規(guī)范自由裁量　杜絕彈性執(zhí)法

邱益民

【摘要】行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)利的核心,是真正和實質(zhì)性的行政權(quán)力,本文從行政自由裁量的概念入手,著重論述行政自由裁量的種類、存在的必要性、自由裁量權(quán)的濫用以及從行政立法、制度建設(shè)、隊伍建設(shè)等方面有效控制行政自由裁量權(quán)。

【關(guān)鍵詞】行政;自由裁量權(quán);規(guī)范;濫用;控制

前言

行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分,是行政主體基于行政目的,就職權(quán)范圍內(nèi)的事項, 在法律、法規(guī)的范圍和幅度內(nèi)做出具體行政行為的自行決定權(quán),即對行為范圍、方式、種類、時限等的選擇權(quán)。

自由裁量權(quán)無論是對于行政機關(guān)還是對于社會而言,都猶如一把雙刃劍,行政自由裁量權(quán)是行政管理能動性實現(xiàn)所必需的,但這種權(quán)力在行使過程中又可能對行政法治構(gòu)成威脅。為實現(xiàn)依法行政,防止行政自由裁量權(quán)的濫用,必須對行政自由裁量權(quán)進行一定的控制。所以,探討如何規(guī)范行政自由裁量權(quán),防止自由裁量權(quán)的濫用具有現(xiàn)實意義。

一、行政自由裁量權(quán)的概述

行政自由裁量權(quán)是指行政主體在法律規(guī)定的幅度和范圍內(nèi),依據(jù)法定職權(quán)和法定條件,在各種可能采取的措施中進行選擇的權(quán)力。它是現(xiàn)代行政權(quán)的核心,是一種真正的和實質(zhì)的行政權(quán)力。如何合法、合理地行使自由裁量權(quán),對公平公正執(zhí)法、進行人性化管理,構(gòu)建和諧社會的法制目標,顯示出極大的現(xiàn)實性和必要性。合理行使行政自由裁量權(quán),是提高行政執(zhí)法質(zhì)量,樹立行政機關(guān)執(zhí)法形象的需要,也是依法行政的關(guān)鍵。

二、文化市場行政自由裁量權(quán)的種類

文化行政自由裁量權(quán)歸納起來表現(xiàn)在以下五個方面:

1、在行政處罰幅度內(nèi)的自由裁量權(quán):即行政機關(guān)在對行政管理相對人做出行政處罰時,可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇。它包括在同一處罰種類幅度的自由選擇和不同處罰種類的自由選擇。也就是說,文化行政部門在處理時,既可以在“警告、罰款、停業(yè)整頓及吊銷《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證》”四種之間自由選擇一種,也可以就停業(yè)整頓或罰款選擇天數(shù)和數(shù)額。

2、選擇行為方式的自由裁量權(quán):即行政機關(guān)在選擇具體行政行為的方式上,有自由裁量權(quán)的權(quán)力,它包括作為與不作為。例如,國務(wù)院《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》第三十條規(guī)定“互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所經(jīng)營單位違反本條例的規(guī)定,有下列行為之一的,由文化行政部門給予警告,可以并處15000元以下的罰款”?！翱梢浴钡恼Z義包涵了允許文化行政部門作為或不作為。

3、作出具體行政行為時限的自由裁量權(quán):有相當(dāng)數(shù)量的行政法律、法規(guī)均未規(guī)定作出具體行政行為的時限,這說明行政機關(guān)在何時作出具體行政行為上有自由選擇的余地。例如,執(zhí)法人員對違規(guī)網(wǎng)吧進行行政處罰,《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》中沒有明確辦案時間的要求,這說明行政機關(guān)在何時作出具體行政行為上有自由選擇的余地,存在著辦案時限的自由裁量權(quán)。

4、對事實性質(zhì)認定的自由裁量權(quán):即行政機關(guān)對行政管理相對人的行為性質(zhì)或者被管理事項的性質(zhì)的認定有自由裁量的權(quán)力。例如,《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》規(guī)定“互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所經(jīng)營單位不得接納未成年人進入營業(yè)場所”。在對“接納”的理解上,有的認為網(wǎng)吧接納未成年人;也有的認為是網(wǎng)吧主觀上存在故意。由于缺乏明確的說法與解釋,造成事實性質(zhì)認定中有自由裁量權(quán)。

5、對情節(jié)輕重認定的自由裁量權(quán):在不少文化行政法律、法規(guī)、規(guī)章中都有“情節(jié)較輕的”、“情節(jié)嚴重的”這樣語義模糊的詞,又沒有規(guī)定認定情節(jié)輕重的法定條件,這樣行政機關(guān)對情節(jié)輕重有自由裁量權(quán)。例如,文化部《美術(shù)品經(jīng)營管理辦法》第十八條規(guī)定“違反本辦法規(guī)定,有下列行為之一的,由縣級以上文化行政部門責(zé)令改正,并視其情節(jié)輕重予以警告,或者并處2000元以上10000元以下罰款;”也說是說,文化行政部門在處理時,可以根據(jù)情節(jié)輕重自由裁量,情節(jié)輕者警告,重者罰款。

