試論我國城市社區(qū)自治管理過程中的法律問題

馬雅玲

摘 要:我國城市社區(qū)自治管理處于起步階段,在實踐中出現(xiàn)了諸多問題,如何從法律制度上完善自治組織的運行,對我國城市社區(qū)自治管理的實踐和發(fā)展有著重要的意義。針對現(xiàn)存問題及成因,我們應(yīng)制定和完善保障基層群眾行使自治權(quán)利的法律法規(guī);明確社區(qū)自治組織職責(zé)范圍;理順社區(qū)自治組織關(guān)系;加強政府宏觀管理。

關(guān)鍵詞:社區(qū)自治;居委會;業(yè)委會;業(yè)主自治

中圖分類號:D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)10-0083-03

加快城市化發(fā)展是我國現(xiàn)代社會發(fā)展的必然趨勢。隨著城市化進(jìn)程的加速和人民物質(zhì)生活水平的提高,市民的居住條件不斷改善。從城市的中心到邊緣地帶,形成了一個個新的居民小區(qū),這些居民小區(qū)的出現(xiàn)標(biāo)志著新的城市社區(qū)的形成。構(gòu)建和諧社會,需要新型的社會管理模式,城市社區(qū)自治管理成為構(gòu)建和諧城市重要的基石,也是構(gòu)建和諧社會的重要途徑,是黨和政府密切聯(lián)系人民群眾的重要紐帶。因此,社區(qū)自治管理在客觀上對建設(shè)文明城市、構(gòu)建和諧社會具有重要意義。

一、城市社區(qū)自治管理的基本內(nèi)涵

所謂城市社區(qū)自治,是指不需要外部力量的強制性干預(yù),社區(qū)各種利益相關(guān)者習(xí)慣于通過民主協(xié)商來合作處理社區(qū)公共事務(wù),并使社區(qū)進(jìn)入自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束秩序的過程。簡言之,社區(qū)自治是政府、社區(qū)組織、居民合作治理社區(qū)公共事務(wù)的過程。我國城市社區(qū)群眾自治組織主要包括:城市居民委員會和社區(qū)業(yè)主自治機(jī)構(gòu)。

居民委員會是指居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。居委會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作,并按照居民的居住狀況和便于居民自治的原則設(shè)立。其具有政治組織性質(zhì),與其說它是群眾性自治組織,還不如說是一個“半官方半民間”的組織,它作為擔(dān)負(fù)社區(qū)公共管理和公共服務(wù)職能的組織,基本功能是代替政府組織進(jìn)行社區(qū)基層管理。按照2003年制定的《物業(yè)管理條例》(以下簡稱《條例》)的規(guī)定,業(yè)主委員會是由業(yè)主選舉產(chǎn)生的在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)代表全體業(yè)主對物業(yè)實施自治管理的組織。它是物業(yè)社區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。2007年制定的《物權(quán)法》,對城市社區(qū)自治機(jī)構(gòu)方面的有關(guān)問題作了專門的規(guī)定,包括對業(yè)委會的民主選舉以及對物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的物業(yè)管理活動的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的規(guī)定。從法學(xué)的角度來看,在業(yè)主自治法律關(guān)系中,權(quán)利主體主要包括業(yè)主、業(yè)主大會和業(yè)主委員會,業(yè)主自治實質(zhì)就是保障以上權(quán)利主體的相關(guān)自治權(quán)的實現(xiàn)。

