業(yè)主自治下業(yè)委會(huì)制度的困境及其法治化路徑

張 臻

(太原學(xué)院，山西 太原 030000)

社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面。改革開放四十多年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展與城市化進(jìn)程的不斷加快，中國(guó)住房制度發(fā)生了重大變革，人們有了自己的房屋，住進(jìn)了小區(qū)，成為了“業(yè)主”。同時(shí)，以業(yè)主委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“業(yè)委會(huì)”)為中心的業(yè)主自治也逐漸被人們熟悉和關(guān)注。20世紀(jì)90年代，深圳成立了第一個(gè)業(yè)委會(huì)，但業(yè)委會(huì)制度的發(fā)展并沒有像人們預(yù)期的那樣順利。承載著無數(shù)業(yè)主殷切期望的業(yè)委會(huì)不僅沒有迅速地進(jìn)入良性發(fā)展的軌道，而且還在現(xiàn)實(shí)中暴露出了許多問題。完善業(yè)委會(huì)制度，完善“共建、共治、共享”的基層社區(qū)治理體系，有利于保障全體業(yè)主的利益，保障和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序，促進(jìn)國(guó)家的民主與法治。[1]

一、業(yè)委會(huì)存在的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需要

建筑物區(qū)分所有權(quán)是隨著城市化的不斷發(fā)展而產(chǎn)生的集專有權(quán)(所有權(quán))、共有權(quán)和管理權(quán)于一身的權(quán)利綜合體。業(yè)主對(duì)建筑物共有部分的共同管理權(quán)也可以稱為成員權(quán)、社員權(quán)、表決權(quán)。權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有賴于權(quán)利人積極的行使，而依法成立、運(yùn)行良好的業(yè)委會(huì)不僅能代表全體業(yè)主，而且有更強(qiáng)的行動(dòng)力和執(zhí)行力，有利于保障業(yè)主的權(quán)益。因此，建筑物區(qū)分所有權(quán)的確立是業(yè)委會(huì)成立的前提和基礎(chǔ)，反過來依法成立的業(yè)委會(huì)也是建筑物區(qū)分所有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)需要。[2]

現(xiàn)代小區(qū)物業(yè)管理客觀上需要業(yè)委會(huì)的存在。物業(yè)公司的服務(wù)質(zhì)量如果缺乏有效的監(jiān)督往往得不到提升，甚至?xí)陆?。物業(yè)服務(wù)差不僅會(huì)影響到業(yè)主的居住環(huán)境，還會(huì)影響到一個(gè)小區(qū)房產(chǎn)的口碑和價(jià)格，甚至?xí)绊懙叫^(qū)正常的生活秩序，給社會(huì)帶來不安定、不和諧的隱患。而依法成立并運(yùn)行良好的業(yè)委會(huì)不僅能夠代表廣大業(yè)主維護(hù)其權(quán)益，而且能夠與物業(yè)公司、居委會(huì)、地方人民政府相關(guān)部門進(jìn)行有效溝通，有利于小區(qū)業(yè)主自治、城鄉(xiāng)社區(qū)自治的建設(shè)與完善。

我國(guó)法律并沒有對(duì)業(yè)委會(huì)設(shè)立作強(qiáng)制性要求，只規(guī)定由業(yè)主決定是否成立業(yè)委會(huì)。根據(jù)2018年修訂的《物業(yè)管理?xiàng)l例》，一個(gè)合法成立的業(yè)委會(huì)需受到政府的認(rèn)可和監(jiān)督。業(yè)委會(huì)依法成立之后，在業(yè)主大會(huì)的授權(quán)下，在物業(yè)管理活動(dòng)的范圍之內(nèi)具有相對(duì)獨(dú)立性，能以自己的意志進(jìn)行相關(guān)民事活動(dòng)；并且應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)，向政府有關(guān)部門備案。由此，法律在賦予業(yè)委會(huì)自治權(quán)利的同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)督。