6、決定是否執(zhí)行的自由裁量權(quán):即對具體執(zhí)行力的行政決定,法律、法規(guī)大都規(guī)定有行政機關(guān)決定是否執(zhí)行。例如,《中華人民共和國行政處罰法》第51條規(guī)定:“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的,作出行政處罰決定的行政機關(guān)可以采取下列措施:(1)到期不繳納罰款的,每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款;(2)根據(jù)法律規(guī)定,將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款;(3)申請人民法院強制執(zhí)行?！边@里的“可以”就表明了行政機關(guān)可以自由裁量。

三、行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)存在的必要性

1、隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟和科技的發(fā)展,文化的發(fā)展擺在了更加突出的地位,文化市場繁榮發(fā)展,文化行政部門監(jiān)督和管理社會生活的職能和范圍不斷擴大,切實需要相應(yīng)的自由裁量權(quán),從而與日新月異的現(xiàn)實相適應(yīng)。

2、效率是行政的生命。賦予文化行政執(zhí)法部門以自由裁量的權(quán)力,能使其審時度勢地及時處理問題,維護文化市場的健康發(fā)展。

3、文化市場違法違規(guī)行為涉及的內(nèi)容廣泛、情況復(fù)雜、變化迅速,法律法規(guī)不能概括完美,羅列窮盡,做出非常細致的規(guī)定。因此,從立法技術(shù)上看,有限的法律只能做出一些較原則的規(guī)定,做出可供選擇的措施和上下活動的幅度,促使行政機關(guān)靈活機動地因人因事做出更有成效的管理。

4、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使,必須根據(jù)客觀實際情況和法律精神及自己的理性判斷加以靈活處理,做到“相同情況相同處理,不同情況不同處理”。這就要求行政機關(guān)必須有自由裁量權(quán)。

四、行政自由裁量權(quán)的濫用

任何事物都有兩重性。行政自由裁量權(quán)的存在和擴大不可避免的產(chǎn)生兩方面的作用:一方面行政自由裁量權(quán)的運行起到了維護公共利益,維護公共秩序,提高行政效率,滿足社會需要,實現(xiàn)國家權(quán)能的作用;另一方面是可能對行政相對人的權(quán)益造成侵害,從而對行政法治構(gòu)成威脅。

(一)行政自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn)

1、違反法律法規(guī)中關(guān)于履行法定職責(zé)的時限規(guī)定。在文化行政執(zhí)法過程中,執(zhí)法人員只要在法定的時限內(nèi),于何時履行職責(zé)有相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán),如《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》規(guī)定“文化行政部門應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起20個工作日內(nèi)作出決定”,執(zhí)法人員只要在20日內(nèi)做出決定就可以。但是這與行政管理及時高效的原則相違背。

2、濫用行政自由裁量權(quán),在具體行政行為中前后不一,在行政處罰中畸輕畸重。如情節(jié)特別輕微的文化經(jīng)營違法行為,文化行政機關(guān)給予停業(yè)整頓處罰,或情節(jié)十分嚴重的文化經(jīng)營違法行為,文化行政機關(guān)卻只給予警告處罰。

3、濫用自由裁量權(quán),行政相對人的違法違規(guī)責(zé)任相同,但兩者受到的處罰卻相差懸殊。

4、濫用自由裁量權(quán),行政相對人的違法責(zé)任大不相同,但兩者受到的處罰卻相同。

(二)行政自由裁量權(quán)濫用的不良后果

行政自由裁量權(quán)的濫用,后果嚴重,危害性大,可能帶來一系列的負面效應(yīng)。首先,是不利于文化市場的穩(wěn)定健康發(fā)展。因為濫用行政自由裁量權(quán),相同情況不同對待,可使群眾產(chǎn)生對立情緒,不配合文化行政部門的管理,違法行為增多,導(dǎo)致文化市場的混亂。其次,可助長特權(quán)思想,滋生腐敗,影響了文化行政管理部門的形象。法國思想家孟得斯鳩曾說過:“一切有權(quán)力的人都很容易濫用權(quán)力,這是自古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！?/p>

五、行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的控制

自由裁量權(quán)的濫用帶來了嚴重的社會危害,但從其存在的合理性和必要性出發(fā),我們又不能棄之不用,“法律的處境往往是這樣的:為了追求一定的價值,就要以犧牲其他價值為代價”。這樣,我們就要努力做到既要充分發(fā)揮其在行政管理中不可代替的作用,又要嚴格控制其消極的作用。