可見,居委會和業(yè)委會都是社區(qū)管理范疇內(nèi)依法組建的基層群眾性自治組織,二者是平等的關(guān)系。在社區(qū)自治組織中,兩者均是社區(qū)治理的主體和核心組織,是社區(qū)自治的推進(jìn)者,作為居民和業(yè)主的自治組織,和業(yè)主的利益是一致的,他們理應(yīng)維護(hù)居民和業(yè)主的合法權(quán)益,且因其很多服務(wù)對象相同而應(yīng)開展廣泛的合作。居委會的主要職責(zé)之一,是做好物業(yè)管理公司和業(yè)委會之間的協(xié)調(diào)工作,化解矛盾、推動物業(yè)管理工作順利展開,居委會要支持業(yè)委會維護(hù)業(yè)主權(quán)益,業(yè)委會要積極配合居委會開展社區(qū)自治工作。所以,兩者必須通力合作,才有城市社區(qū)自治的可能。至2007年底,我國城市有8萬多個社區(qū)居民委員會。自《城市居民委員會組織法》實施以來,全國絕大多數(shù)城市已進(jìn)行了6次以上的居民委員會換屆選舉。89%的城市社區(qū)建立了居民(成員)代表大會,22%的社區(qū)建立了業(yè)主委員會等,這些城市基層民主形式,為城市社區(qū)治理打下基礎(chǔ),且收到了良好效果。但是,在我國城市社區(qū)治理過程中還存在諸多問題,亟需加強相關(guān)立法,完善相應(yīng)的法律法規(guī),充分發(fā)揮社區(qū)自治組織的功能。

二、我國城市社區(qū)自治管理存在的問題

1.社區(qū)自治法律規(guī)定缺乏可操作性。首先,業(yè)委會的成立的法律規(guī)定。我國《物權(quán)法》第75條規(guī)定,地方人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對設(shè)立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會給與指導(dǎo)和協(xié)助。然而,在實際中由于此法律規(guī)定缺乏可操作性,許多小區(qū)業(yè)委會的成立都是業(yè)主自發(fā)組織的,政府的指導(dǎo)和協(xié)助情況并不突出,導(dǎo)致實踐中業(yè)委會成立艱難,更出現(xiàn)物業(yè)雇兇致死業(yè)委會籌備人等惡性事件。值得一提的是,2009 年5月1日起實施的《陜西省物業(yè)管理條例》,首次規(guī)定政府將參與業(yè)主大會的籌辦。這個規(guī)定為更多的物業(yè)小區(qū)成立業(yè)委會提供了堅實后盾。當(dāng)然,我們期待著與此配套的實施細(xì)則出臺,使這一規(guī)定切實可行。其次,居委會的自治權(quán)因缺少操作規(guī)程而難以兌現(xiàn)?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》中第10條規(guī)定,“居民委員會向居民會議負(fù)責(zé)并報告工作”以及該條第3款規(guī)定“居民會議有權(quán)撤換和補選居民委員會成員”,但因為缺少比較細(xì)致的一套操作規(guī)程,使這項應(yīng)有的合法自治權(quán)利難以落實。不要說現(xiàn)在能否按照該法規(guī)定的“涉及全體居民利益的重要問題,居民委員會必須提請居民會議討論決定”解決問題,即使在一些居民小區(qū)內(nèi),在居委會的眼皮底下,連一般的業(yè)委會都成立不起來,甚至在與物業(yè)部門之間的矛盾水火不相容時,想找到居委會主持一番公道也是難上加難,因為他們之間往往就是一個“共同體”。

2.社區(qū)自治組織履行職權(quán)存在障礙。首先,社區(qū)自治組織日常決策權(quán)缺失。依據(jù)居委會組織法,居民會議是社區(qū)公共事務(wù)的決策機(jī)構(gòu),是社區(qū)自治的權(quán)力中心。但現(xiàn)實中,社區(qū)居民會議對社區(qū)公共事務(wù)的決策權(quán)受到來自政府行政機(jī)構(gòu)和社區(qū)黨組織的強烈沖擊,他們越過社區(qū)居民會議隨意對社區(qū)居民委員會發(fā)號施令,隨意攤派工作,社區(qū)決策機(jī)構(gòu)即社區(qū)居民會議完全被架空,成了擺設(shè)。現(xiàn)實中,居民會議一年也召開不了幾次,即使能正常召開,也基本上形成不了決議。 其次,召開業(yè)主大會困難。根據(jù)2007年8月國務(wù)院關(guān)于修改《物業(yè)管理條例》的決定,業(yè)主大會的召開必須符合一定的形式和人數(shù)規(guī)定,決策必須達(dá)到法定的人數(shù)方為有效。從表面上看,規(guī)定并無不妥,但是對于一個大中型住宅小區(qū)而言,要舉行這樣的會議談何容易,由于組織者的號召力不足、業(yè)主自主意識薄弱、主動參與性不強等原因,很難將眾多業(yè)主在預(yù)定的時間召集到指定的場所。