二、業(yè)委會(huì)設(shè)立、運(yùn)行中的困境

(一)業(yè)委會(huì)成立難

從業(yè)主大會(huì)會(huì)議籌備組成立到首次業(yè)主大會(huì)會(huì)議召開，再到業(yè)委會(huì)的產(chǎn)生，都需要政府有關(guān)部門的指導(dǎo)和認(rèn)可。但由于街道、政府有關(guān)部門對(duì)于開發(fā)商和前期物業(yè)公司更加熟悉和了解，而對(duì)新產(chǎn)生的業(yè)委會(huì)比較陌生，再加上各種既得利益者希望維持現(xiàn)狀的心理，使得業(yè)委會(huì)從成立之初就面臨很多障礙。首先，法律賦予政府有關(guān)部門設(shè)立業(yè)主大會(huì)、選舉業(yè)委會(huì)的指導(dǎo)、協(xié)助職責(zé)，但缺乏細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，沒有量化指標(biāo)。因而，在各種利益的驅(qū)使下，政府有關(guān)部門對(duì)業(yè)委會(huì)的成立和運(yùn)行持不支持的態(tài)度。[3]其次，成立業(yè)委會(huì)需要提供相關(guān)材料，由于前期物業(yè)不配合，以各種理由拒絕提供相關(guān)信息，導(dǎo)致業(yè)委會(huì)成立工作無法正常進(jìn)行。最后，由于業(yè)委會(huì)委員依法應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，物業(yè)公司就想盡辦法搜集候選人的違法記錄，一旦發(fā)現(xiàn)有闖紅燈、違章停車等違法記錄就會(huì)馬上提出異議，最終使候選人喪失候選資格，或者直接將張貼的公告撕毀或覆蓋，來極力阻撓、破壞業(yè)委會(huì)的相關(guān)活動(dòng)，導(dǎo)致業(yè)委會(huì)無法成立。

(二)業(yè)委會(huì)運(yùn)行難

如何發(fā)揮業(yè)委會(huì)應(yīng)有的作用，維護(hù)業(yè)主權(quán)益，成為擺在業(yè)委會(huì)成立后又一個(gè)現(xiàn)實(shí)而重大的問題?？v觀全國(guó)，業(yè)委會(huì)的運(yùn)行效果并不如人意，能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)并發(fā)揮有效作用的只占到百分之十左右。

第一，外部壓力繼續(xù)。由于業(yè)委會(huì)前期成立過程中沒有得到政府有關(guān)部門的支持，在業(yè)委會(huì)成立后，政府有關(guān)部門以各種理由不配合業(yè)委會(huì)的工作成為常態(tài)。除此之外，一些在業(yè)委會(huì)委員選舉過程中失利的業(yè)主也會(huì)阻撓業(yè)委會(huì)的正常工作，甚至否認(rèn)業(yè)委會(huì)成立的合法性。而這類業(yè)主往往又與前期物業(yè)或者開發(fā)商有著密切的聯(lián)系。前期物業(yè)公司更是無所不用其極的散布各種消息，讓業(yè)主認(rèn)為業(yè)委會(huì)成員之所以積極成立業(yè)委會(huì)是為了自己的私利而不是為全體業(yè)主的權(quán)益，從而不再支持業(yè)委會(huì)的工作。業(yè)委會(huì)成立后，需要前期物業(yè)配合辦理交接，但前期物業(yè)公司往往不配合、不退出，并阻撓業(yè)委會(huì)選聘新的物業(yè)公司，甚至通過少交物業(yè)費(fèi)、少交車位管理費(fèi)等手段拉攏部分業(yè)主，讓這些業(yè)主以業(yè)委會(huì)成立不合法為由起訴業(yè)委會(huì)，通過給予一定的好處費(fèi)拉攏準(zhǔn)備接管的新物業(yè)公司，讓其知難而退。根據(jù)《民法典》的規(guī)定，業(yè)主人數(shù)和小區(qū)面積雙三分之一以上的業(yè)主同意就可以選聘和解聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，但現(xiàn)實(shí)中卻因種種原因無法實(shí)現(xiàn)。業(yè)委會(huì)與前期物業(yè)公司無法順利交接，新聘請(qǐng)的物業(yè)公司也無法順利進(jìn)駐。