同時,文化市場涉及的內(nèi)容廣泛、情況復(fù)雜,為確保行政執(zhí)法的公平、公正、公開、避免行政執(zhí)法中可能出現(xiàn)的隨意性和處罰不當(dāng)?shù)蕊@失公平的情況發(fā)生,必須對行政自由裁量權(quán)進行控制。

(一)完善行政立法,控制行政自由裁量權(quán)。

完善行政立法,是從源頭上加強對行政自由裁量權(quán)的控制。要處理好法律條文的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”關(guān)系,盡量做到明確、具體,減少“彈性”,尤其是對涉及到公民合法權(quán)益的條款,更應(yīng)如此。如果不便于做出硬性規(guī)定,至少應(yīng)有一個參照標準,作為指導(dǎo)性的意見。如最常見的“情節(jié)輕微”、“情節(jié)惡劣”,由于沒有一個參照標準,在實際執(zhí)法辦案中,“自由裁量權(quán)”就會演變?yōu)椤叭我獠昧俊?造成混亂。

首先,在立法上對行政自由裁量權(quán)行使的條件、運用的范圍、裁決的幅度、事實要件的確定標準等做出準確、科學(xué)的規(guī)定,以便于具體操作起來能夠適度把握,減少主觀隨意性。

其次,要盡快完善行政程序立法,嚴格規(guī)范行政行為的程序。程序是法律的生命。行政程序是行政行為的法定規(guī)則,是行政執(zhí)法公正合理的重要前提。

最后,必須加強行政責(zé)任方面的立法。要進一步明確、規(guī)范、提高行政行為人的責(zé)任,使其能夠主動擔(dān)負其嚴肅行政的義務(wù)。

(二)完善制度建設(shè),控制行政自由裁量權(quán)。

對自由裁量權(quán)進行制度控制,從源頭上解決自由裁量權(quán)過于“自由”的問題,使之具體化、規(guī)范化,具有較強的可操作性。

1、建立重大行政處罰聽證制度。文化行政主管部門依照文化法律、法規(guī)、規(guī)章擬作出責(zé)令停業(yè)、吊銷許可證或者重大行政處罰決定之前,當(dāng)事人在規(guī)定時限內(nèi)提出聽證要求的,應(yīng)當(dāng)按聽證程序組織聽證。

2、建立行政執(zhí)法回避制度。在行政執(zhí)法時,如果執(zhí)法活動與執(zhí)法人有厲害關(guān)系,該執(zhí)法人應(yīng)當(dāng)回避?；乇軕?yīng)實行主動回避與申請回避相結(jié)合。

3、建立行政執(zhí)法過錯追究責(zé)任制。執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中,因故意或者過失,不履行或不正確履行法定職責(zé),造成行政執(zhí)法行為違法,并產(chǎn)生危害后果或不良影響的,直接責(zé)任人員或直接主管人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

4、建立行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度。應(yīng)當(dāng)遵循監(jiān)督執(zhí)法與促進執(zhí)法相結(jié)合、教育與懲處相結(jié)合的原則,堅持有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必糾。

5、建立行政處罰公示公開制度。要及時、準確地公開行政處罰工作信息,處罰依據(jù)、處罰自由裁量細化標準和處罰結(jié)果應(yīng)當(dāng)公示公開,接受當(dāng)事人和社會公眾的監(jiān)督。

6、建立重大行政處罰備案制度。在作出重大行政處罰決定,在依法定程序報同級人民政府備案的同時,報上一級文化行政主管部門備案。

7、建立重大行政處罰案件集體討論制度。成立集體討論案件審理委員會,重大處罰案件集體研究決定。案件審理委員會由局長、分管局長,相關(guān)科室及執(zhí)法單位負責(zé)人組成。

(三)加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè),提高執(zhí)法水平。

加強自身建設(shè),建立一支精干、高效、廉潔的執(zhí)法隊伍。執(zhí)法者的水平、素質(zhì)的高低,直接影響到執(zhí)法的效力與權(quán)威,辦案工作直觀地反映文化行政管理機關(guān)的執(zhí)法形象。一是要加強學(xué)習(xí)和培訓(xùn),提高現(xiàn)有執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì),并建立學(xué)習(xí)交流制度,吸收先進經(jīng)驗;二是完善執(zhí)法監(jiān)督機制,做到勤政、廉政一起抓, 樹立良好的執(zhí)法形象;三是不斷增強各級文化行政管理干部的法制觀念和法制意識,提高干部隊伍整體素質(zhì)和執(zhí)法水平,同時也應(yīng)進一步加強法制建設(shè),并切實增強法律、法規(guī)的可操作性。

總之,行政自由裁量權(quán)在文化行政執(zhí)法中是不可避免的,關(guān)鍵的問題是如何調(diào)動自由裁量權(quán)高效靈活的積極因素,抑制容易被濫用的消極因素,使行政權(quán)的行使符合我國依法行政的要求,符合依法治國,建設(shè)社會主義法治國家的要求。

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