3.社區(qū)自治組織職責(zé)不清。比較居委會和業(yè)委會的職能,前者更多地帶有政府的色彩,比如調(diào)解民間糾紛、維護(hù)社會治安等。而后者主要出于對新建住宅小區(qū)的物業(yè)管理和監(jiān)督所出現(xiàn),其管理職責(zé)主要在于物業(yè),具體包括對住宅小區(qū)內(nèi)的房屋建筑及其設(shè)備、市政公用設(shè)施、綠化、環(huán)境等管理項目進(jìn)行維護(hù)、修整。由于業(yè)委會委員本人,既是物業(yè)的“業(yè)主”,又是小區(qū)的“居民”,因而在業(yè)委會與居委會之間,難免出現(xiàn)職能交叉的情形。有的業(yè)委會與居委會之間的關(guān)系過于密切,甚至居委會的主任直接兼任業(yè)委會的主任,導(dǎo)致二者職能混淆。雖然居委會與業(yè)委會都是居民自我管理、自我服務(wù)的自治組織,但從職能上看,居委會主要履行行政職能,屬于行政自治,而業(yè)委會成立目的在于物業(yè)小區(qū)業(yè)主純粹的自我管理,因而將居委會與業(yè)委會的職能混淆,顯然不利于業(yè)主自治。

三、存在問題的原因

1.社區(qū)自治立法滯后。2003年國務(wù)院雖出臺了《條例》,隨后又出臺了一些行政法規(guī)和規(guī)章,對業(yè)主自治問題做了一些規(guī)定,但遠(yuǎn)不能滿足需要。一是立法層次較低。我國現(xiàn)行的關(guān)于業(yè)主自治管理的規(guī)范全部是國務(wù)院或各部委以及地方政府制定的行政法規(guī)、規(guī)章,沒有一部是以基本法律出現(xiàn)的,而且沒有專門針對業(yè)主自治的法律,這導(dǎo)致關(guān)于業(yè)主自治沒有一個完整的法律框架。二是現(xiàn)有規(guī)定過于原則?，F(xiàn)行物業(yè)管理行政法規(guī)中關(guān)于業(yè)主大會選舉的規(guī)則和程序過于籠統(tǒng)和模糊,一旦政府行政主管部門指導(dǎo)或監(jiān)督不當(dāng),業(yè)主享有的選舉權(quán)將無法得到保護(hù),業(yè)主自治也就陷入困境。三是相關(guān)的法律法規(guī)不能及時修訂,導(dǎo)致業(yè)主自治組織在自治管理實踐中缺少法律上和制度上的支持和保障,業(yè)主自治在實踐中步履維艱?？上驳氖?《物權(quán)法》在“業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)”一章中,對業(yè)主、業(yè)主大會及業(yè)主委員會的權(quán)利作了明確的規(guī)定,我國的業(yè)主自治制度從此真正在民事基本法中予以確認(rèn)。但是,物權(quán)法中的這些規(guī)定還只是一些原則性的規(guī)定,若要真正完善業(yè)主自治制度的立法,還需要相關(guān)具體的法律出臺。