第二，內(nèi)部問題凸顯。業(yè)主成立業(yè)委會(huì)很大程度上是為了和前期物業(yè)以及開發(fā)商抗?fàn)?，一些業(yè)委會(huì)委員為此犧牲了休息的時(shí)間和精力卻沒有得到相應(yīng)的回報(bào)，甚至遭到無端的攻擊和部分業(yè)主的反對(duì)與不信任。當(dāng)初信心滿滿、躊躇滿志的業(yè)委會(huì)成員在一次次失敗和打擊之下失去了斗志，甚至萌生退出業(yè)委會(huì)的念頭。加之，部分業(yè)委會(huì)成員是為了自己的私利而積極競(jìng)選，一旦成功晉級(jí)業(yè)委會(huì)成員，就想方設(shè)法為自己謀私利，對(duì)全體業(yè)主的共同利益不管不顧。又由于業(yè)委會(huì)成員大多不具備專業(yè)的物業(yè)管理、相關(guān)法律法規(guī)、財(cái)會(huì)等方面的知識(shí)，使得其在工作過程中漏洞百出，給日后的工作甚至起訴、應(yīng)訴都帶來隱患。

三、業(yè)委會(huì)發(fā)展陷入困境的根源

導(dǎo)致業(yè)委會(huì)發(fā)展陷入困境的原因是多方面的，有內(nèi)部的，也有外部的；有歷史的，也有現(xiàn)實(shí)的。各種原因錯(cuò)綜復(fù)雜，導(dǎo)致業(yè)委會(huì)運(yùn)行成為一個(gè)系統(tǒng)問題，需要多方配合，以及法律制度的細(xì)化和有效實(shí)施方能破解。

(一)業(yè)委會(huì)的法律地位與工作機(jī)制不甚明確

第一，從《物業(yè)管理?xiàng)l例》到《物權(quán)法》再到《民法典》，對(duì)于業(yè)委會(huì)的法律地位都沒有明確的規(guī)定。在實(shí)務(wù)中，法院對(duì)業(yè)委會(huì)的法律地位也沒有一致的認(rèn)識(shí)，不同法院的理解不同，作出的判決也不同，不僅業(yè)主的權(quán)益無法保障，法律的權(quán)威性也受到一定程度的影響。[4]

第二，業(yè)委會(huì)工作無法形成有效機(jī)制，導(dǎo)致業(yè)委會(huì)的運(yùn)作高度依賴業(yè)委會(huì)成員的個(gè)人意志和奉獻(xiàn)精神，而非長(zhǎng)效機(jī)制。即便業(yè)委會(huì)成員不為私利，無私奉獻(xiàn)，也無法保障業(yè)委會(huì)長(zhǎng)期有效順暢運(yùn)行。

第三，業(yè)委會(huì)成員的工資報(bào)酬沒有法律依據(jù)。業(yè)委會(huì)工作是非常繁瑣的，耗時(shí)耗力，但給予成員的報(bào)酬最多也就是有一些補(bǔ)貼、補(bǔ)助，沒有固定收入，這就導(dǎo)致很多業(yè)主不愿意加入業(yè)委會(huì)。由于長(zhǎng)期的付出與得到不對(duì)等，也使得業(yè)委會(huì)委員不愿意再繼續(xù)工作。

第四，業(yè)委會(huì)工作缺乏有效監(jiān)督。相關(guān)法律規(guī)定，業(yè)委會(huì)的工作受到全體業(yè)主和業(yè)主大會(huì)的監(jiān)督，但如何監(jiān)督并沒有詳細(xì)規(guī)定，更缺乏制度保障，使這種監(jiān)督最終流于形式。

