yīng)給予一定的政策補(bǔ)償,而對政策受益者進(jìn)行相應(yīng)的政策約束。在實(shí)踐中貫徹這三項(xiàng)原則要做到:對于憑借其在經(jīng)濟(jì)上的壟斷地位和政治上的優(yōu)勢,破壞市場經(jīng)濟(jì)自由競爭機(jī)制,影響社會的公平與穩(wěn)定的特殊利益集團(tuán),政府在對其政治特權(quán)加以限制的同時,應(yīng)通過準(zhǔn)入政策和產(chǎn)業(yè)組織政策,盡可能地引入有效競爭機(jī)制,打破其在經(jīng)濟(jì)上的壟斷地位。而對于弱勢群體,作為轉(zhuǎn)型過程中的利益受損者,政府應(yīng)加大對其的保護(hù)力度,在利益分配時更多地向弱勢群體傾斜,讓其分享改革和發(fā)展的成果。政府一方面要盡可能地創(chuàng)造條件來培育他們的利益集團(tuán),如協(xié)助建立農(nóng)會、下崗工人協(xié)會等維權(quán)組織,另一方面,政府要按照“公平邏輯”來建立利益補(bǔ)償機(jī)制,如實(shí)行稅制改革、健全社會保障體系、建立救助機(jī)制等提高弱勢群體的社會地位和博弈能力。[5]

四、設(shè)立廣泛順暢的利益表達(dá)渠道,構(gòu)建完善的利益表達(dá)及反應(yīng)機(jī)制

與利益協(xié)調(diào)機(jī)制相配套的是利益表達(dá)及反應(yīng)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)利益均衡的必要條件就是各利益主體,無論是強(qiáng)勢群體還是弱勢群體,都能合法、有效地表達(dá)自身利益。利益表達(dá)是由不同類型利益集團(tuán)的代表或個人通過一定的渠道和方式向執(zhí)政黨、政府以及各級組織表達(dá)自身的利益要求來實(shí)現(xiàn)的,所以構(gòu)建健全的利益表達(dá)制度,設(shè)立廣泛順暢的利益表達(dá)渠道就成為政府工作的重要環(huán)節(jié)。由于目前我國利益訴求渠道并不是十分完善,尤其是弱勢群體的利益表達(dá)渠道少而不暢。因此,我們既要充分發(fā)揮現(xiàn)有利益表達(dá)渠道的功能,也要隨利益主體的發(fā)展變化而創(chuàng)新利益表達(dá)渠道。具體的完善措施是:首先,完善已有的渠道,發(fā)揮已有渠道應(yīng)有的作用,如積極改善人大、政協(xié)兩會制度、信訪制度、投訴舉報(bào)制度。其次,完善和拓展決策聽證制度和政務(wù)公開制度,切實(shí)發(fā)揮政府咨詢機(jī)構(gòu)和學(xué)者專家的參謀作用。同時,充分利用高科技成果,建立政府與公眾之間的信息網(wǎng)絡(luò)通道。再次,建立社會輿論監(jiān)督和民意調(diào)查制度,尤其要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等公眾傳媒的作用,形成多緯度、多層次、多渠道的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督體系,使其成為不同利益主體表達(dá)利益的窗口。最后,應(yīng)加大培育獨(dú)立的民間組織,使它能夠吸納和綜合各主體不同利益需求,加大談判的力量。通過這些措施,可以使不同的利益主體都能夠在制度范圍內(nèi)合法、有效、暢通地表達(dá)自身利益訴求。在此基礎(chǔ)上,政府還應(yīng)建立迅速有效的反應(yīng)機(jī)制。通過加強(qiáng)社會協(xié)商與公眾的對話,及時了解和掌握社情民意,就群眾反映的利益訴求作出依法、及時、合理的反應(yīng),整合不同利益主體的利益需求,從而制定出公正合理的公共政策,及時解決群眾意見大而要求合理、經(jīng)過努力又能解決的問題,形成良性的社會互動關(guān)系,促進(jìn)利益格局的均衡、合理、和諧發(fā)展。