2.相關(guān)社區(qū)自治的法律法規(guī)不健全。一是從憲法和居民委員會組織法的相關(guān)規(guī)定來看,社區(qū)居委會作為“基層群眾性自治組織”的地位不容質(zhì)疑,這也為社區(qū)自治組織建設(shè)提供了最高的法律保障。但這一規(guī)定只具原則性而無實施細(xì)則。并未對社區(qū)居委會的自治領(lǐng)域、自治性質(zhì)加以明確的限定或解釋,相關(guān)法律或沒有規(guī)定,或雖有規(guī)定但非常模糊。法律規(guī)定的這種模糊性使得社區(qū)自治組織的建設(shè)實踐顯得非常混亂,也為政府行政權(quán)力的侵入留下了法律縫隙。二是雖然國家建設(shè)部發(fā)布了《業(yè)主大會規(guī)程》作為《物業(yè)管理條例》的配套文件,也是迄今國家對業(yè)主自治運行程序最為詳細(xì)的文件,但除此以外,全國只有部分地方的地方性法規(guī)和相應(yīng)的配套文件對業(yè)主自治方面有規(guī)定,還有一些地方在此方面的法規(guī)文件是空白。而且,由于這些規(guī)定比較粗糙,在實踐中遇到一些問題仍不能得到有效解決。

3.社區(qū)自治受到外界的不當(dāng)干預(yù)。一是物業(yè)管理屬于業(yè)主自治事項受到政府公權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)。實踐中,政府部門以“物業(yè)管理是一個新興行業(yè),市場化程度還很低,市場自律機(jī)制還很薄弱,需要政府的有效監(jiān)管”為由,漠視業(yè)主自治權(quán)益,肆意干涉小區(qū)物業(yè)管理,甚至用公權(quán)力協(xié)助和參與對業(yè)主權(quán)益的侵害,使業(yè)主自治機(jī)制不能有效運行。二是依照《城市居民委員會組織法》的規(guī)定,居委會應(yīng)當(dāng)是城市居民自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織, 但在實際中卻擔(dān)負(fù)著街道派出機(jī)構(gòu)的功能, 呈現(xiàn)半行政化色彩,且往往利用其“行政化了的職權(quán)”對業(yè)主自治進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。政府安排居委會甚至是自己直接干預(yù)業(yè)主大會、業(yè)委會內(nèi)部事務(wù)的做法,不僅扭曲了業(yè)主享有的建筑物區(qū)分所有權(quán),也表露出其將業(yè)委會塑造成類似居委會的組織,進(jìn)而“把權(quán)留住”的意圖。因而居委會不當(dāng)干預(yù)是導(dǎo)致業(yè)主自治組織不能充分發(fā)揮職能的重要因素。

四、完善社區(qū)自治組織運行機(jī)制的法律思考

胡錦濤書記曾說過:一旦基層群眾自治制度的運轉(zhuǎn)有了法律保障且具可操作性,那么,其應(yīng)有的制度活力就一定會迸發(fā)出來。近年來,城市社區(qū)自治糾紛頻發(fā),不但影響了區(qū)域內(nèi)的業(yè)主的正常生活秩序,亦對維護(hù)城市社會穩(wěn)定和諧形成很大的危脅。因此,完善我國基層社區(qū)自治相關(guān)的法律法規(guī)來化解糾紛具有重要意義。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面思考:

1.制定和完善保障基層群眾行使自治權(quán)利的法律法規(guī)。依法自治,是開展基層群眾自治的基本要求。建議在國家立法層面,及時修訂《城市居民委員會組織法》,盡快制定《條例》的實施細(xì)則、《社區(qū)服務(wù)條例》、《社區(qū)民間組織管理條例》等一系列與社區(qū)發(fā)展配套的法律法規(guī);盡快出臺《城市社區(qū)業(yè)主委員會組織法》,與居委會組織法等共同構(gòu)成中國基層群眾自治的法律體系。在地方立法層面,要不斷健全自治組織法實施辦法、居委會選舉辦法、居務(wù)公開辦法、居務(wù)管理條例、業(yè)主自治機(jī)構(gòu)管理辦法等,不斷完善地方法規(guī)。在城市基層,要以保證人民當(dāng)家作主為根本目標(biāo),不斷制定、完善、創(chuàng)新、落實各項基層群眾自治的具體制度。