(二)業(yè)委會(huì)與相關(guān)組織之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜

1.與業(yè)主之間的關(guān)系

作為一個(gè)代表全體業(yè)主的組織機(jī)構(gòu)，業(yè)委會(huì)沒有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，不能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，最終責(zé)任要由全體業(yè)主來共同承擔(dān)。成立業(yè)委會(huì)是為了更好的維護(hù)業(yè)主利益，業(yè)主并不會(huì)因此而喪失對(duì)小區(qū)公共事務(wù)共同管理的權(quán)利，相反業(yè)委會(huì)能否順利運(yùn)行最終取決于廣大業(yè)主的參與和認(rèn)可。

2.與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的關(guān)系

現(xiàn)代化建筑小區(qū)聘請(qǐng)專業(yè)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行管理已成為普遍做法?！睹穹ǖ洹泛贤帉⑽飿I(yè)服務(wù)合同從過去的無名合同變成了典型合同，足以體現(xiàn)立法者對(duì)業(yè)主權(quán)益的重視。[5]業(yè)委會(huì)代表全體業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂物業(yè)服務(wù)合同，監(jiān)督物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行合同義務(wù)，二者是訂立物業(yè)服務(wù)合同的雙方當(dāng)事人，同時(shí)也是一種合作關(guān)系。共同的目的是讓業(yè)主享受到應(yīng)有的物業(yè)服務(wù)，讓小區(qū)環(huán)境更加優(yōu)質(zhì)，同時(shí)讓物業(yè)服務(wù)企業(yè)得到應(yīng)得的報(bào)酬。

3.與居委會(huì)、政府有關(guān)部門之間的關(guān)系

根據(jù)《民法典》第277條第2款和《物業(yè)管理?xiàng)l例》第20條規(guī)定，地方有關(guān)政府部門、居民委員會(huì)對(duì)業(yè)委會(huì)是一種指導(dǎo)和協(xié)助的關(guān)系，業(yè)委會(huì)的成立、決定等事項(xiàng)都需要政府部門、居民委員會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督。同時(shí)，政府部門、居民委員會(huì)的工作也需要業(yè)委會(huì)的支持和協(xié)助，所以，雙方的關(guān)系是相互合作、互相促進(jìn)的。但現(xiàn)實(shí)中，顯然很難達(dá)到這樣的效果。有些地方政府部門、居民委員會(huì)要么不認(rèn)可業(yè)委會(huì)的工作，要么干脆把業(yè)委會(huì)視為制造麻煩、破壞規(guī)則的人群，導(dǎo)致業(yè)委會(huì)成立難，有效運(yùn)行更難。

四、破解業(yè)委會(huì)運(yùn)行困境的法治化路徑

(一)進(jìn)一步明確業(yè)委會(huì)的法律地位

依據(jù)《民法典》第286條的規(guī)定，業(yè)主大會(huì)或者業(yè)委會(huì)對(duì)一定范圍內(nèi)的損害他人合法權(quán)益的行為有權(quán)依照相關(guān)法律法規(guī)請(qǐng)求行為人停止侵害。司法實(shí)踐中，有的法院把業(yè)委會(huì)認(rèn)定為《民事訴訟法》中的“其他組織”，承認(rèn)其訴訟主體資格，但對(duì)于其法律地位并沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致業(yè)主權(quán)益無法得到保障。我們可以借鑒美國(guó)以及中國(guó)香港等地的相關(guān)立法，把全體業(yè)主團(tuán)體從法律上確定為非營(yíng)利性法人，業(yè)主大會(huì)作為該法人的決策性機(jī)構(gòu)，業(yè)委會(huì)作為該法人的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。業(yè)主團(tuán)體在實(shí)體法上擁有了民事主體地位，享有民事權(quán)利能力和民事行為能力，程序法上可以成為適格的原、被告，[6]業(yè)委會(huì)作為業(yè)主團(tuán)體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)才能夠發(fā)揮更有效的作用。實(shí)務(wù)中，溫州、北京等地都已進(jìn)行了相關(guān)的積極探索，并取得不錯(cuò)的效果。