五、培育弱勢群體的利益集團(tuán),建立良性的利益集團(tuán)博弈機(jī)制

社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,具有共同利益的階層、行業(yè)、職業(yè)群體具有一種以組織起來的形式追求和維護(hù)自身利益的趨勢,這就產(chǎn)生了利益集團(tuán)。隨著市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展,我國也會出現(xiàn)和形成不同的利益群體和利益集團(tuán),它們的形成和發(fā)展及其政策參與將對我國的利益格局將產(chǎn)生重大影響。目前我國利益集團(tuán)發(fā)展非常不平衡,集團(tuán)之間在組織資源、財(cái)力資源、信息資源、文化資源以及社會關(guān)系資源等方面都不平衡,不同的利益集團(tuán)在已有的制度安排中所享有的利益表達(dá)途徑和渠道也不平衡:一些強(qiáng)勢利益集團(tuán)對政府決策具有很大的影響力,它們甚至可以以“國家的”名義牟取壟斷利益,從而出現(xiàn)社會不公現(xiàn)象;而代表和維護(hù)城市無業(yè)人員、下崗工人、退休人員、疾病患者、失地農(nóng)民、農(nóng)民工等社會弱勢群體利益的利益集團(tuán),其組織化程度較低,所擁有的資源較少,利益表達(dá)渠道不暢,很難影響政府決策,在與強(qiáng)勢利益集團(tuán)博弈中處于“被動挨打”的地位,進(jìn)而出現(xiàn)強(qiáng)勢群體更強(qiáng)、弱勢群體更弱的馬太效應(yīng)。這種狀況既是目前我國利益格局不均衡的表現(xiàn),同時也進(jìn)一步加劇了利益格局的不均衡。鑒于現(xiàn)實(shí)社會條件下弱勢群體掌握的社會資源相對匱乏,自身又具有諸多的局限性(如人數(shù)眾多、分散而又缺少聯(lián)系),組織起來的成本比較高,并具有很強(qiáng)的“外部性”,因而單靠其自身很難聚合成真正有影響的“利益集團(tuán)”去參與利益的博弈,這就需要政府在體制上建立合理的機(jī)制,尤其是需要引導(dǎo)那些人數(shù)眾多而又相對弱勢的社會成員組織起來,使各個利益集團(tuán)在法律和制度的框架內(nèi)能夠合法的、以組織化的形式表達(dá)自己的利益要求,避免少數(shù)“有組織的特殊利益集團(tuán)”與多數(shù)“無組織的弱勢群體”間的博弈,形成全方位的彼此互動,相互制衡的格局。[6]

六、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,形成惠及全民的公共服務(wù)體系

我國利益格局不均衡的一個重要原因就是公共服務(wù)供給不足和分配欠均衡,中共十六屆六中全會明確提出“完善公共財(cái)政制度,逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和服務(wù),為公眾生活和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基本條件。這些基本公共服務(wù)包括就業(yè)服務(wù)和社會保障等“基本民生性服務(wù)”,義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務(wù)”,公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等“公益基礎(chǔ)性服務(wù)”,生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會安全、國防安全等“公共安全性服務(wù)”。[7]基本公共服務(wù)均等化的提出具有很強(qiáng)的戰(zhàn)略意義,它是形成惠及全民公共服務(wù)體系的基礎(chǔ),是實(shí)現(xiàn)以人為本和彌補(bǔ)由市場供給公共產(chǎn)品失靈的重要制度安排,是緩解社會矛盾和解決民生問題的現(xiàn)實(shí)需要,也是促進(jìn)社會公平公正、確保全體公民共享發(fā)展成果的重要舉措,它的實(shí)現(xiàn)有利于利益格局的均衡。而作為公共服務(wù)的供給者,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是政府的首要職責(zé)。中共十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干問題的決定》中提出:“健全公共財(cái)政體制,調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu),把更多的財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域,加大財(cái)政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等方面的投入?！爆F(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的政策選擇和制度保障主要有:(1)深化行政管理和社會管理體制改革,加快公共服務(wù)型政府建設(shè),切實(shí)強(qiáng)化政府在公共產(chǎn)品供給中的主體責(zé)任。(2)深化財(cái)政體制改革,完善公共財(cái)政體制,建立以公共事業(yè)為導(dǎo)向的公共財(cái)政支出體系,這就要求明確中央與地方的事權(quán),健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制,建立合理的中央和地方基本公共服務(wù)供給分工體制。為此,要增加國家財(cái)政投資規(guī)模,調(diào)整國家財(cái)政收支結(jié)構(gòu),把更多的資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域;加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模化、法制化。(3)建立以公共服務(wù)為取向的政府績效評估體系和科學(xué)的行政問責(zé)機(jī)制。(4)充分發(fā)揮市場與社會力量,尤其是要積極培育公民社會,推動公共服務(wù)的社會化,形成公共服務(wù)供給主體多元化的格局。

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責(zé)任編輯: 譚 焰