2.確保社區(qū)自治組織依法履行各自職權(quán)。其一,根據(jù)居委會的性質(zhì)和職權(quán),居委會覆蓋面廣泛,在法律方面亦有司法可以提供法律服務(wù),在參與社區(qū)公共事務(wù)管理和解決物業(yè)糾紛方面具有先天優(yōu)勢,應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)組織能力,在小區(qū)業(yè)委會的成立及其成立后和房地產(chǎn)開發(fā)商、物業(yè)公司的糾紛中應(yīng)充分發(fā)揮相應(yīng)作用。在依法履行職權(quán)時,應(yīng)從一個半官方、半民間的組織真正回歸為一個民間自治組織,實現(xiàn)居委會由“街居制”向“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)型,真正做好“居民的頭”。 其二,針對業(yè)主大會召開難的問題,建議確立和完善業(yè)主代表大會制度,充分發(fā)揮業(yè)主代表大會在自治管理中的作用。《條例》和建設(shè)部《業(yè)主大會規(guī)程》雖然對業(yè)主、業(yè)主大會和業(yè)主委員會的職權(quán)作出了規(guī)定,但卻并未涉及業(yè)主代表大會的地位和職權(quán)問題。應(yīng)該說法律忽視了業(yè)主代表大會的作用,不利于業(yè)主自治管理制度的完善,應(yīng)予以明確。

3.理順業(yè)主委員會與居民委員會的關(guān)系?，F(xiàn)實中,業(yè)委會與居委會之間的關(guān)系頗為微妙,二者之間存在一定的職能交叉,但是,不能因為二者之間存在一定的相似之處,就此否認(rèn)業(yè)委會存在的必要性,甚至由居委會來代行業(yè)委會的職權(quán)。對于物業(yè)服務(wù)區(qū)域內(nèi)的涉及物的管理、使用和維護(hù)等事項,業(yè)主大會享有決策權(quán),業(yè)委會享有執(zhí)行權(quán)。同時,業(yè)主大會、業(yè)主委員會作為私法上的組織,亦應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的公法上的義務(wù),對于涉及公共事務(wù)或政治職能的事項應(yīng)協(xié)助居委會的工作,更好的體現(xiàn)居委會支持業(yè)委會維護(hù)業(yè)主權(quán)益的工作,業(yè)委會積極配合居委會開展社區(qū)自治工作。這樣,兩者通力合作而得到城市社區(qū)自治。

4.加強政府宏觀管理,為社區(qū)自治建設(shè)提供強有力保障。政府應(yīng)充分重視基層群眾自治權(quán)利,強化社區(qū)自治組織的功能。面對維護(hù)基層群眾自治權(quán)利這一正當(dāng)要求和現(xiàn)實問題,逐漸在政策和法律制度這一層面上加以改革與創(chuàng)新。政府要及時總結(jié)社區(qū)自治建設(shè)中的經(jīng)驗教訓(xùn),根據(jù)社區(qū)建設(shè)的新實踐,積極推動對現(xiàn)有法律法規(guī)的修改或在此基礎(chǔ)上制定新的法律法規(guī),并制定一系列配套的、具有可操作性的行政法規(guī)和規(guī)章,建立健全社區(qū)自治建設(shè)法律制度,做到社區(qū)自治建設(shè)有法可依、有法必依。

綜上所述,在城市社區(qū)建設(shè)過程中,城市基層自治是一種良好的社區(qū)管理模式,完善現(xiàn)行社區(qū)自治組織方面的相關(guān)法律法規(guī),既是我國城市社區(qū)治理實踐及建設(shè)文明城市、構(gòu)建和諧社會的現(xiàn)實需求,更是我國基層民主不斷完善、創(chuàng)新乃至整個民主進(jìn)程發(fā)展的長遠(yuǎn)需要。

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[責(zé)任編輯:張亞茹]