(二)加強(qiáng)業(yè)委會(huì)與相關(guān)部門的溝通協(xié)作

法律賦予小區(qū)業(yè)主共同管理小區(qū)事務(wù)權(quán)利的同時(shí)，又規(guī)定了地方政府有關(guān)部門和居民委員會(huì)對(duì)業(yè)委會(huì)有指導(dǎo)和協(xié)助的責(zé)任。地方有關(guān)政府部門和居委會(huì)在工作中要把握好度，要指導(dǎo)、要協(xié)助，但不能變“指導(dǎo)”為“領(lǐng)導(dǎo)”，變“備案”為“審批”。黨的十九大指出，“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)?！鞭D(zhuǎn)變治理理念的同時(shí)還要完善相關(guān)制度，細(xì)化具體權(quán)責(zé)，保障地方有關(guān)政府部門、居委會(huì)不越位也不缺位，積極主動(dòng)指導(dǎo)和協(xié)助業(yè)委會(huì)的成立與運(yùn)作，引領(lǐng)業(yè)主自治向常態(tài)化、法治化發(fā)展。

(三)加強(qiáng)業(yè)委會(huì)制度化建設(shè)

業(yè)委會(huì)作為業(yè)主自治組織，其成立與運(yùn)行應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，嚴(yán)格按程序辦事，只有這樣才能真正代表全體業(yè)主，保障廣大業(yè)主的權(quán)益。首先，應(yīng)該聘用專業(yè)人才和團(tuán)隊(duì)做專業(yè)的事，如聘請(qǐng)執(zhí)業(yè)律師做法律風(fēng)險(xiǎn)防控；聘請(qǐng)執(zhí)業(yè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行會(huì)計(jì)審計(jì)工作，并向全體業(yè)主公開賬務(wù)；聘請(qǐng)物業(yè)管理執(zhí)業(yè)人員與物業(yè)管理企業(yè)無縫對(duì)接，加強(qiáng)溝通與交流；其次，應(yīng)該完善業(yè)委會(huì)成員的報(bào)酬制度，提高廣大業(yè)主參與小區(qū)自治的積極性和主動(dòng)性，這也有助于業(yè)委會(huì)常態(tài)化發(fā)展；最后，要建立有效的業(yè)委會(huì)監(jiān)督機(jī)制，依法成立監(jiān)事會(huì)，依據(jù)法定程序推舉監(jiān)事會(huì)委員，依法聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人員從人事到報(bào)酬，再到財(cái)務(wù)管理等各個(gè)層面進(jìn)行監(jiān)督和檢查。[7]

(四)提高業(yè)主自治的民主參與度

業(yè)委會(huì)的權(quán)責(zé)來源于廣大業(yè)主的授權(quán)，小區(qū)是廣大業(yè)主共同的家園，再好的制度也要廣大業(yè)主積極參與、默契配合，才能發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。《民法典》第278條具體規(guī)定了業(yè)主共同決定的事項(xiàng)，把小區(qū)里的事分為“大事”和“小事”，“大事”需要業(yè)主人頭和小區(qū)面積雙二分之一表決通過，“小事”需要業(yè)主人頭和小區(qū)面積雙三分之一表決通過。業(yè)主積極參與，正確行使法律賦予的權(quán)利才是最終保障廣大業(yè)主合法權(quán)益的根本所在。此外，有了廣大業(yè)主的積極參與，業(yè)委會(huì)、監(jiān)事會(huì)才能吸納更多有專業(yè)知識(shí)的業(yè)主參與到業(yè)主自治的建設(shè)中來，從而促進(jìn)業(yè)委會(huì)、監(jiān)事會(huì)的制度建設(shè)和專業(yè)發(fā)展，促進(jìn)社區(qū)治理的體系化建設(shè)。